发挥农村基层组织的中介作用，优化生态保护

三、发挥农村基层组织的中介作用，优化生态保护、贫困治理的各类资源配置

中国农村的扶贫资金与财政倾斜，从地域分布层面上来讲，偏向于西部地区；在政府财政扶贫资金分配方面，往往集中于贫困县。然而，根据《中国农村贫困监测报告》中所呈现的调查统计资料显示，有超过一半的农村贫困人口居住在“非贫困县”，因而，中国农村的扶贫资金面临着较为严重的目标瞄准偏差。有的学者曾经针对这一问题提出过较为尖锐的批评：“我国国定贫困县的确定也存在着一些问题，首先是包含有一定的政治因素，如对革命老区放宽标准；其次贫困县一经划定，往往数年不变，有些贫困县明明按标准已经脱贫，可因为贫困县能够享受国家各项优惠待遇，导致‘富裕不脱贫困帽’，甚至‘富裕县争戴贫困帽’的情况时有发生，个别地区还把能不能保住贫困县的称号当作是县级领导的政绩。”^[82]基于以上背景，我们发现，由于扶贫资源在国家层面上并没有实现优化配置（或者无法实现目标瞄准上的精确），所以，必须在农村基层组织等微观层面上有效调整扶贫瞄准机制上存在的偏差，才能全面提高扶贫资金资源利用率，进而实现改善农村贫困居民生活水平的目标要求。

从国内部分贫困地区农村减贫工作与绿色崛起的具体实践经验来看，在一些地方基层政府的积极探索下，有的贫困农村在利用生态优势推进地方发展方面取得了较为显著的成绩。例如，位于四川省成都市西北边缘的崇州市鸡冠山乡大木村，地处卧龙大熊猫保护区核心区外沿，虽然风景秀美且具有良好的生态资源优势，但是，由于长期以来交通不便、道路不通，面临着“建不起产业”、“引不进项目”等严峻的态势。为有效解决这一难题，当地政府积极探索，建立了“村级公共服务和社会管理专项资金”，极大地推进了当地农村居民参与发展的积极性主动性创造性，而且，这也是“成都市近年来探索统筹城乡综合配套改革的一项重大民生工程，即每年将不少于40万元的专项资金直接拨付到全市2751个村和涉农社区。钱怎么花，村民根据本村情况自主决定”。同时，这一政策举措的持续推进，为当地政府、村民带来了极大的便利：“一是省掉了中间环节，财政资金直接拨付到村；二是实现了‘有钱办事’和‘民主议事’的有机结合，实现了‘民生’和‘民主’的相互推进。”^[83]

从更为宏观的国际减贫与环境保护事业上来看，消灭贫困、拒绝污染、绿色革命等问题已经成为世界各国所共同追求的目标。例如，印度作为世界上第二大发展中国家，长期面临着持续贫困与生态恶化的困扰。为有效应对持续贫困与生态恶化的挑战，推动经济发展，印度政府主要采取了“基本需要战略”，具体说来，主要包括两个阶段，第一阶段是投资重点由工业转向农业，推行“绿色革命”。但是，由于第一阶段措施效果不佳，于是印度政府在20世纪70年代中期以后，开始实行第二阶段“缓解农村贫困计划”，通过“创造农村永久性财产”、“青年培训计划（TRYSEM）”、“农村综合发展计划（IRDP）”、“贾瓦哈尔就业计划”等一系列重要政策举措，促进贫困地区发展、逐步消灭贫困，成效明显：“这些针对性很强的扶贫发展计划真正做到了致力提高最贫困阶层的生活水平、改善农村基本设施建设、强调‘人民参与’为贫困人口在物质与精神两方面逐步摆脱贫困创造了条件。”^[84]根据印度的实践经验来看，农村的基层组织在推动当地经济发展过程中起到了极大的作用，如果运用得当将会带来巨大的经济效益。

黑格尔曾经在《逻辑学》一书中强调指出：“中介的环节……在一切地方、一切事物、每一概念中都可以找到。”^[85]作为自然、财政、人力等各类资源的整合平台，农村基层组织在农村减贫与生态环境保护工作中发挥着不可替代的作用，能够有效地提高各类资源的利用率。根据笔者在部分赣南农村贫困地区的实地走访观察和个案访谈所获的资料显示，凡是那些在农村减贫与环境保护工作中成绩较为突出的地方，都有一支过得硬的基层党员干部队伍；而那些农村基层组织建设较为薄弱的地方，在农村脱贫致富、振兴发展过程中总会遇到这样或者那样的问题。农村基层组织，作为贯穿于农村贫困治理与环境保护工作的一条逻辑主线，在赣南农村贫困地区可持续减贫与绿色崛起的具体实践过程中起着重要的平台、枢纽和中介作用，具体说来，主要包括以下两个方面：

一方面，农村基层组织能够有效统筹协调赣南农村贫困地区可持续减贫与绿色崛起具体实践过程中的关键环节。首先，从贫困人口与贫困地区关系层面上来看，首先要统筹好“就地扶贫”和“异地迁移扶贫”之间的辩证关系。根据国务院扶贫办主任范小建的介绍，对于如何解决特殊类型的贫困问题，全国各地都曾经做出过很多有益的探索，值得借鉴推广。“对有条件的地方实行移民扶贫，根本摆脱难以生存的自然环境；难以移民或暂时不能移民的地方，积极推动劳动力转移，转移一人，带动一户；加强集中连片特殊贫困地区的基础设施建设，集中多部门的资金和力量，在较短时间，突破瓶颈制约，创造新的发展平台；提高防灾减灾能力，发展防灾、减灾和避灾农业；实行生态补偿，实施类似退耕还林这样的政策，补贴群众生活，减轻资源压力。”^[86]其次，在赣南农村贫困地区可持续减贫与绿色崛起的发展动力层面上，要统筹好农村的自力更生与外力的支持作用之间的相互关系，应注重内、外动力相结合，切实解决好赣南农村贫困地区持续贫困与生态恶化的两难困境。其中，尤其需要注意的是，统筹兼顾并不是庸俗的折中主义或简单的平均主义。统筹兼顾要有更为广阔的视野，既要在均衡中调节各方面利益、维持社会稳定和社会公平，又要在非均衡中提高效率、保持农村贫困地区经济发展的活力。最后，在生态环境保护与可持续减贫经济效益关系上，要注重提高赣南农村贫困地区的生态资源转化效率。近年来，赣南地区资源转化效率^[87]呈现下降趋势（如图5-13所示），表明了在经济高速发展背景下，赣南地区形成了“高耗能”、“粗放式”发展模式的路径依赖。因此，在现阶段外在生态环境束缚加剧与内在脱贫致富诉求日益增强的双重压力下，要实现赣南农村贫困地区的可持续减贫与绿色崛起，必须从生态资源转化方面做文章，把生态资源优势有效转化为经济优势。

图5-13　赣州市资源转化效率变化趋势（2000—2009）

另一方面，农村基层组织能够全面优化配置赣南农村贫困地区可持续减贫与绿色崛起具体实践过程中的各类资源，进而促进赣南农村脱贫致富、振兴发展。第一，在扶贫主体上，要充分调动社会、政府、企业、发达地区、基层组织、贫困居民等不同类型扶贫主体的积极性、主动性、创造性。其中，尤其要注重充分发挥非政府组织的积极作用。所谓非政府组织，“就是不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织”^[88]。在赣南农村贫困地区可持续减贫与绿色崛起的具体实践过程中，必须注重培养非政府社会组织，为社会各界参与减贫事业、环保工作构建有效平台。第二，在扶贫主体投入的扶贫要素上，要优化经济、文化、教育、信贷等扶贫要素的配置格局，提高资源利用率。杨颖在《中国农村反贫困研究：基于非均衡发展条件下的能力贫困》一书中曾经指出：“实证发现投入基础设施建设对经济发展和反贫困的作用都不显著。但从我国的扶贫资金实际投入情况看，基础设施投入很高，而效果显著的科教投入却是最低的。”^[89]因此，必须集中力量打好现阶段赣南农村贫困地区扶贫攻坚战、生态环境保卫战，在继续投入基础设施建设的基础上，从文化、教育等多个层面共同推进。第三，在扶贫资源分配的对象上，要统筹国际扶贫、区域（社区）扶贫、直接扶贫到村到户等多种减贫模式。根据相关统计数据显示：“到2010年底，全国农村最低生活保障制度覆盖人口达到5228.4万，农村五保救济覆盖人口为554.8万，529.5万人次得到农村临时救济，813.8万人次得到医疗救助。”^[90]面对当前社会保障水平不断提高、覆盖面进一步扩大的良好态势，要充分考虑赣南等原中央苏区所面临的特殊困难，必须要有效调动贫困村民脱贫致富的积极性、主动性、创造性，在外部力量持续推进的背景下，发扬艰苦奋斗优良传统，通过自身努力加快推进赣南农村贫困地区的脱贫致富、振兴发展。