拆“庙”赶“和尚”

1871年,马克思在《法兰西内战》中谈到巴黎公社的性质时,认为“从公社委员起,自上至下一切公职人员,都只应领取相当工人工资的薪金”,“公社实现了所有资产阶级革命提出的廉价政府的口号”。

一百多年过去了,遗憾的是,进行了几十年社会主义革命和建设的中国,却还没有实现革命导师的“廉价政府”梦。机构的臃肿、庞大,仍然是中国目前迫切需要解决的难题。数十万个机构在官场上争权益,4000万干部在“衙门”里吃财政,中国,肩负着沉重的包袱,艰难前进。

市场经济体制的建立,使中国的改革到了最关键的时刻——

我们要建立平等竞争的市场机制,但权力部门却控制和垄断着市场;

我们要合理配置资源,但条条、块块却互相牵扯,地方保护主义的“篱笆墙”分割着中国;

我们要搞活企业,但企业却还在被行政管理的框框圈着;

我们要择优汰劣,但干部管理制度却还在操纵着人事;

我们要打破“铁交椅”,端掉“大锅饭”,但却无法冲破平均分配、论资排辈的怪圈;

我们要反腐肃贪,但却难以铲除腐败滋生的权力土壤……

中国的经济受到羁绊,中国的改革受到阻碍,精简机构,裁减冗员这已不只是出于财政吃紧的考虑,而是关系到改革开放顺利进行、市场经济健康发展的关键举措。中共中央总书记江泽民在十五大的报告中明确指出:“机构庞大、人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系。”

国务委员罗干在九届全国人大一次会议上列举与分析了现有政府机构的弊端:政企不分,政府直接干预企业的生产经营活动,不能形成科学决策的投资体制,容易造成责任不清和决策失误,难以发挥市场在资源配置中的基础作用;主要通过行政手段管理经济和社会事务,许多本应该运用法律手段,或者通过社会中介组织来解决的问题,也是通过设立政府机构管理,把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上;现有政府机构重叠庞大、人浮于事的现象严重。这不仅滋生文牍主义和官僚主义,助长了贪污腐败和不正之风,也给国家财政造成了沉重的负担。

这次新中国成立以来规模最大、范围最广、影响最深的机构改革,与以往显著不同的是,不仅是减机构,简人员,而是要改变每天都制造新机构和成员的行政体制和权力结构,扼制机构膨胀的源头,铲除人员臃肿的病根。其本质是改革中国传统的价值观念和思维体系。它以其势不可挡的威力冲击着每个人的神经末梢,冲击着数千年坚挺不衰的官本位意识。

这次机构改革,表面上看也是减几个机构,减一些干部,但其总目标却是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。其具体原则是:

——按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业。

——按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织结构,实行精兵简政,加强宏观经济调控部门,调整和减少专业经济部门,适当调整社会服务部门,加强执法监管部门,发展社会中介组织。

——按照权责一致的原则,调整政府部门的职责权限,明确划分部门之间的职能分工,相同或相近的职能交由同一个部门承担,克服多头管理、政出多门的弊端。

——按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体系的法制建设。

3600多万国家干部,似乎已感受到了屁股底下的铁交椅开始晃荡起来。

新当选的国务院总理、有铁腕人物之称的朱镕基亲自抓机构改革,他有两个硬措施:一是拆“庙”。企业都走向市场了,根本就没有什么计划需要这么多部门来“计划”了;企业自主经营了,也不需要这么多的“上级”来“管理”了。马克思主义的国家理论早就揭示,政府的固有职能不是一成不变的东西,在不同的社会状态下应有所不同。越是在先进的社会,政府的职能越少。换句话说,就是“管理最少的政府是最好的政府”。因此,没有实际功能,形同虚设的部门,一刀砍,连墙根都扒了,财政自然也要停了供应“香火钱”。第二个措施就是赶“和尚”。把“庙”拆了,说不定“和尚”又跑到另外一个寺庙里混饭吃了,这就要逼了这些“和尚”们“还俗”,让他们根据自己的专长,去选择新的工作,自食其力。

这是一场触及灵魂的观念更新!

这是一次凤凰涅槃的自我革命!

国务院率先动作。全国人大九届一次会议通过的《国务院机构改革方案》确定,除国务院办公厅外,国务院现有的40个组成部门,经过改革,减少为29个。不再保留的15个部委,包括电子工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、化学工业部、国内贸易部、邮电部、劳动部、广播电影电视部、地质矿产部、林业部、国家体委、国防科工委、经济体制改革委员会等,其中有不少是新中国成立就组建而一直伴随我们几十年的部委,可见这次改革的决心之大,力度之强。

改革后的国务院组成部门归结为4类:

第一类是宏观调控部门,包括国家发展计划委员会、国家经贸委、财政部、中国人民银行。主要职责是保持经济总量平衡,抑制通货膨胀,健全宏观调控体系。

第二类是专业经济管理部门,包括铁道部、交通部、建设部、农业部、水利部、对外贸易经济合作部、信息产业部、国防科学技术工业委员会。其主要职责是制定行业规划和行业政策,进行行业管理,维护行业平等竞争秩序。特别不同的是,这些专业经济管理部门都实行政企分开,不再直接管理企业。

第三类是教育科技文化、社会保障和资源管理部门,包括科学技术部、教育部、劳动和社会保障部、人事部、国土资源部。

第四类是国家政务部门,包括外交部、国防部、卫生部、文化部、国家计划生育委员会、国家民族事务委员会、司法部、公安部、国家安全部、民政部、监察部、审计署。

另外,经过调整,国务院直属机构设15个,办事机构设6个。

1998年3月17日,朱镕基以高票任国务院总理,4位副总理, 5位国务委员,30位部长、主任、行长、审计长、秘书长也在人大代表的掌声中产生。共和国的最高国家权力机关的新一届执行机关由此诞生。这是新中国历史上一届极精干的政府机构。副总理由最多时的23位及上一届的6位减少到这次的4位,国务委员由8人减为5人,副秘书长由10人减为5人,差不多都减少了50%。各部部长绝大多数年龄在60岁以下,年纪最轻的人事部部长宋德福才52岁。

改革后的国务院机构,成为新中国成立后最精简的机构,是历次机构改革都没有到达过的地步。

不仅如此,这次人大会还透露消息说,这还只是一个过渡性的方案。据罗干介绍,这次的改革方案,既考虑了改革和发展的需要,又考虑了社会的承受能力。由于我国社会主义市场经济体制正在建立过程中,按完善的市场经济的要求改革政府机构,实现一步到位是难以做到的。与我国历次机构相比,无论从牵涉的部委数目、裁退的国家干部人数,还是对政府职能与权力的影响,都是1949年以来绝无仅有的一次,以至许多海外报纸称其为“改革风暴”。但是,与西方一些发达国家相比,我们还有相当大的距离。法国政府机构只有18个,英国只有17个,而美国仅14个。分析各个国家的政府机构设置,我们无一例外地发现,越是市场经济体制成熟与完善的国家,政府机构设置越少。这是否也意味着,政府机构设置越多,市场经济发展越慢呢?

中国的行政体制,已到了不得不改的地步!

1998年3月24日,国务院第一次全体会议部署了新一届政府机构改革任务。根据朱镕基总理的要求,国务院办公厅带头精简一半人员。4月8日,国务院办公厅成立“三定”工作领导小组,国务院秘书长王忠禹亲自任组长,6月8日,国务院办公厅的“三定”方案正式出台。从此,国办的定编定岗、人员分流实施工作全面铺开。

到7月中旬,国办机构改革定编定岗和人员分流工作基本完成,比规定的时间提前了5个月。精简后的国办体现了“精干、高效、务实、清廉”的原则,一股行政新风扑面而来。国办的行政编制原有435人,这次核定为217人,精简218人,精简50.1%,局级机构由7个减为6个,处级机构由38个减为30个。国办重新确定的留岗人员在文化程度和年龄结构方面都得到了改善,平均年龄为37.5岁,比原来降低2.2岁,具有大专以上学历的达92%,比原来提高了11个百分点。

各部办委的机构改革已紧锣密鼓地进行,按照国务院第一次全体会议的部署,各部门抓紧制定了“三定”方案。其原则:一是按照市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开,把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业;二是按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织结构,实行精兵简政,加强宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,适当调整社会服务部门,加强执法监管部门,发展社会中介组织;三是按照权责一致的原则,调整政府部门的职责权限,明确划分部门间的职能分工,相同或相近的职能交由一个部门承担,克服多头管理,政出多门的弊端;四是按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体系的法制建设,实现组织机构、职能、编制和工作程序的法定化。

根据以上的改革原则,国务院各部门转交给企业、社会中介组织和地方的职能有200多项;在部门之间调整转移的职能有100多项;部门内设的司局级机构减少200多个,精简了1/4;人员编制总数减少47.5%。如果减去新设的国防科工委、纺织、轻工、有色金属工业局和知识产权局这5个单位新增的编制数,国务院各部委的机构改革已达到了精简一半的预期目标。