在古代中国，农牧交接地带是农耕文明与游牧文明的碰撞区域。游牧地区的少数民族为了获取生活资源，不断南侵；而农耕民族为了加强对游牧民族的防范，也往往在农牧交接带驻扎重兵。以汉族为主的中原王朝和以少数民族为主的北方游牧部落政权之间，既有和平相处的时候，但更多的是冲突不断，战争频繁。长城作为民族、军事冲突的产物，就是农耕民族国家为了防御北方游牧民族南下而修筑的重要军事设施。
清朝建立，蒙古、新疆、西藏等均被纳入到统一的多民族国家之中，农牧交接带不再是国界边境地区，而成为中国的内陆腹地。不过需要指出的是，在清初一个相当长的时期内，农牧交接带的政治区位虽然发生了变化，但清政府仍然不允许内地的汉族人与蒙古、新疆等地的人民自由往来，并在长城沿线建立多个军事城镇，派兵驻防，长城作为军事设施仍然具有重要意义。从顺治到乾隆，清王朝在长城以北地区修筑多个军事城镇，形成了一条军事驻防体系，成为一道外控盟旗，内护京师的严密而有序的军事屏障。这一军事屏障西起宁夏、河套，南接长城各要口，东连东三省，八旗驻防，形成了半月形的防御态势。随着康乾时期清朝统治的稳固，清统治者对汉民族的防范心理减弱，从而才放宽了对内地人民进入农牧交接带的限制，在此背景下长城开始失去了军事价值，政治分界的意义逐渐淡化，城镇的军事功能不断减弱，经济功能则日益增强，汉蒙农牧交接带也就从过去的军事缓冲区变成亟待开发的处女地。由于政治区位的变化，该区域吸引了大量的内地人口，而人口的增加，又促使清王朝和以后的民国政府为了加强对该区域的管理，逐渐将这些地区的管理内地化，不断增设地方行政建置，从而推动了行政建置城市的兴起，汉蒙农牧交接带实现了从军事冲突走向和平融合。
清中期，中国人口急剧膨胀，内地人口压力不断增大，由此带来若干社会问题。清王朝在各种压力下开始逐渐改变原有的限制内地人口向长城以北地区流动的禁令，从“走东口”到“走西口”，再到“闯关东”，北方数省的人口都相继向农牧交接带流动。晚清民国时期，人地矛盾变得更加突出，加上战争频繁爆发，自然灾害连年不断，因而直隶（河北）、山东、河南、山西、陕西等省的破产农民，为了求得生存而不得不向人少地多的农牧交接带转移。具有丰富土地资源的汉蒙农牧交接带也成为当政者为解决人口压力而希望开发的重要区域，“河套土地膏沃，皆废为牧场，若垦殖可拓为田数百方里”[1]。如在河套发展垦殖，可使“华北各省可有此巨量农产接济，可免荒灾”，“补内地民生困难”[2]。鉴于汉蒙农牧交接地区有着丰富的耕地资源，清政府及民国政府都相继采取了一些鼓励移民屯垦的政策[3]，汉蒙农牧交接带的耕地面积和人口数量快速增长，农业在经济结构中的比重越来越大，使以游牧为主的经济结构出现农牧并重的状态。乾隆年间，绥远地区的汉族移民数量不过120776人[4]。1937年，该地区的汉族人口数量已经达到156．5万人[5]。绥远人口以农业人口增长最快。据1925年调查，绥远的农业人口为490980人；而据1928年调查，农业人口已增至736183人[6]。
伴随内地人口在汉蒙农牧交接带的大量增加，其地方行政管理体制也发生了一定的变化。在清中期以前，汉蒙农牧交接带以游牧居民为主，清王朝在蒙古地区实行盟旗制度，将蒙古各部众按盟旗编制，旗为行政、军事单位，数旗为一盟，选正、副盟长各一人，但盟非行政机构。清朝中期以后，由于汉族移民数量的增加，盟旗制度不适合对汉族移民的管理，因而清王朝相继在汉族移民较多的地区设立厅等地方行政机构，实行“旗厅并治”的双轨制管理。但初设之厅辖地面积过大，随着移民人口的增加，政府力量便显捉襟见肘。“从前地土荒芜，人烟稀少，事尚简而易理。然而一遇命盗词讼各案，辄待拘质于数百里之外”。官府“以地段广袤，不无顾此失彼之虑”，“商人大多四方不逞之徒，霸占强争，动辄械斗，兼以马贼土匪出没无常，抢劫之案，所在多有”[7]。部分不法之人“习性贪而狡气粗以悍，小则穿逾鼠耦，大则抢劫横行”[8]。五原厅匪患严重，然“地阔兵单，分布不敷，民警之马迹有终年不得一见者”[9]。因而清中期以后无论是清廷还是民国政府都不断加强对农牧交接带地区的管理，一项重要措施就是增设地方行政建置。如绥东地区原来只有丰镇与宁远二厅，隶属于山西大同府。光绪二十九年（1903），山西巡抚廷斌奏准，在距离宁远厅治地东边361里的科布尔地区成立陶林厅。同年，在距原厅治地180里的二道河镇设立兴和厅[10]。民国建立后，内地人口继续往汉蒙农牧交接带移民，地方官员对管理地方仍然感到吃力。“察区地方辽阔，县分星稀，每个县周辖五六百里至七八百里不等，属境散漫，一切设施有鞭长莫及之虞。即使人民纳赋税输捐亦有跋涉疲劳之苦，非度地设治不足巩固边陲发展民智也。”[11]五原地域辽阔，民国建立后相继在其县境析分出多个县建置。先是民初五原县知事王文墀以“县署在包头，遥治不变，移治后套县署，以从民意”[12]。但是五原辖境依然是“东西千里，鞭长莫及”[13]，因而当地官员多次请求分地设治。1920年，“以五原东境地”分设固阳县，在固阳镇设县治。1925年，在包头设治，“以五原东南界地益之”。同年，又在大佘太设治，“划五原乌兰脑包以东地益之”[14]。1925年，划丰镇、兴和、凉城所辖地各一部设集宁县。随着地方行政建置的增设，行政建置城镇相继兴起。绥远地区的行政建置城市由清前期的5个厅治，增加到清末的12个厅治，1928年增至18个县局治。
从清代到民国，汉蒙农牧交接带的政治区位发生了根本性变化，即该区域的地缘政治空间关系从边境、国界而成为腹地，从政治、军事冲突区演变成经济、文化交汇区。正是汉蒙农牧交接带政治区位的变化，为区域、社会、经济、文化、城镇等各方面的发展奠定了基础。
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