关于沈阳市“十二五”时期经济社会发展目标与对策的研究

关于沈阳市“十二五”时期经济社会发展目标与对策的研究_献策新跨越

课题组

五年规划是具有中国特色的推动经济社会科学发展、创新发展、和谐发展的重要手段。从2011年开始，我国将开始实施“十二五”规划。“十二五”规划时期，无论是在全国还是在沈阳的发展史上都是极其重要的历史时期。这个时期，是新中国成立以来向着建设中国特色社会主义的宏伟目标大步迈进第三个30年再出发的起步时期；是新世纪头20年战略机遇期中第二个10年再出发的起步时期；是沈阳经济区建设上升为国家战略之后第一个5年再出发的起步时期。在这个时期中，沈阳既要加快发展，实现赶超，担负起“杀出一条血路”的任务，又要科学发展，突破自我，迎接“走出一条新路”的挑战。切实用世界的眼光和战略的思维深化对形势和市情的认识，进而找准发展方位，理清发展思路，谋划发展目标，制定好“十二五”规划，对于继续保持经济社会又好又快发展的良好势头，推动沈阳在科学发展道路上加快全面振兴具有十分重要的意义。按照市委课题招标方案的要求，本课题组围绕沈阳“十二五”时期的前进基础、面临形势、发展目标、战略重点、保障举措等方面内容，开展了深入的调查研究，在此基础上提出沈阳“十二五”时期的经济社会发展目标与对策。

一、“十二五”时期前进的基础

“十一五”期间，沈阳市以党的十六大、十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕全面完成“五大任务”、加快实现“三大目标”，坚持好字优先、好中求快、稳中求进，圆满完成“十一五”规划确定的发展目标和重点任务，为“十二五”时期实现科学发展、创新发展、和谐发展奠定了坚实基础。

1.综合实力迈上新台阶。“十一五”时期，沈阳市主要经济指标达到较高水平，增幅居副省级城市前列，到2010年底，全市地区生产总值实现5060亿元，是2005年的2.4倍，年均增长16.7%，经济总量由副省级城市的第10位上升到第8位，继续向“第一集团”迈进；全社会固定资产投资完成4411亿元，是2005年的3.2倍，年均增长26.4%，投资拉动经济发展效果显著；地方财政一般预算收入达到355.3亿元，是2005年的2.6倍，年均增长20.8%，财政保障经济社会发展能力不断增强；居民消费需求不断扩大，社会消费品零售总额达2063亿元，是2005年的2.3倍，年均增长17.6%，全市经济继续保持了快速发展的强劲势头。（见表）

规模以上工业产值（当年价）

注：增速按现价计算，未考虑价格因素。

规模以上工业增加值（当年价）

注：增速按现价计算，未考虑价格因素。

2.结构调整实现新突破。“十一五”时期，沈阳市三次产业增加值比重达到4.2∶51.3∶44.5，经济结构得到明显优化。（此处加图）

沈阳市三次产业结构

图一　2006年沈阳GDP构成

图二　2007年沈阳GDP构成

图三　2008年沈阳GDP构成

图四　2009年沈阳GDP构成

工业经济增长质量和效益明显提高，至2010年底，全市规模以上工业完成工业总产值9600亿元，是2005年的4.4倍，年均增长34%，实现了“六年翻两番”的目标，在副省级城市中由2005年的第10位提升到第4位，进入了“第一集团”；先进装备制造业保持快速发展，装备制造业增加值占全市规模以上工业增加值的50%以上，成为装备制造业集中度最高的城市之一；高新技术产业持续快速发展，自主创新能力进一步增强，全市规模以上高新技术产业增加值平均增速达37.3%，占规模以上工业增加值的比重达到41.7%，我市成为国家知识产权工作示范城市。服务业结构不断优化，现代服务业比重持续攀升，占全市服务业比重达55%，比2000年提高了7.2个百分点，中心城市的综合服务功能显著拓展。农业结构加快调整，设施农业和高效特色农业产值占农业产值的65%以上，现代农业发展迅速。

3.空间布局得到新优化。按照做优发展空间的要求，积极整合空间资源，优化产业布局，形成了东西南北中各具特色的空间发展格局。“东汽、西重、南高、北农”以及“东北金融中心核心功能区”五大产业发展空间基本形成，“南北金廊”和“东西银带”形成了城市发展的“大十字”骨架，航高基地、现代建筑产业园建设、泗水科技城等一批新的产业发展空间也发展迅速；实施行政区划的局部调整，和平、沈河、大东、皇姑四个中心城区增加面积130多平方公里，扩容将近一倍，拓展了城区发展空间；实施东陵区、航高基地、浑南新区合署办公，掀起了建设大浑南、迎接全运会的新热潮。沈阳经济区建设步入了新阶段，沈抚、沈本、沈铁、沈阜、沈辽鞍营5条产业带建设进展顺利，城际连接带的19个新城新市镇建设全面启动，32个主导产业园项目正在有序开展前期准备工作，一批共享性重大基础设施建设项目加速推进，沈阳经济区一体化进程全面提速。

4.城市建设取得新进展。“十一五”期间，沈阳市预计完成城乡建设投资总额1458亿元，是“十五”期间的3.4倍，年均增长24.5%。城乡基础设施建设不断加强，全市高速公路总里程达到591.9公里，“两环八射一过境”的高速公路主骨架已基本形成；公路总里程11697.9公里，公路网密度90.8公里/百平方公里，比“十五”期末增加81.6%；哈大客运专线、沈铁城际铁路等重点工程取得积极进展，沈抚城际铁路、沈康高速二期实现通车，地铁1号线全线轨通，居民出行更加方便；94座危旧桥梁完成改造，沈北、五爱客运枢纽全面竣工；沈阳展览中心、奥体中心网球馆、游泳馆等一批重大基础设施建成并投入使用；启动大伙房水库输水配套工程，康平电厂并网发电，全市城乡环境得到显著改善。

5.生态建设取得新成就。全市园林绿地面积达到260平方公里，建成区园林绿地面积达到151.6平方公里，建成区绿化覆盖率达到41.8%，分别比“十五”期末增加26.2%、35.9%和1.2个百分点，人均公园绿地面积达到12.8平方米。2009年，沈阳市城区环境空气质量优良天数达到328天，比“十五”期末增加了11天。大力实施水系工程，浑河综合整治工程获得中国人居环境范例奖，浑河在停运百年后恢复了通航。浑河沈阳段干流水质持续改善，主要评价指标达国家Ⅳ类水质标准；辽河沈阳段主要评价指标化学需氧量连续11年实现出境水质优于入境水质；城市集中式饮用水源地水质达标率持续保持100%。2008年，SO2、COD减排提前实现“十一五”目标。到目前，沈阳市已经建成11座区、县（市）污水处理厂和31个乡镇污水处理设施，2009年，城市污水处理率提高到78%；生活垃圾卫生填埋处理率达到100%；新民、康平垃圾填埋场建成并投入使用，村镇生活垃圾处置实现零的突破。沈北30万吨铬渣无害化处理工程投入运行。启动了全国环境建设样板城创建工作。2006年以来，沈阳市先后获得国家园林城市、联合国环境署生态城示范城市殊荣。东陵区通过国家生态区验收，沈北新区、棋盘山开发区通过国家生态区技术核查，和平区成为全省第一个生态城区，30个乡镇通过国家环境优美乡镇验收，铁西区荣获2008联合国全球宜居城区示范奖。

6.人民生活得到新提高。“十一五”期间，城乡居民收入水平实现了翻倍增长，到2010年，城市居民人均可支配收入达到20602元，比2005年增长1.04倍，年均增长15.3%；农村居民人均纯收入达到10316元，比2005年增长1.04倍，年均增长15.4%；全市就业形势平稳，城镇登记失业率保持较低水平，社会保障体系不断完善，启动新型农村社会养老保险试点和大学生参加居民医保工作，实施农民工医疗工伤综合保险，新型农村合作医疗参合率达到99.3%，人均筹资标准提高到150元以上；建设5个中心城区示范性区域养老中心，新建和改扩建12所农村区域性中心养老院；为2.2万户城市低收入住房困难家庭新建经济适用住房和发放货币补贴，为农村贫困户建房2250套；在全国率先实行了城市低保边缘户专项救助。社会事业蓬勃发展，全面免除了城市义务教育阶段学生学杂费，改造100所城乡幼儿园，完成10所农村九年一贯制学校在建工程的续建工作、20所普通高中标准化建设及6所万人规模职业学校建设任务；公共文化服务体系基本建立，艺术精品创排实现历史性突破；民族工作取得新成果，沈阳市政府被国务院评为全国民族团结进步模范集体；“平安沈阳”建设成效显著，居民安全感不断提高。

二、“十二五”时期面临的形势

沈阳“十一五”时期取得的巨大成就，是今后继续前进的坚实基础。但要在“十二五”时期立足新起点、谋求新发展、实现新跨越，还必须对所面临的形势、所处的环境有一个全面、清醒而又深刻的认识。因为把握未来就是把握命运，把握趋势就是把握财富。展望未来五年，沈阳面临的国内外环境仍然错综复杂，影响沈阳经济社会发展的，既有国内因素，也有国际因素；既有经济因素，也有非经济因素；既有市场因素，也有非市场因素；既有现实因素，也有潜在因素。

（一）国际环境

未来五年，世界正处于后金融危机时期。总体分析这个时期的国际形势，其基本特征是和平与发展这个时代的主题没有改变，但构成国际环境的政治、经济、科技、文化等诸多方面，都在金融危机的冲击下出现了一些新情况、新动向。

1.全球政治多极化格局深入推进。国际政治形势总体保持稳定，和平、合作与发展仍是世界的主题。近年来，全球地缘政治关系更趋复杂，大国之间原有的矛盾和利益冲突并没有消失，但各国从实现本国21世纪长远发展战略和维护本国根本利益出发，一般采取务实态度处理相互关系，既相互合作又相互竞争，特别是近期应对危机的国际合作进一步强化了处理国际事务的合作。发达国家在政治、经济、军事和科技等方面领先的优势地位不会发生根本改变，发展中国家推动建立公正、合理的国际政治新秩序依然任重道远。新兴市场国家地位相对上升，全球经济政治向多极化发展，中国、印度、巴西、俄罗斯等新兴国家，拥有资源、市场、人力资本等多种优势，在经济全球化和信息化的带动下，将成为国际产业转移的主要承接国和新兴国际产业中心，在构筑新型国际经济政治秩序中的主导权增大，世界经济也将在此过程中形成新的均衡格局。在政治格局多极化过程中，经济问题政治化倾向明显，为维护本国利益，美、日、欧等发达国家在知识产权、劳工、环保等问题上不断向其他国家施压，贸易保护形式将更加多样化。中国的周边环境仍然是总体平稳，我国依据新的形势特点积极推动和促进区域安全合作，周边地区的政治形势大体将保持稳定。

2.经济全球化继续深入推进。由于世界经济地理格局的逐步调整和面临上世纪以来全球最大的经济危机，各国发展战略取向将会有所调整，但经济全球化的总体趋势不会改变，同时区域经济一体化意识会有所增强。随着世界经济逐步向基本面回归，世界贸易和产业转移的长期走势仍将继续，特别是在全球产业调整升级步伐加快的同时，国际产业转移的层次也在不断提高，跨国公司开始了新一轮全球产业布局调整，资本技术密集型产业、高端服务业向新兴市场国家转移的趋势也渐趋明显。在应对危机和解决全球经济失衡过程中，国际产业结构调整和区域经济一体化进程将进一步加快，美、日、欧三大经济体对世界经济的贡献将可能有所弱化，以金砖四国为代表的发展中国家在促进世界经济增长方面的作用明显提升。在全球化背景下，世界各国都十分重视资源的争夺，特别是以美国、日本为代表的发达国家一直将实施全球资源战略作为国家整体战略的重要组成部分，以确保国家经济安全，在此轮全球经济周期性和结构性调整过程中，围绕石油、铁矿石等的资源抢夺将更加突出，国际资源战略将会进一步强化。

3.新科技革命深入推进。金融危机正在催生一场新的科技革命，推动世界经济结构进行重大调整。发达国家在率先推进信息技术和发展知识经济后，又掀起了发展绿色能源科技与低碳经济的浪潮，以绿色、智能、可持续发展为特征的新一轮国际竞争已经开始，新能源、新材料、信息技术、节能环保等将成为新一轮科技革命的主导，低碳经济、循环经济成为未来发展的重点，成为推动世界经济的重要动力，一场争夺未来发展制高点的竞赛正在全面展开。为应对金融危机，并在后危机时代抢占经济发展的战略制高点，无论是发达国家，还是发展中国家，都把科技创新和新兴产业作为突破口，都在积极实施新的科技和人才战略，力争重塑国家竞争优势。目前，发达国家竞相通过技术创新，培育新的经济增长引擎，通过“绿色复苏”和“再工业化”以寻求新的战略制高点。如近年来英国一直致力于发展低碳经济的推广和宣传，美国正在酝酿以新能源为主导的跨产业技术革命以确立新的国家竞争优势。这给传统的发展模式和发展中国家的发展带来了更加沉重的压力。

4.经济文化一体化深入推进。人类社会已经进入文化向经济全面渗透和经济的文化含量全面提高的崭新时代，文化经济化和经济知识化已是大势所趋，科学文化已成为经济社会发展的先导和巨大驱动力。经济发展已经超越了单纯依靠自然资源和物质资本的阶段而进入了主要依靠智力资源和人力资本、文化资本的新阶段，经济的文化自觉与文化的经济自觉相互推动，最终形成了经济与文化一体化的客观趋势，标志着经济与文化之间新型关系的确立，是经济的文化含量、科技含量和文化的经济功能、经济价值的有机统一，文化因素随着科技的发展和人们精神文化需求的提高而广泛渗透并影响着经济发展的各个方面，推动着经济文化化和文化的经济化，使经济与文化在良性互动的双赢格局中共同发展。知识作为独立的生产要素，与资金、管理、市场等传统要素结合并超然于这些要素之上，对经济增长发挥着决定性作用。经济增长不再仅仅是资本积累和集中的过程，将更多地表现为以科学文化为内核，高效率地配置资源的过程。

5.世界经济复苏的复杂性超过预期。国际金融危机导致发达国家经济严重衰退，新兴市场和发展中国家经济增速大幅放缓，世界经济增长存在较大的不确定性。原有的主要由东亚生产、欧美过度消费、能源资源输出国供给原材料的全球增长格局受到巨大冲击，主要经济体需求结构和供给结构都面临较大调整压力，世界经济增长模式将进入一个艰难的调整过程。从2009年世界各主要经济体的经济数据看，欧美地区经济普遍下滑，亚太地区经济形势则相对较好，北美地区全面处于衰退状态。美国实质GDP经过两次修订后，比2008年萎缩2.4%；加拿大比上年收缩2.6%，墨西哥比去年下降6.5%，中南美洲地区有5个国家经济处于负增长，4个国家经济虽然仍保持正增长，但增幅比上年大大下降。西欧和北欧地区，是这次国际金融危机的重灾区，在纳入统计的17个国家中，全部处于经济衰退之中，无一正增长。东南欧地区的15个国家中，只有波兰经济没有负增长。亚洲的14个国家中，有6个国家出现负增长，其中，以日本的降幅最大，其次是土耳其、泰国、新加坡、马来西亚和外蒙古。目前，世界经济虽然整体继续缓慢复苏，世界各国和国际组织应对国际金融危机所采取的一系列政策措施，有利于恢复市场信心、扭转经济下滑，促进世界经济持续复苏。但是，世界经济复苏基础仍不牢固，国际金融危机影响的严重性和经济复苏的曲折性超过预期，受欧洲部分国家主权债务危机问题、具有全球影响力的大型金融机构风险化解还需时日、主要国际货币汇率大幅波动、各种形式的保护主义明显增多等因素影响，世界经济持续复苏具有很大的不确定性，很难在短期内出现高速增长。

（二）国内环境

未来五年，我国仍处在重要战略机遇期。总体分析这个时期的国内形势，其基本特征是：世界金融危机的影响会继续存在，与长期快速发展相伴而生的矛盾会凸显出来，但与此同时，由于改革开放30年积累的雄厚基础，正在释放出巨大发展潜能，科学发展观的广泛普及，正在转化为巨大的物质力量，因而，经济增长和社会发展的动力强劲、水平提升、势头向好。

1.工业化、城镇化步伐进一步加快。我国正处在工业化、城镇化的快速推进时期，巨大的市场需求潜力能够在较长时期内为保持平稳较快发展提供了巨大的市场空间。我国工业化进程处于中期向后期过渡的关键时期，资源环境的约束迫使中国走上“新型工业化”道路，就是一条信息化、工业化、城镇化相辅相成，依靠科技进步，广泛运用最新科学技术，充分利用国内国际两种资源两个市场，既高速增长又不大量消耗资源和污染环境，既提升结构又能扩大就业的速度与效益相结合的工业化道路。这既是解决我国经济发展速度与资源承载能力不相适应的必然选择，也是实现经济增长方式由粗放型向集约型根本转变的必然选择。与工业化相比，我国城镇化滞后，发展空间巨大，将成为扩大内需、推动工业化、带动我国经济增长最重要的动力。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾将“中国的城市化”列为“影响21世纪人类社会进程两件最深刻的事情”之一。国内的一些专家学者也都一致认为，城镇化是未来中国经济高速增长的最大动力，是支撑中国经济10年、20年乃至30年高速增长的最大动力。未来5—10年，改变城乡二元结构的制度安排，我国的城镇化率会提高15个百分点。我国拉动内需政策和社会领域的改革将加快城镇化步伐，大量农村人口进入城市，为基础设施建设和房地产等产业发展提供巨大空间。城镇化进程加快，有利于优化资源配置，拓展内在需求和经济发展空间，增强中国经济增长的可持续性。

2.发展方式转变步伐进一步加快。本世纪以来，中国经济延续了依靠资源投入和出口需求驱动的粗放经济增长方式，外需拉动对我国经济增长发挥了重要作用，但这种高对外依存度的经济增长模式风险很高。本轮国际金融危机是对全球经济失衡的强制性调整，美国由资产泡沫和金融创新支撑的透支消费难以为继，进口需求大幅萎缩，发展中国家出口导向型的经济发展模式也被迫进行调整。根据国家统计局测算，2009年我国净出口对GDP的贡献率为-44.8%，净出口对GDP的拉动为-3.9个百分点，如果再加上外需减少对投资和消费的间接影响，对我国经济的影响就更加严重。全球经济调整决定了我国经济发展方式要努力实现以下七个方面的转变：一是由粗放型增长方式向集约型增长方式转变，即处理好速度与效益的关系，从过去那种单纯追求速度、盲目扩大数量的增长方式转变到数量和质量、速度和效益相统一的发展方式上来；二是由资源消耗型发展向资源节约型、环境友好型发展转变，即处理好经济发展与资源环境的关系，从经济发展严重依赖资源和破坏环境转到经济发展要以节约资源保护环境为前提；三是由技术引进型发展向技术创新型发展转变，即处理好技术引进与技术创新的关系，从过去那种过度依赖技术引进转到注重消化吸收和提高技术创新的发展模式上来；四是由外需拉动型发展向内需主导型发展转变，即处理好国外市场与国内市场的关系，从过去的“让利性”开放转向“互利性”开放、从过于重视“引进来”转变为“引进来”和“走出去”相结合；五是由投资拉动型增长向居民消费拉动型增长转变，即处理好投资与消费的关系，由过度依赖投资拉动经济增长向主要靠消费拉动经济增长转变；六是由倾斜型发展战略向均衡型发展战略转变，即处理好城乡之间、区域之间协调发展的关系，改变由于“政策倾斜”形成的地区之间、城乡之间发展不平衡、不协调的状况；七是由效率优先的分配模式向兼顾效率与公平的分配模式转变，即处理好效率和公平之间的关系，改变收入分配失衡状况，让人民平等地享受发展成果。

3.经济结构调整步伐进一步加快。在世界产业结构加速调整的大背景下，在信息化、工业化、城镇化的推动下，产业升级将成为我国今后经济发展的主要方向。适应国内外市场需求结构的变化，全国各地都将加速发展先进制造业、高新技术产业和现代服务业，从而使全国的产业结构和产业素质提高到一个新的水平。尤其是金融危机造成国际市场收缩、贸易保护主义重新抬头，加上国内要素成本全面上升和生态环境约束加剧，客观上形成了结构调整的倒逼机制。如我国经济发展中钢铁、水泥等传统产业，甚至新兴产业、高新技术产业也出现了盲目扩张、重复建设的现象，产能过剩的问题越来越严重，钢铁行业产能过剩超过1亿吨，水泥产能过剩近3亿吨，风电、太阳能发电等新兴产业也暴露出产能过剩的问题，目前闲置风力设备占到了近1/3。在世界经济深度调整的大背景下，调整经济结构必须从重点调整产业结构转向全面调整需求结构、供给结构和要素投入结构，必须放弃“以资源促发展”、“以市场换技术”和“以利润换资本”等要素和投资驱动的发展方式，逐步转向主要依靠创新驱动，技术创新将成为经济发展的重要驱动力。未来一段时期，我国调整结构的方向是：经济结构由过度倚重外需转向注重内需；内需结构由倚重投资拉动转向倚重消费拉动；投资结构由“高能耗、高污染、资源性”产业转向节能、环保产业，但更加注重发展现代生产性服务业和高新技术产业，重点支持新能源、新材料、生物医药、信息等产业的技术研发和产业化，加快发展低碳经济、绿色经济；企业结构由广大中小企业作为产业的重要支柱力量转向跨国公司成为经济实力的主要载体；收入分配结构将呈现中产阶层迅速扩大，成为消费需求持续扩大的主要来源和经济发展的中坚力量，并推动社会结构由“金字塔型”向“橄榄型”转变，促进社会稳定。

4.区域经济一体化步伐进一步加快。改革开放以来，我国经济发展总体呈现出一种“东高西低”的地域性态势，区域经济发展差距不断扩大，平衡国内生产力布局、促进资源优化配置、拓展经济发展空间和促进区域经济协调发展的重要性凸显。目前，国家实施分类指导、重点先行等区域发展政策，区域发展战略正由非均衡发展向区域统筹协调发展转变。伴随国家宏观调控不断推进和区域政策的不断完善，要素资源加快整合并在更大范围寻求优化配置，产业集聚化和城镇群发展成为主导空间形态，产业集群和城市集群互动态势更加明显，区域政策将更加注重功能细化。结合国土空间主体功能区划，国家产业布局将更加科学合理，发展格局将更趋“多元”，区域板块将呈现多极支撑竞相发展态势。规划同筹、交通同网、信息同享、金融同城、市场同体、产业同链、科技同兴、环保同治等同城化发展意识进一步强化。依靠区域政策、规划、法规、合作等经济法律手段和市场力量推动区域一体化，新的城市群加速形成，新兴区域成为中国下一轮经济发展的强劲增长点。辽宁沿海经济带、沈阳经济区、成渝经济区、关中经济区、北部湾、长株潭等区域板块的融合将进一步加快，竞相发展，与长三角、珠三角、京津冀地区共同推动中国经济发展。

5.经济保持又好又快发展的难度进一步加大。当前，我国经济在继续保持回升向好态势的同时，消费、投资和出口共同拉动经济增长的格局初步形成，经济增长动力结构发生积极变化，增长的稳定性和可持续性增强，经济有望保持较快增长。虽然经济正朝着宏观调控预期方向发展，但目前也遇到了一些突出问题。从国家统计局公布的数据看，2010年上半年，国内生产总值（GDP）同比增长11.1%，仍保持较快增长速度，但二季度比一季度GDP增速回落了1.6个百分点，固定资产投资回落0.7个百分点，夏粮产量回落0.3%。6月份工业增速环比回落2.8个百分点，制造业采购经纪人指数（PMI）环比回落1.8个百分点。欧洲债务危机、人民币升值、劳动力成本上升、节能减排力度加大等多重因素相互叠加，中国经济下行压力就会明显增大，经济形势的复杂性大大超出了预期。当前最突出的矛盾，就是宏观经济面临的“两难”问题，既要调结构，又要保增长；既要增加百姓收入，又要防通胀；既要以扩大内需为导向，又要提高出口的质量和水平；既要转变发展方式，又要保证经济平稳运行；既要把过高的房价降下来，又要促进房地产业健康发展；既要保障经济平稳运行对货币量的需求，又要防范流动性扩张对资产价格的抬升，抑制资产泡沫。如果这些“两难”问题得不到很好地处理，势必影响经济发展的好势头。解决诸多“两难”问题，既要着眼当前，又要谋划长远，在经济平稳较快发展的前提下，着力推动经济结构调整、体制改革和经济发展方式转变，使宏观调控既有利于克服短期困难，解决当前突出矛盾，又要有利于构建可持续发展的体制机制，解决经济长期发展的体制性、结构性矛盾，促进经济又好又快发展。要坚持把处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系作为宏观调控的核心，继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，提高宏观调控的针对性和灵活性，为“十二五”时期经济平稳较快发展奠定基础。

（三）自身情况

沈阳作为全国重要的重化工业基地，在改革开放30年的伟大进程中，特别是在国家实施振兴东北等老工业基地战略以来，经济社会保持了持续快速发展的强劲势头，“十一五”规划确定的发展目标和重点任务圆满完成，城乡面貌和人民生活水平发生了显著变化。但基本的市情仍是基础好，困难多，压力大，未来五年正处在向发达地区迈进的攻坚阶段，沈阳面临着“四期压力”和“五大制约”。

“四期压力”是：

1.全面小康达标期的压力。党的十七大提出全面建设小康社会，全国的达标期是2020年。当年在贯彻十七大精神时，辽宁省委提出全省要提前5年，沈阳和大连要提前10年率先达标。按照这一要求，沈阳本应在“十一五”期末全面达标。但根据国家《全面建设小康社会统计监测方案》，对沈阳市全面小康实现程度跟踪监测的结果表明，2008年全面小康的实现程度仅达到89.8%，在六大监测子系统中，经济发展实现程度最高，达到95.0%；生活质量实现程度91.2%，居第2位；其余4个子系统实现程度依次为，文化教育89.8%，资源环境86.3%，社会和谐85.2%，民主法制84.2%。从总体实现程度看，我市距实现全面小康目标还差10.2个百分点。从六大监测子系统23项监测指标的达标情况看，还存在较大差异，实现全面小康还需加倍努力。目前，已有10项监测指标达标，实现程度为100%，且发展趋势继续保持向好势头；还有13项指标未达标，其中两项指标的实现程度低于70%。如2008年基本社会保险覆盖率实现程度仅为66.6%，在23项监测指标中最低，居民可支配收入、社会安全指数实现程度均居中下游水平。同时，城乡居民收入差距呈扩大趋势，2000年以来城乡居民收入比逐年扩大，虽然2008年比2007年缩小了0.03倍，但比2000年扩大了0.25倍，贫富差距也有所扩大，基尼系数在2000年至2008年间呈波动上升趋势，2008年比2000年扩大了0.012，但比2007年缩小了0.007。因此，可以推断，沈阳市全面建设小康社会进程可在2012年进入95%的全面小康水平，但要实现100%的进入全面小康社会，还需付出艰苦的努力。“十二五”时期必须全力推进沈阳市全面小康建设进程，确保全面建设小康社会奋斗目标的如期实现。

2.全面振兴达标期的压力。2003年，国家实施东北地区等老工业基地振兴战略，沈阳市创造性地贯彻落实中央精神，在重新审视市情的基础上，充分认识到振兴老工业基地，全国看东北，东北看辽宁，辽宁看沈阳。因此，沈阳提出了“东北大振兴、沈阳要先行”的总体要求。但从振兴发展的进程看，虽然沈阳老工业基地调整改造取得了重大的阶段性成果，可是与中央的要求和振兴的目标相比，还有很大的差距和不足，主要表现在：经济结构需要进一步调整，装备制造业亟待升级，企业体制机制不活，核心竞争力不够，缺少牵动作用强、财力贡献大的重大项目，年产值过百亿元的大企业不多，重点骨干企业对行业经济发展的带动和支撑作用较弱。高新技术产业发展水平不高，自主创新能力不强，高新技术企业数量不多、规模不大，科技创新支撑体系不够完善，研发投入不足。2008年，沈阳市R&D经费支出占GDP比重仅为1.84%，与发达国家3%—4%的平均水平相比差距明显，近两年科技投入强度呈波动下降趋势，在2006年达到最高点之后，2007年出现回落，2008年虽有所回升，但也未达到2006年的水平。服务业发展还不够快，基本上以传统服务业为主，金融、物流、信息、软件等现代服务业、高端服务业发展不够充分，新兴服务业还处于发展初级阶段，服务业增加值占地区生产总值比重有所回落，由2003年的54.3%下降到2009年的44.5%，处于低收入国家水平。县域经济相对薄弱，现代农业发展水平不高，县域工业发展水平相对滞后，缺少重大项目和有影响力的产业集群以及有代表性的产业园区，非农产业不够发达，县城建设水平和带动能力较低，加快推进城镇化步伐的力度仍需进一步加大。2009年，按县均生产总值、地方财政一般预算收入进行排位，沈阳在全省排名第5位和第6位，4个县（市）地方财政一般预算收入总和还不及全省位次第一的瓦房店市，与沈阳的城市地位极不相称。可以说，“十二五”时期，沈阳面临的全面振兴的任务更加繁重，必须付出更多的艰辛和努力，才能实现沈阳老工业基地的全面振兴。

3.国家中心城市建设加速期的压力。2010年2月，国家住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划》（草案）明确提出了建设五大国家级中心城市，分别是环渤海地区的北京市和天津市、东部地区的上海市、华南地区的广州市和中西部地区的重庆市，这些城市均有其区域、国家乃至世界性的某些特定的中心意义。目前，东北还没有国家中心城市，沈阳作为区域性中心城市，必须紧紧抓住沈阳经济区建设上升为国家战略和筹备第十二届全运会的难得机遇，勇敢地承担起建设国家中心城市的责任。但与目前的国家中心城市相比，还有很大的差距。如人口和地域规模不足，2009年末，沈阳的土地面积为12860平方公里，常住人口786万人，市区人口密度为612人/平方公里，而五大国家中心城市的情况是，北京土地面积为16411平方公里，常住人口1695万人，市区人口密度为7629人/平方公里；天津土地面积为11920平方公里，常住人口1176万人，市区人口密度为1070人/平方公里；上海土地面积为6341平方公里，常住人口1888万人，市区人口密度为21355人/平方公里；重庆土地面积为82269平方公里，常住人口2389万人，市区人口密度为1467人/平方公里；广州土地面积为7434.4平方公里，常住人口1018.20万人，市区人口密度为1351人/平方公里。经济实力不足难以支撑国家中心城市的定位，包括经济总量、经济发展水平、吸引人、财、物、技术、项目等资源的能力都存在较大差距。2009年，沈阳地区生产总值实现4359.2亿元，北京为11865.9亿元，天津为7500.8亿元，上海为14900.93亿元，广州为9112.76亿元，重庆为6528.72亿元；从人均收入情况看，2009年沈阳为8924元，广州16884元，上海16683元，北京15638元，天津11467元，重庆9221元，与这些城市相比，沈阳还有很大的差距。由于自身的经济实力不强，尚处于生产要素吸纳和经济扩张阶段，积聚和辐射功能不完善，吸纳大于辐射，还没有进入完全以高新技术、现代制造业和服务业为主，一般传统制造业大量向周边城市转移的发展阶段，目前还难以发挥中心城市的辐射带动作用。总体上看，沈阳作为区域中心城市，要建设国家中心城市，还必须保持又好又快发展的强劲势头，努力提高城市经济聚集辐射能力。

4.环保样板城建设加速期的压力。沈阳创建全国环境建设样板城工作已经全面启动，但是我市目前的环境建设状况和发展水平仍处在相对较低的水平，正处在日本川崎市10年前所经历的发展阶段上，距离全面学习川崎经验，打造环境建设样板城的要求还存在不小的差距。主要表现在：工业经济在能耗物耗水平上与先进地区和发达国家仍有不小差距，一些工艺技术相对落后、能耗物耗相对较高、污染相对较重的行业和企业仍然存在，缺少在节能环保指标上达到或接近国际先进水平的行业和企业，全市工业企业推行清洁生产、ISO14000等先进管理方式的比率不到1%，企业总体环境管理水平相对落后；全社会废弃物回收利用尚未形成完整体系，城市生活垃圾仅达到了无害化填埋处理水平，没有形成全社会垃圾分类收集体系，产业废物管理混乱，全市尚没有一家有规模的废物综合利用企业，没有一个成型的废物综合利用园区，静脉产业尚未形成，全市环保产业产值尚不足30亿元；绝大多数工业企业和工业园区仍处在污染物达标排放的阶段，零排放企业、零排放园区仍属空白，生态工业园区建设仍处在规划和概念阶段，没有真正付诸实施，缺少可在全国叫响的生态化工业示范园区；先进实用环保技术的研发、引进、推广、应用仍然较为薄弱，一些环境治理的技术难题迟迟没有突破，环境保护科学技术没有对城市环境建设发挥出应有作用；建设循环型社会的理念尚未得到完全普及，绿色消费、绿色采购、绿色政府、绿色家庭、绿色商务、绿色学校、绿色出行尚未在全社会形成风气；节能减排和生态建设的任务仍然繁重。“十二五”期间，沈阳市将在生态市的基础上，高起点创建环境样板城，通过建设样板城的创建，全面提升城市生态环境建设水平，实现从生态市向环境建设样板城的跨越。

“五大制约”是：

一是思想观念的制约。没有思想大解放，就没有经济大发展。由于沈阳经济社会保持了多年的快速发展，取得了令人瞩目的建设成就，获得的荣誉也越来越多，但是在一些干部思想上产生了一些不良倾向，存在视野还不够开阔，对新一轮发展主要特点的认识仍需进一步深化、对新一轮竞争激烈态势的研判仍需进一步加强，还缺少突破传统思维方式和工作模式的魄力，缺少推动又好又快发展的新思路新举措，甚至还存在着松劲思想和畏难情绪，对继续保持高速增长感到困难重重，没有信心，这种思想上的滑坡必然导致工作上的滑坡，势必将影响发展的速度和前进的步伐。为此，“十二五”时期，必须紧紧抓住思想解放这个关键，把思想解放作为加速发展的重要措施，通过解放思想，查找差距，增强动力，在解放思想中统一思想，积极谋划沈阳振兴发展的新思路新举措。

二是技术创新的制约。技术创新在推动经济结构优化升级中的作用没有得到充分发挥，经济增长的内生动力尚显不足。高新技术产业发展水平不高，高新技术企业数量不多、规模不大，科技创新支撑体系不够完善，风险投资发展不充分，孵化器的功能和管理水平还需进一步提高，社会科技创新动力不足，创新激励机制不能有效发挥作用。高等院校、科研院所众多的优势也没有得到充分发挥，在推进产学研用相结合上进展缓慢，科技成果转化率低。特别是沈阳市大力发展的装备制造业，虽然个别龙头企业、重点产品在国际市场竞争中处于领先水平，但总体上尚处于相对劣势地位，即使是像沈阳数控机床、盾构机那样的顶级产品，仍然存在着核心技术、关键部件受制于人的情况，真正使沈阳制造转变成沈阳“智造”，还需付出艰苦的努力。为此，“十二五”时期，必须大力增强自主创新能力，围绕自主创新能力建设和提升产业持续竞争力，最大限度发挥自主创新对经济社会发展的支撑和引领作用，争创国家创新型城市，全力抢占未来产业竞争的制高点。

三是发展资金的制约。“十一五”时期，沈阳市地方财政一般预算收入虽然实现了年均20%以上的增长速度，实现了翻一番的目标，但是320多亿元的财政收入，对于沈阳这样的一个城市来说，还处于“吃饭”财政的水平，财政保障经济社会发展的能力有待增强。由于财力有限，导致城市基础设施投入不足，也一定程度上造成了社会发展滞后于经济发展，公共卫生基础设施建设尚不完善，社会保障水平有待提高，就业形势依然严峻，就业渠道仍显不足，文化设施尚不完善，农村基础设施和农民生活环境有待改善，文化产业发展活力不足，体育产业品牌效应缺乏，教育优先发展的战略地位与实际投入不足的矛盾仍然存在，城乡居民收入水平偏低，人民群众的整体生活水平有待进一步提高。为此，“十二五”时期，要进一步加大民生投入，千方百计扩大就业，着力提高城乡居民收入，完善社会保障制度建设，提升公共服务和社会管理水平，切实加强教育、医药卫生、文化等社会事业建设，促进经济社会和谐发展。

四是人才队伍的制约。近年来，沈阳市牢固树立人才第一战略的理念，紧密围绕完成“五大任务”、实现“三大目标”，深入实施人才强市战略，人才发展取得了显著成就，人才数量和质量已经进入全国副省级城市第一集团。但必须清醒地看到，沈阳市人才发展总体水平与沈阳振兴发展的需求相比还不能完全适应，高端人才、领军人才、创新型人才匮乏，关键领域掌握前沿核心技术的创新型领军人才和拥有自主知识产权的高水平创新团队培养引进力度不足，加快老工业基地振兴发展的重点领域专门人才紧缺，人才创新创业能力不强，人才结构和布局不尽合理，人才发展体制机制障碍尚未消除，人才资源开发投入不足，全市人才发展任务仍然艰巨而繁重。

五是发展环境的制约。近年来，市委、市政府高度重视软硬环境建设，为实现又好又快发展营造了良好的发展环境。但是，软环境方面，体制机制创新还不够，一些束缚科学发展的旧体制机制还没有完全破除，一些适应新形势新任务要求的新体制新机制还没有完全建立起来，政府职能的转变还没有完全到位，行政监督制度和机制还不尽完善，公共服务水平有待进一步提升，服务型政府特别是诚信政府建设还有待进一步加强。硬环境方面，基础设施建设还不够完善，水电煤气等配套基础设施建设滞后，地下设施年久失修，城市管理水平有待进一步提升，行车难、停车难、出行难的状况亟待改善。因此，“十二五”时期，必须以推进沈阳经济区综合配套改革为主线，全面深化行政管理体制和投资体制改革，着力推进国有企业体制创新，支持非公有制经济加快发展，推进医药卫生体制改革，加快信用体系建设，形成有利于转变经济发展方式、促进社会利益平衡的体制机制。同时，按照提升城市综合服务功能的要求，加强城市公用设施建设，重点建设交通、能源等重大基础设施，逐步完善农村基础设施建设，切实提升城市基础设施建设的现代化水平。

（四）分析判断

根据上述分析，“十二五”时期，沈阳已经进入全面协调可持续的发展轨道，步入了加快科学发展、实现全面振兴的新阶段。沈阳所面临的机遇前所未有，所面对的挑战也前所未有，从总体来看，机遇大于挑战，有利于沈阳市经济社会加快发展。

未来五年，随着经济全球化和新科技革命的加快推进，政治多极化、经济社会一体化深入发展，为沈阳市继续发挥主导产业优势、大规模承接新一轮国际产业和资本转移、大力吸引外资和充分利用国际新能源，加快提升自主创新能力，在局部领域实现跨越式发展提供了难得的机遇；但同时，世界经济复苏缓慢、增长乏力，各种保护主义抬头和升级，直接导致外需增长放缓、出口需求减少，加大了沈阳市对外开放的阻力，经济继续保持高速增长的态势将受到一定制约，经济发展面临新的挑战。

未来五年，随着国家振兴东北等老工业基地政策效应的持续显现，工业化、城镇化、区域经济一体化进程加速，为沈阳市放大以装备制造业为主体的老工业基地经济增长空间，加快经济结构调整，进一步转变经济发展方式，力争早日走上新兴工业化道路提供了难得的机遇；但同时，国内经济长期积累的深层次矛盾和问题逐渐显现，对沈阳市传统的“大进大出”、粗放型增长模式转变压力增大，特别是国家对宏观调控面临的“两难”问题不断抉择，带来了政策波动，对沈阳市适应国家政策变化、找到发展的着力点带来了新的挑战。

未来五年，沈阳正处于重要战略机遇期和经济良性增长期，振兴东北等老工业基地战略的深入实施、沈阳经济区建设上升为国家战略、筹办第十二届全运会，既为我市提供了长期、稳定的战略机遇，也为全面完成“五大任务”、加快实现“三大目标”提供了千载难逢的历史机遇，全市继续保持强劲发展势头具备了很多有利条件。但同时，沈阳市不仅面临着进入全面建设小康社会、实现老工业基地全面振兴的达标期和国家中心城市、环保样板城建设的加速期的压力，而且经济社会快速发展积累的一些深层次矛盾和问题不断凸显，与中央、省委的重托和全市人民的期待相比，工作中还有一些差距和不足，这些亟待解决的矛盾和问题是今后发展中面临的挑战。

面对这样前所未有的复杂形势，我们必须不断增强责任感和紧迫感，始终保持强烈的忧患意识、责任意识、大局意识，居安思危、未雨绸缪，胸怀大局、着眼长远，科学制定“十二五”规划，科学确立“十二五”发展目标，指导和推进今后五年的工作，实现经济社会又好又快发展，不断满足人民群众的新期待。

三、“十二五”时期的发展目标

成就奠定基础，形势明确方向，目标引领未来。未来五年，是沈阳振兴发展的关键时期，科学确定“十二五”发展目标，对于统一思想、凝聚力量，引领全市人民加快全面振兴的步伐至关重要。为此，要认真总结经验，吸取其他城市以及自身历史上的教训，既要避免目标的过于超前、不切实际，也要避免目标的孤立简单、以偏概全。比如，在“十五”时期，全国200多个地级以上城市曾有183个提出过建设国际化大都市，成为一种脱离现实的笑谈。确立未来五年乃至更长一段时期的发展目标，既不能好高骛远，盲目求大，也不能目光狭隘、顾此失彼，必须以科学发展观为指导，准确把握国内外发展大势，结合本地实际，立足当前，着眼长远，既有标志方向性和战略性的总体目标，也有约束性和操作性的具体指标，构成一个互为依托的有机整体。我们建议，在确立总体目标上从级次定位、发展水平和功能特色三个方面去谋划，其中级次定位明确城市性质，发展水平体现阶段成果，功能特色确立城市形象，三者互相联系、各有侧重，构成一个完整系统的目标体系。在此基础上，确立发展性指标、约束性指标和保障性指标，三个总体目标和三个具体指标构成城市的综合发展目标。

特别需要注意的是，城市发展目标更加注重战略性和长远性，需要统筹考虑、远近结合，在每一个发展阶段中突出重点、集中力量、分步实施，扎扎实实地向更长远目标迈进。

1.级次定位。级次定位是在不同区域层面上确立的城市性质，有利于统筹考虑、各有侧重、分步实施。从不同区域范围考虑，可以在级次定位上确立为沈阳经济区的核心城市、国家中心城市和东北亚重要城市。

——沈阳经济区的核心城市。一个区域的发展，必须有核心城市来支撑和带动。未来五年，要把沈阳建设成为经济总量更大，产业结构更优，科技创新能力更强，对外开放水平更高，城市功能更加完善，在沈阳经济区中具有最强集聚力、辐射力服务能力的龙头城市，在促进区域协调发展作用更加突出。

——国家中心城市。这既是沈阳自身发展的需要，更是落实国家发展战略的实际行动。要经过5—10年的不懈努力，使沈阳在东北地区经济发展中具有重要影响力，政治、经济、文化等各方面在全国具备较强引领、辐射、集散功能，成为东北乃至全国的物流、交通和人才流动的门户与枢纽，成为外国使领馆设立、新成立的国际组织总部或分支机构落户中国、国外著名企业入驻东北的首选城市。城市综合经济实力、科技创新能力、国际竞争能力、辐射带动能力、交通通达能力、商品集散能力、信息交流能力、可持续发展能力等在东北地区居首位，在国内特大城市中居前列，沈阳在全国的影响力和竞争力不断扩大，成为继北京、上海、天津、重庆、广州之后的第6个国家中心城市。

——东北亚重要城市。这是提升对外开放水平，加快走向国际化的必然选择。要把沈阳建设成为在东北亚地区具有较强影响力和竞争力的国际城市。成为东北亚最大的先进装备制造业基地、重要的国际物流中心以及金融、旅游、文化名城，成为具有较强辐射力和控制力的区域性国际城市。

2.发展水平。城市的发展既要有长远方向，更要分步实施，明确阶段性成果。沈阳未来五年的发展水平就是要建成更高标准的小康社会，实现老工业基地全面振兴，综合实力在副省级城市排名大幅前移。

——建成更高标准的小康社会。就是按照党的十七大提出的全面建设小康社会的新要求，提前五年完成这一任务。到“十二五”期末，地区生产总值实现倍增，经济总量超万亿元；人均地区生产总值实现倍增，由“十一五”末期的1万美元增加到2万美元；城乡居民收入实现倍增，分别达到4万元和1.8万元。人民生活质量明显改善，人均住房面积达到35平方米，城乡恩格尔系数降到35%以下，城市化率达到70%，城乡差距明显缩小，社会更加和谐，人民群众的幸福感、自豪感明显提升。

——实现老工业基地全面振兴。就是在工业实现率先振兴的基础上，三次产业协调发展，战略性新兴产业形成更大规模，新型工业化综合配套改革取得显著成效，装备制造业水平发展全面提升，县域经济实力更强，非公经济发展壮大，经济发展质量和水平进一步提升，活力和动力明显增强，稳定性、协调性和可持续性得到提高，结构性矛盾得到根本解决。经济、政治、文化、社会建设全面加强，广大人民群众切实共享振兴成果，完成国家振兴战略赋予沈阳的光荣使命。

——综合实力在副省级城市中排名大幅前移。就是主要经济指标在全国15个副省级城市中的排名位居前列。经济总量力争由目前的第8位上升为第5位，工业增加值力争由目前的第4位上升到第3位，全社会固定资产投资继续保持在前3位的水平，地方财政一般预算收入由目前的第9位上升至第6位，城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入由目前的第12位和第9位分别上升为第8位和第6位。

3.功能特色。功能特色是城市的独特魅力，代表一个城市的外在形象，确立鲜明的功能特色将产生巨大的宣传效应和集聚效应。未来五年，要把沈阳建设成为具有国际竞争力的先进装备制造业基地，东北地区的金融洼地，生态良好的宜居福地。

——具有国际竞争力的先进装备制造业基地。就是重大技术装备研发制造能力、产品成套能力居国内一流水平，拥有一大批在国际市场具有较强竞争力和影响力的著名企业和产品，装备制造业发展水平居国内外先进行列。铁西装备制造业聚集区、东部汽车产业集聚区、大浑南产业聚集区三大主体区实力明显增强，于洪、辽中两个产业配套区功能显著提升。机床集团、北方重工、华晨汽车等重点龙头企业在国内外市场竞争力进一步增强，打造30个装备制造业世界级企业、开发引进100个世界级产品，建成5个产值过千亿的产业集群，公共制造、公共研发、金融服务、现代物流、人才培养等公共服务平台居国际先进水平。

——东北地区的金融洼地。就是将沈阳建设成为东北地区金融生态最好、金融机构最多、金融品种最全、资金流量最大，各类金融人才竞相涌入，金融服务功能更加完善，金融业务辐射面更广的城市。沈阳金融商贸开发区晋升为国家级金融开发区，成为东北地区最具影响力的金融集聚区，成为东北区域性产权交易中心和东北亚国际能源金融中心、东北区域性国际资金聚集中心、资金清算中心、金融市场业务中心、金融产品创新中心、金融人才聚集中心、区域金融监管中心、区域金融信息中心和现代商贸中心，成为闻名全国的功能齐全、实力雄厚、集聚辐射效应强的金融洼地。

——生态良好的宜居福地。就是把沈阳建设成为自然生态、社会生态和人文生态居国内一流水平，更加适宜工作、生活和居住，居民的物质和精神生活需求得到充分满足的城市。城市基础设施完备，生态环境建设水平不断提升，沈阳的水更清、天更蓝、草更绿、空气更清新，人与自然和谐相处，创建全国环境建设样板城取得重大进展，自然生态得到明显改善；广大市民实现充分就业，宽容失败、创业光荣的氛围更加浓厚；平安沈阳、信用沈阳建设取得重大成果，公平、安全、健康、便利、舒适的生活环境基本形成，社会生态得到明显改善；人文环境更加文明、更加包容，人与人之间的关系更加和谐。文化事业更加繁荣，文化生活更加丰富，人们不同层面的精神需求得到充分满足，人文生态得到明显改善。

总体目标确立城市性质和地位，指明城市发展方向。而实现总体目标，需要若干具体指标来支撑，建议从发展指标、约束指标和保障指标三个主要方面分类确立，构成一个相对完整的指标体系。

1.发展性指标。地区生产总值年均增长14%以上，突破1万亿元，进入“万亿元GDP俱乐部”。地方财政一般预算收入年均增长17%以上，全社会固定资产投资年均增长10%以上，社会消费品零售总额年均增长17%以上，实际利用外资年均增长10%以上。高新技术产业增加值占地区生产总值比重达到30%以上，现代服务业占服务业比重达到60%以上，非公经济占全市经济比重达到70%以上。

2.约束性指标。新能源开发利用取得新突破，非石化能源消耗比重明显提高，单位地区生产总值二氧化碳排放量明显下降，能源消耗比“十一五”下降20%。城市建成区绿化覆盖率不低于45%，大气优良天数超过335天。

3.保障性指标。全市人口规模达到1000万，其中户籍人口达到750万。城镇登记失业率控制在4.5%以内，城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均分别增长14%以上，高等教育毛入学率提高到60%以上，人民群众的幸福指数大幅提升。

四、“十二五”时期的发展思路及战略重点

看到了前进基础，分析了面临形势，明确了发展目标，这些是谋划好“十二五”发展的重要前提。在此基础上，必须进一步明确发展思路和战略重点，这样才能构成完成的发展方略，才能统一全市上下思想，凝聚各方面力量，坚定不移向既定目标迈进。

确立“十二五”时期总体发展思路，应坚持准确把握中央要求与紧密结合本地实际相结合的原则，坚持准确把握国内外发展大势与深刻分析沈阳市情相结合的原则，坚持继承与创新相结合的原则，进而提出科学的总体发展思路。我们建议“十二五”时期总体发展思路是：深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住重大发展机遇，以全面完成“五大任务”为主线，以强市富民为根本，以改革开放和科技创新为动力，以调整经济结构、转变发展方式为核心，统筹兼顾，突出重点，采取扎实有效措施，顽强拼搏，奋力攻坚，继续保持经济社会又好又快发展的势头，推动沈阳老工业基地在科学发展道路上加快全面振兴。

按照以上总体发展思路，在推进经济社会发展中应着重处理好四大关系：

一是正确处理做大经济总量与调整经济结构的关系。要着力把握发展规律，创新发展理念，破解发展难题，推动科学发展，切实做到在“快”上下工夫，在“好”上用力气，实现速度更快和效益更好的有机统一。进一步增强抢抓机遇、加快发展的使命感，责任感和紧迫感，继续做强做大优势产业，不断加大重大项目引进和建设力度，保持经济发展的良好势头，努力推动经济大发展快发展。同时，要坚持好字优先，大力提高发展质量和效益，加快经济结构调整，转变经济发展方式，以增量促调整，以调整引增量，不断提高自主创新能力，切实消除重速度、轻效益，重外延扩张、轻内涵提高，重铺新摊子、轻原有企业技术改造，重产品数量增长、轻产品质量提高的现象，努力实现速度和结构、质量、效益相统一，经济发展和人口、资源、环境相协调，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，实现经济又好又快发展。

二是正确处理自身发展与促进区域协调发展的关系。要主动承担起中心城市在沈阳经济区发展中的龙头作用，做大经济核心，壮大综合实力，不断做优发展空间，突出抓好沈西工业走廊、大东汽车城和航高基地的空间建设，加快向具有国际竞争力的先进装备制造业基地的目标迈进；不断做大中心城市，坚持把服务业发展摆上战略位置，大力发展面向装备制造业改造升级的生产性服务业和拓展中心城市功能的现代服务业，积极改造提升传统服务业，逐步形成以服务经济为主的产业结构，进一步拓展聚散生产要素的流通功能，努力把沈阳建设成为区域性金融、商贸、物流、信息、文化中心，不断增强沈阳的辐射力和影响力；大力发展高新技术产业，加快建设高新技术产业带，大力推进浑南高新技术产业开发区的发展，加快培育和引进先进制造技术、民用航空、生物技术、电子信息等领域的科技型企业和产业集群，着力建设区域性高新技术产业中心。在加快自身发展的同时，着眼于沈阳经济区各城市协调发展，加快实现市场联动、产业联动和对外招商联动，联合开展大型赴外招商活动，携手并肩，共同推介合作项目，共同参与举办大型活动，借助大型展会平台扩大招商成果。建立区域一体化的产业整合机制，在经济区内进行功能性分工和产业结构调整，依据产业辐射，搞好水平和垂直分工，形成点、线、面有机结合的产业布局体系，进而充分发挥整体联动效应，形成区域内各城市产业的结构互补，推动区域经济的良性发展。

三是正确处理立足当前与着眼长远的关系。坚持把当前利益与长远利益结合起来，既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要；既要积极创造“显绩”，又要重视创造“潜绩”。要牢固树立和坚持正确的政绩观，从人民群众的根本利益出发，抓紧解决当前经济发展面临的突出矛盾和问题，认真落实好促进经济发展的各项政策措施，进一步加大固定资产投资规模，抓好重点项目建设，大力推进对内对外开放，不断优化发展环境，推动经济实现快速发展。同时要着眼长远，多做打基础、管长远的工作，按照科学发展观的要求，自觉克服发展上的“短视”和“弱视”，克服工作中的急功近利，更加注重调整经济结构和转变经济发展方式，更加注重培育长远竞争力和增强可持续发展能力，把更多的财力、更多的精力投入到那些惠及长远、惠及群众、惠及子孙后代的“软政绩”上来，努力追求经济社会更持久、更长远的发展。

四是正确处理以经济建设为中心与统筹推进政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设的关系。要在保持经济又好又快发展的同时，抓好政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设，切实坚持全心全意为人民服务的宗旨，始终不渝地实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，真正把蕴藏在人民群众中的积极性、主动性和创造性有效地发掘出来，充分地调动起来，进而汇成强大的力量，加快实现老工业基地的全面振兴，不断增强经济社会发展的稳定性、协调性和可持续性，切实将科学发展观落到实处。

围绕以上总体发展思路和基本原则，“十二五”时期的战略重点仍然要按照立足新起点、谋求新发展、实现新跨越的要求，继续完成好做优发展空间、做大中心城市、做强县域经济、加强生态建设、着力改善民生“五大任务”，切实将其作为“十二五”乃至更长时期的战略重点，不断赋予新的内涵，毫不动摇地加以推进，并务求取得重大成效。

1.做优发展空间。要紧紧抓住沈阳经济区建设上升为国家战略这一重大机遇，立足于沈阳经济区、城市全域空间和重点产业空间三个层面，统筹谋划、突出重点、分类实施，积极优化发展空间。完善发展规划，提升产业层次，坚持率先走新型工业化道路，带动和推进区域协调发展。要以新一轮城市规划修编为契机，在成功实施行政区划局部调整的基础上，按照城市空间布局的新要求，适时启动第二轮行政区划调整，进一步优化生产力布局，不断完善城市主体功能区，形成布局科学、特色鲜明、错位发展、协调发展的空间布局。要狠抓重大项目建设，提高土地集约利用水平，加快体制机制创新和科技创新，全方位提升沈西工业走廊、大浑南地区、沈北新区、东部现代旅游休闲度假区四大发展空间以及各区、县（市）产业园区的开发建设水平，切实把空间优势转化为产业优势和竞争优势。

2.做大中心城市。在更好发挥东北地区中心城市作用的基础上，着眼于区域经济一体化的新要求，加快向建设国家中心城市迈进。要以迎接十二届全运会为契机，高水平、高标准推进大浑南建设，使其成为第三代城市的典范，成为沈阳建设国家中心城市的强大动力。要加快改造老城区、建设新城区，着力加强城市重大基础设施以及城际间基础设施建设，形成完善的城市交通体系和城际交通走廊，不断完善城市功能。要把加快发展服务业特别是现代服务业摆上更加突出的战略位置，加快服务业集聚区特别是金融商贸开发区和重点物流园区建设，全力打造中央商务区，努力把沈阳建设成为区域性金融、商贸、物流、信息、文化中心，不断增强沈阳的辐射力和影响力。加快人才高地建设，创新人才工作的体制机制，统筹抓好以高层次人才和高技能人才为重点的各类人才队伍建设，激发各类人才的创造活力和创造热情。大力发展文化产业，加快国家级文化产业示范区和区域性特色文化产业群建设，提高城市文化软实力。

3.做强县域经济。坚持统筹城乡发展，大力实施工业强县战略，把县域工业放在全市发展大格局中统筹推进，建设一批高标准工业园区，不断壮大特色产业集群，积极引导市区工业企业向县域梯度转移，推动县域工业快速发展。扶持壮大一批农业产业化龙头企业，发挥农业经济区在发展特色优势产业中的示范带动作用，大力实施农业品牌化战略，加快传统农业向现代农业转变，促进农业稳定发展、农民持续增收。按照特色鲜明、功能完善的原则，抓好小城镇规划建设，特别是重点规划建设好县城和中心镇，不断拓展城镇功能，推进农村市场体系建设，加快郊区城市化和县域城镇化步伐。

4.加强生态建设。以建设全国环境样板城为载体，大力发展低碳经济，推进节能减排，严格项目筛选，坚决不上高能耗、高污染的项目，加快淘汰落后生产能力，抓好重点领域、重点行业和重点企业的节能减排，加强新能源的开发利用和节能技术的推广应用。积极发展循环经济，建立有利于资源高效利用和循环再利用的循环经济发展机制，推广清洁生产和可再生资源利用。切实保护好自然环境，加强对重点生态保护区的环境治理，加大植树绿化、水系建设力度，加强水、大气和固体废物等污染源的监管和整治，改善城乡人居环境。积极倡导生态文明观念，使之成为全党全社会的普遍共识和自觉行动，形成人人关心、爱护生态环境的氛围，加快建设资源节约型、环境友好型社会和中国北方生态宜居城市。

5.着力改善民生。从解决好人民群众最关心、最直接和最现实的利益问题入手，持续加大对民生工程的投入，切实让振兴发展的成果惠及千家万户，不断增强人民群众的幸福感。扩大就业和再就业，积极推行集体合同制度，深化收入分配制度改革，增加中低收入群体的收入，切实提高城乡居民收入水平。坚持教育优先发展，均衡发展义务教育，加快高等教育发展，构筑终身教育体系，办好人民满意的教育。建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，进一步解决看病难、看病贵问题。坚持以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。完善廉租房和经济适用房政策，拓宽住房供应渠道，不断改善居住条件，有效缓解城市低收入家庭住房困难。

五、规划实施的保障措施

规划的目的根本在于组织实施。因此，必须统一思想，提高认识，坚决克服重规划编制轻规划实施的倾向，切实维护规划的权威性，加强对规划实施的组织领导，采取有效措施确保规划的顺利实施，切实发挥“十二五”规划在建设更高水平小康社会、推动沈阳老工业基地全面振兴中的引领作用。

1.强化规划指导。在规划编制和执行中，往往会出现一些问题。比如，在规划编制中，往往存在将部门和地区的规划进行简单拼揍形成一种“拼盘式”的规划、简单模仿上一级规划或“左邻右舍”的规划等问题；在规划执行中，往往存在规划实施不严肃、规划跟着项目走、随意调整修改规划、对规划执行监督不力等问题。为此，必须提高规划的前瞻性、科学性和指导性，在规划编制过程中，一定要坚持立足当前、着眼长远，确保规划更加符合未来形势发展需要、符合沈阳市情、符合中央和省里的要求，与沈阳市城市总体发展规划相衔接，以规划的前瞻性、战略性和科学性保证规划的指导性。要站在依法行政的高度，坚决维护规划的稳定性、权威性和约束性，增强规划执行的严肃性，防止出现规划跟着项目走、随意调整修改规划、领导和部门干扰规划实施等各种问题，做到不经法定程序修订不变通、不走样、不折扣，使规划的实施不因领导人的变更而变更、也不因领导人看法和注意力的变化而变化，保持经济社会发展的连续性，各个专项规划、各重点空间发展规划、各区县（市）发展规划、全市年度发展规划等其他规划的编制必须以全市总体规划为依据，切实保证全市总体规划对全市经济社会发展的指导和调控作用。围绕规划提出的主要目标、重点任务和政策措施，支持人大、政协定期对规划执行情况进行检查和视察，适时组织开展规划实施的评估分析，特别是要重视规划的中期评估，全面分析检查规划实施效果及各项政策措施落实情况，对规划实施中存在的各种问题，要根据国家政策变化进行及时纠偏补漏，同时对不按规划实施、随意更改规划的问题进行具体的纠正。规划实施期间，如遇经济运行环境发生重大变化或其他原因导致实际运行与规划目标发生较大偏离时，由市政府研究提出调整方案，报市人大常委会审议批准后公布实施。

2.强化环境支撑。良好的环境是确保“十二五”规划顺利实施的重要保障。要在加强城市基础设施建设和生态建设，不断改善经济社会发展硬环境的基础上，以优化舆论环境、政务环境、政策环境等软环境为重点，积极营造有利于规划实施的良好环境。要在开门编制规划、提高社会公众参与度的基础上，充分利用电视、广播、报刊、网络等各种宣传媒体，以人民群众喜闻乐见的形式和通俗易懂的语言，大张旗鼓地宣传规划纲要的主要内容，特别是沈阳未来五年经济社会发展的总体思路、宏伟目标和主要任务以及规划执行过程中的调整变动情况，使之家喻户晓、深入人心，以此鼓舞全市人民的士气，增强全市人民的发展激情，凝聚方方面面的智慧力量，引导全市广大干部群众进一步统一思想、形成共识、共谋发展，汇聚全社会共同推进规划实施的强大合力，形成人人关心规划、人人熟悉规划、人人支持规划、人人监督规划的良好舆论氛围，使实施规划成为全市上下的自觉行动并取得良好的社会效果。建立和完善规划实施的政策支撑体系，围绕规划确定的总体目标和战略重点，制定实施财政支持政策、税收调节政策、重点产业发展促进政策、生态环境保护政策以及科技、教育、人才的保障政策等一系列配套政策，同时积极争取国家和省级的相关政策支持，以良好的政策环境助推“十二五”时期重点工程和重大项目建设。加快政府职能转变，在继续履行好经济调控、市场监管职能的同时，进一步强化社会管理和公共服务职能，把工作重点放在促进社会全面发展和建设和谐社会上，特别是要加强政府在科技教育、医疗卫生、环境保护、社会保障、公共安全和基础设施建设等领域的公共服务，完善行政管理体制，不断改进工作作风，提高服务效率，增强政府的公信力，努力建设决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力的服务型，高效型，廉洁型政府，营造促进规划实施的政务环境。

3.强化精神激励。顺利实施各项规划，将宏伟蓝图变为美好现实，不仅需要可靠的物质力量，更要依靠强大的精神动力，特别是需要大力培育和弘扬以创新、创业、创造为内容的“三创”精神，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，激发全社会创新、创业和创造的活力。尽管沈阳市近年来经济社会发展取得了很大成就，但与先进地区相比还有很大差距，形成这种差距的原因很多，但思想观念上的相对落后仍然是制约沈阳全面振兴发展的重要瓶颈。所以确保规划得到落实，首先必须进一步解放思想、转变思路，坚决消除影响规划落实、制约沈阳发展的各种思想障碍，切实转变因循守旧、求稳怕难、小富即安、不思进取的思想观念。牢固树立与时俱进、敢为人先、勇于拼搏、追求卓越的时代精神，鼓励创新、支持创业、尊重创造，宽容失败，营造人人都能创新、个个都想创业、处处都在创造的社会氛围，使沈阳成为创新、创业、创造的热土，切实以思想的大解放推动沈阳经济社会的大发展、快发展。要以沈阳经济区成为国家新型工业化综合配套改革试验区、沈阳成为国家创新型试点城市、建设具有国际竞争力的先进装备制造业基地和创建国家级创业型城市为契机，制定完善鼓励创新、创业、创造的政策措施，提供优质服务保障，不断深化重点行业和关键领域改革，推动思想观念、体制机制、科技文化等各个方面创新。积极促进被动就业向主动创业转变，加快实现装备制造业由“沈阳制造”向“沈阳创造”跨越，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。积极组织开展“三创”主题实践活动，掀起“三创”活动热潮，大力宣传和表彰先进典型，加快培养和引进创新型、创业型和创造型人才，以“三创”意识的不断增强、“三创”能力的快速提高和“三创”成果的日益丰硕，推动“十二五”规划的全面实施和全市经济社会的又好又快发展。

4.强化工程实施。再好的规划，如果不能通过工程化、具体化来加以推进，就会束之高阁，变成一纸空文。实施“十二五”规划将是一项复杂的系统工程，工程化、具体化是促进规划由“虚功”向“实做”转变、由“弹性”向“刚性”转变的有效载体，是提高规划可操作性的重要途径。要按照工程化、具体化的工作要求，将“十二五”时期主要发展目标以及“五大任务”中的重点工作划分为若干个具体的“工程”、“计划”或“行动”，确保规划实施的有条不紊、顺利推进。比如，围绕做优发展空间、加快重点产业发展，可以设计实施“空间布局优化工程”“装备制造业基地打造工程”“新兴产业培育工程”等等；围绕加快中心城市建设，可以设计实施“大浑南开发建设计划”“现代服务业提升计划”“城乡基础设施改造计划”等等；围绕改善民生，可以设计实施“收入倍增计划”“就业援助计划”“住房保障计划”等等；围绕需要全民参与的活动，可以设计实施“全民创业行动”“全民健身行动”“文明沈阳行动”等等。在此基础上，将这些“工程”“计划”或“行动”的每一项工作、每一个环节、每一步流程尽可能地量化、细化、具体化，改变定性多、定量少和“弹性”大、“刚性”小的状况，切实做到精心设计，精细实施，加强监管，把握进度，搞好验收，保证质量，确保“十二五”规划目标和各项重点任务的圆满完成。

5.强化责任约束。“十二五”规划的实施关系到沈阳未来发展、关系到全市广大干部群众的切身利益，贯彻落实好规划是全市上下的一件大事，人人都有责任。要树立抓规划实施就是抓第一要务的观念，坚持党委领导、政府实施、人大法律监督、政协民主监督和社会舆论监督相结合，形成完善的责任约束机制，确保规划实施向预定的目标顺利推进。干部队伍是执行规划的最终决定因素，特别是各级领导干部处于关键岗位，在规划执行中起到举足轻重的作用，所以应该建立起规划实施的目标责任制和行政问责制，将规划中各项目标任务纳入各级班子和领导干部的政绩考核内容，明确领导责任，不留缺口漏洞，加强督促检查，严格考核评价，落实奖惩措施，增强规划实施的责任心和紧迫感。要进一步完善选人用人机制，善于在工作实践中考查识别干部，通过强化跟踪考核，真正把那些在规划执行中坚持科学发展有韧劲、谋划科学发展有思路、推动科学发展有激情、实现科学发展有贡献的优秀干部选出来，用起来，努力造就一支高素质的领导干部队伍，为实施规划提供组织领导保证。各级政府既是规划编制的主体，同时也是规划实施的主体，要增强大局意识和责任意识，围绕规划的总体目标、重点任务和重大项目，精心制订好年度实施计划，把工作任务分解落实到各部门，形成牵头部门重点抓、参与部门具体抓、各方面密切配合抓的良好工作格局。政府各部门要各司其职、各负其责，对职责范围内应承担的任务要依据规划纲要，编制和落实好各领域的专项发展规划，完善专项规划体系，明确实施规划纲要的发展重点和建设时序，确保各专项规划与规划纲要在总体要求上取向一致、在空间配置上集约协调、在时序安排上科学合理，建立起各专项规划与规划纲要互动一体的经济社会发展调控体系，为规划纲要的顺利实施提供有力支撑。完善规划实施的监督制约机制，坚持人大法律监督、政协民主监督和社会舆论监督相结合，加强对规划实施的监测、预警和跟踪分析，自觉接受各方面对规划实施情况的监督，以完善的监督制约机制确保规划的实施和宏伟目标的实现。

课题负责人：刘迎初

课题组成员：于占淮　张今声　冯贵盛　罗元文

　　　　　　仲肇明　姚昭文　金吉媛