国外农业政策的特点及影响

国外农业政策的特点及影响_边疆民族地区三农问题研究

第三节　国外农业政策的特点及影响

一、促进农民增收政策的主要特点

不同国家在不同时期增加农民收入的政策取向，构成了政府平抑城乡居民收入差距机制的内核。梳理各国政府行为，可概括出4个基本特点。

（一）农业保护措施的阶段性

农业保护主义有着十分悠久的历史。早在1773年和1815年，英国议会就分别通过了两项谷物法，限制谷物进口，以保护国内缺乏比较优势的粮食生产。此后，美国于1816年、法国于1819年、德国于1879年先后开始对谷物进口征收进口税，限制或禁止谷物进口，以保护本国农业⁽¹⁰⁾。

在经历了1929～1933年经济危机后，以美国1933年出台《农业调整法》为标志，发达国家政府开始有意识地克服市场经济缺陷，对农业实施保护，以期平抑城乡居民收入差距、提高农民收入水平、稳定国内农产品市场、改善农业生产条件、提高本国农业竞争力。

分析不同历史时期发达国家农业保护政策的具体内容，我们可以发现，各国政府的行为选择有明显的阶段性。在1929～1933年经济危机之前，各国普遍采用的较为单纯的贸易保护措施，即通过禁止谷物的进口来抬高国内农产品价格，以此增加农民收入。而在经历了1929～1933年经济危机之后，农业保护政策发生了革命性变化，由传统的单纯的贸易保护转变为贸易保护与国内支持相结合的做法。二战以后，各国又不约而同地选择了以价格支持为主的农民收入支持政策。一方面要平抑各自国家城乡居民收入的差距，另一方面也是为了提高本国农产品的竞争力，以应对境外农产品进口冲击。而随着国际农产品贸易环境改善，特别是随着农业贸易谈判的乌拉圭回合的展开及最终协议的签订，在WTO规则框架下，既要遵守共同的农业协议，又要维护本国农民利益，确保农民不因为面对更多的竞争者收入有所降低，各国政府又适时地将价格支持政策调整为对生产、贸易不产生扭曲影响的直接收入支付政策。但是，尽管不同时期，政策的重点不同，支持和保护本国农民利益，维护城乡居民收入的平衡，始终是发达国家政府行为选择的基础。

（二）农业保护强度的提高性

从政府对本国农业保护的力度来看，据日本著名农业经济学家速水佑次郎在《日本农业保护政策探》一书中提供的资料，战后西方发达国家农业保护水平总体上呈不断提高的趋势（见表4.3.1）。就主要发达国家而言，从1955年到1986年的30多年间，法国的农业名义保护率由33%提高到75%，提高了44个百分点；德国由35%提高到86%，提高了51个百分点；英国由40%提高到54%，提高了14个百分点；意大利由47%提高到67%，提高了20个百分点；荷兰由14%提高到58%，提高了44个百分点；美国由2%提高到6%，提高了4个百分点。

表4.3.1　发达国家农业名义保护率的变化（%）

注：农业保护率为生产者价格超过边境价格的百分比。

资料来源：〔日〕速水佑次郎：《日本农业保护政策探》，朱钢等译，北京：中国物价出版社，1993年版。

从亚洲新兴工业化国家及地区的数据看，其情形一如西方发达国家。在1955～1986年间，日本的农业名义保护率由18%提高到210%，提高了192个百分点；韩国和我国台湾地区在20世纪60年代中期之前，执行的还是对农业进行剥夺的负保护政策。在此之后，随着工业化、城市化的推进和人均收入水平的大幅度提高，农业政策开始发生重大转变，由对农业的负保护转向正保护。在1970～1986年间，韩国的农业名义保护率由29%提高到117%，16年间提高了88个百分点；台湾地区则由1970年的2%提高到1980年的52%（没有1986年的数据），10年间提高了40个百分点（见表4.3.2）。

表4.3.2　新兴工业化国家及地区农业名义保护率的变化（%）

资料来源：〔日〕速水佑次郎：《日本农业保护政策探》，朱钢等译，北京：中国物价出版社，1993年版。

（三）农业保护措施的多样性

由于提高农民收入是一个复杂的、涉及诸多因素的系统工程，单一的政策措施往往很难起到应有的作用，发达国家及地区在推进农业保护政策的过程中，通常都制定了较为复杂的、多样的一揽子政策措施。具体而言，主要包括以下4个方面：

其一是对农民收入直接发生作用的政策，包括早期的价格支持政策以及现阶段应用更多的收入直接支付政策等，都是强调增加农民所得，抑制或平抑城乡居民收入差距。

其二是为提高农业生产效率和农业国际竞争力的措施，包括政府为农业提供的农业基础设施建设服务、农业信贷服务、农业保险服务农业信息服务及农业教育与科技服务等。这些措施的实施，由于改善了农业的生产条件、降低了农业的经营风险及交易成本、提高了农业的技术水平等，在很大程度上提升了提高农业生产效率和国际竞争力，从而间接地提高了农民的收入水平。

其三是提高农民的生活质量、创造农民增收外部环境的政策，包括挪威的非均衡区域发展计划，韩国的“新村运动”以及日本对山区农民的特殊支持政策等。

其四是农业与国民经济协调发展的政策，包括促进农村劳动力转移，推进工业化、城市化发展以及农业现代化发展政策等。主要目的是减少农民，扩大农民在非农产业部门的就业容量，以提高农业劳动生产率，增加农民收入。不同的政策选择，解决问题的重点不同，构成了不同国家完整的农民收入政策框架，确保农民利益不受损害，收入不断增加。

（四）农业保护过程中的政府主导性

克服和平抑城乡居民收入差距有经济发展自身的规律，离开了政府有意识的行为，经济的长期发展也会自动弥合工农、城乡之间由于生产效率不同产生的收入差距。同样，尽管在工业化进程中，出于对农业和农民的高度关注，社会各界包括慈善团体和一些企业，也会倾向于支持农业，关注农民收入。但不容置疑的是，平抑城乡居民收入差距，政府行为选择作用巨大。政府行为在很大程度上决定了城乡居民收入差距缩小或延续的时间表，也在很大程度上决定了弥合还是扩张这种差距。应该讲，在工业化的中后期，美国用了近70年时间，使工农收入达到平衡，日本在仅仅20多年时间内，使农民收入超过城市居民收入，都是政府行为选择的结果。据经济合作与发展组织的估算，在20世纪80年代，发达国家的农产品生产者的补贴额占其收入的比重：日本为74%，欧共体为46%，美国为34%⁽¹¹⁾。事实上，成熟的市场经济国家，多年来为了缓和社会矛盾，致力于启动庞大的公共开支，保护农业，支持农民收入增长，使城乡居民收入差别变得微不足道，社会公平程度很高。特别是北欧诸国，反映社会公平程度的基尼系数，2002年在挪威表现为0.258，瑞典为0.225，芬兰为0.256，均是世界上收入差距最小的国家⁽¹²⁾。

二、发达国家促进农民增收的公共财政政策

发达国家农业支持政策体系的主要目标是：稳定农产品价格，实现供需平衡，增加农民收入，缩小农村和城市的区域差距。其中，增加农民收入是其核心目标之一。

（一）对农业的收入补贴制度

（1）对农民的直接补贴。农业补贴，按农民的收益方式，可以分为直接补贴和间接补贴。近年来，欧美等发达国家通过制定新的农业法案，不断扩大直接补贴的范围，加大补贴力度。对农民实施直接补贴，已经成为发达国家最重要的农业政策之一。

美国2002年5月出台了《农业安全与农村投资法案》，扩大了直接补贴的范围，提高了大宗农产品的补贴率，直接补贴的数量大幅度上升，农民的受益程度不断提高。据美国农业部测算，按照新农业法的规定，2002～2011年的10年间，政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1995年农业法增加约850亿美元。从具体操作上看，美国的直接补贴相当简单，在核实基期产量之后，按照联邦政府确定的单位标准，直接支付给农民。

欧盟对农民的直接补贴，是其共同农业政策的重要内容。根据英国海外开发署的报告，2000年，欧盟对农民的直接补贴是255亿欧元，约占总支出的65%。与以往的农业补贴相比，欧盟促进农民增收的政策目标，不再通过支持价格等间接补贴方式实现，而是通过直接的收入转移机制来实现。其主要的做法是，基于耕地面积或基于牲畜头数来实施补贴。从操作上看，欧盟的直接补贴政策，目前尚未与生产完全脱钩，农民每年都要将种植情况向政府申报，政府还要核实，操作成本较高。

（2）对农业的间接补贴。发达国家为了稳定农业生产者的收入水平，鼓励其生产积极性，大都制定了农产品价格保护制度，当农产品市场价格低于政府规定的保护价格时，政府就按保护价格收购农产品，或直接向农业生产者支付差价补贴。另外，发达国家普遍存在国内农产品生产过剩的问题，因此，对出口农产品给予大量的价格补贴，其补贴额一般为出口价格与国内保护价格之间的差价。

（3）其他的收入补贴措施。发达国家对农民的收入补贴措施，还包括生产费用补贴、信贷补贴、投资补贴、灾害补贴、休耕补贴等。

（二）对农业及相关行业的税收优惠

发达国家涉农税制与我国农业税制比较，有两个不同。一是不对农业另设税种，而是将主体税种延伸到农业。二是在城乡统一税制的前提下，对农业及相关行业制定了特殊的税收优惠政策，以减轻农民负担，促进农民增收。

这些农业税收优惠政策主要包括：农业适用较低税率，甚至零税率；税收减免或延缓纳税；计税或纳税方法给予农业生产者更多选择权或便利。在所得税方面，发达国家对农业收入或所得做各种额外的扣除，实行优惠税率或特别结算方法以及税收减免等措施。例如，美国联邦税法规定，农业中的资本支出可在付款当年的收入中一次冲销；允许农场主按3年净收入的平均数申报个人所得税。

在财产税方面，发达国家普遍对农业用地和非农业用地进行区分，并对农业用地及其他不动产实施税收优惠。例如，加拿大安大略省对符合规定的“农场财产”，按财产税率的25%课税。

（三）为农业和农村地区提供完善的基础设施和公共服务

发达国家还采取政府直接投资的方式，为农业和农村地区提供完善的基础设施和公共服务，通过生产生活条件的改善和农业劳动生产率的提高，增加农民收入。例如，日本在战后的农业开发中，采取了水改旱、土地平整、修建农村道路、水田排灌化等一系列措施，改善生产环境、降低农业生产成本，稳定国内农业生产，保证农民收入的稳定增长。

发达国家普遍重视农业科技研究和推广服务，建立了完善的农业教育和信息网络。发达国家对农业科技教育的投入，使农业技术进步贡献率由战后初期的20%～30%迅速提高到60%～80%。农业科技成果的推广极大地提高了劳动生产率，在农业种植面积逐年减少的情况下，保证了农产品产量的稳定和农民收入的增加。

（四）对落后地区的农业开发

发达国家采取了一系列有针对性的区域补贴政策，支持落后地区的农业开发。例如，日本2000年出台的《针对山区、半山区等的直接支付制度》，对这些地区的农户进行直接收入补贴，补贴的标准是山区、半山区与平原地区生产成本差别的80%，每个农户每年可享受的补贴上限为100万日元；全国补贴规模为每年700亿日元，补贴面积大约为90万公顷，相当于平均每公顷补贴7.8万日元。又如，德国政府设立了专项财政资金，帮助落后地区调整农业结构，全面更新农业机械，加快农村城镇建设。

发达国家采用政府补贴等公共财政措施，使不同地区农民的收入大体持平，有效地保护了地区间农业生产的持续和均衡发展。

（五）发展非农产业，增加农民收入

随着国际农产品贸易的竞争加剧，农产品价格不断下降，为扭转农民收入下降的困境，发达国家政府致力于发展非农产业。例如，日本在20世纪80年代末期开展了“一村一品”运动，并大力发展农产品加工和流通业，增加农村地区就业机会。到目前已创出了北海道的“十胜葡萄酒”、秋田县的“田园火腿”、长野县的“信州黄酱”等品牌。通过大力发展非农产业，1994年日本农户平均收入为909.1万日元，其中，农业收入仅占17.5%，非农收入占60.5%，其他占22%；以非农收入为主的“第二兼业农户”达70%。

（六）促进农业保险与农村合作组织的发展

为了保障农民收入的稳定，发达国家在对农业灾害进行财政补贴的同时，积极发展农业保险。例如，美国政府在20世纪30年代成立了联邦农作物保险公司，投入5亿美元股本金，并支付一切经营管理费用，对其资本、存款、收入和财产免征一切税收。除了政府的农作物保险公司外，1980年后，美国政府对其他私营保险公司经营农作物和农场建筑、机械设备保险业务，也给予保险费补贴。目前，美国有一半以上的耕地实行了农作业灾害保险。

为了促进农业生产的发展，加速农业现代化进程，充分保护农民的利益，发达国家通过一系列措施，扶持为农民服务的各种农村合作组织。如给予办社投资津贴、提供优厚的纳税待遇及信贷补贴等。

三、国外农业政策的影响

（一）发达国家农业政策的影响

发达国家，特别是欧美地区的国家虽然农业人口占全国人口的比例极少，却创造着庞大的农业生产总值，这与政府的支持和保护政策是分不开的。我国要借鉴美国的经验，完善我国农业支持和保护政策，以保证我国农业稳定发展。

首先，认识到政府对农业进行支持和保护的重要性。农业的弱质性，广大农民有史以来的生活水平决定了农业发展仅仅依靠分散的农民个体是不行的。只有结合政府强大的经济支持、政策支持、科技支持和基础设施上的支持，才能保证农业的快速发展。

其次，农业支持和保护政策制度化。我国农业支持和保护政策发展时间短，经验不足，在支持结构上还需要改进。发达国家完善的农业支持体制，值得我们研究和学习。

再次，美国把支持农业的资金投入公开化、固定化并写入农业法中的做法对我国从法律法规上明确对农业的投资具有一定的借鉴意义。

最后，像欧盟这样的非一个国家内部的组织，都能够很好地统筹组织内部的农业生产，我国也需要用全面的、涉及全国农业的思维方式来统筹全国的农业政策。

作者调研油橄榄项目

（二）发展中国家农业政策的影响

发展中国家大多拥有丰富农业资源和农业劳动人口，与我国相似，随着时代的发展，每个国家根据不同的国际局势不断地更新农业政策，许多国家都创新出了自己成功的政策，这些可以为发展我国农业所用。例如巴西在发展农业方面有不少成功的经验，我们可以从中得到一些有益的启示。

第一，政府对农业实行支持和保护政策。全国经济的发展、综合国力的增强不能依靠某一个产业的发展，而是要各个产业平衡发展，我国在发展第二、第三产业的同时也要时刻关注农业的发展，保证对农业的有效支持和保护。要重视农业投入，加快建设农业基础设施。

第二，发挥比较优势，发展创汇农业。注重提高我国的特色农业，大力支持具有较高优势的农业项目，使得我国农产品在国际市场上更具竞争优势。另外还要注重品牌建设。

第三，重视引进国外资金进行农业开发。在国家财政能力有限的情况下，引进国外资金帮助农业发展是不错的选择。