防控“甲流”对高校学生应急管理机制建设的启示

防控“甲流”对高校学生应急管理机制建设的启示——以郑州大学防控甲型H1N1流感为例

公共管理学院　桂玲玲

高等院校是突发事件的高发区和聚集地。突发事件的发生，使校园安全和秩序受到严峻的挑战，也给构建和谐社会带来众多不稳定因素。《“十一五”期间国家突发公共事件的应急体系建设规划》和《国务院关于全面加强应急工作意见》等重要文件都明确提出，要加强应对突发事件能力建设，并将其作为进一步完善我国应急管理体系的重要举措。

2009年4月，墨西哥、美国等多国接连暴发甲型H1N1型流感（又称H1N1猪流感）（以下简称“甲流”）疫情。没过多久，“甲流”疫情传入中国，我国各地遭遇了一场猝不及防的甲型H1N1流感，对人民的生命安全和社会秩序的稳定产生了直接的严重威胁。10月28日晚，经卫生部授权，北京市卫生局发布消息称，北京航空航天大学航空科学与工程学院一学生患“甲流”医治无效于10月27日死亡。“甲流”在高校中的接连发生为高校应急管理敲响了警钟，面对这一涉及学生健康与生命安全的突发事件对高校学生工作和学校产生的负面影响，我们不得不反思高等教育不仅要重视大学生日常管理，还要重视突发事件的管理和有效解决，以及学生应急管理机制建设在高校学生工作中的重要性和特殊地位。鉴于此，笔者选择学生应急管理机制建设作为郑州大学第六届思想政治工作理论研讨会的选题。

西方发达国家高校危机应急管理机制研究已经由定性研究进入了定量研究的阶段，建立了多种以数学计量为基础的危机事件应急处理模型和仿真系统。这些模型被运用到对高校学生的管理中，在实践中不断丰富和完善，更加切合高校管理的实际。还将社会学中的社会冲突、社会安全阀和社会燃烧理论，心理学中的认知失调理论以及经济学中的发展经济、制度经济学引入高校危机应急管理之中。笔者经过比较后深受启发，并发现我国高校学生应急管理机制还存在一些问题，仍需要不断完善我国高校突发事件应急管理机制。

一、应急管理的基本概念

与应急管理相关的概念主要有“突发事件”、“紧急事件”、“危机事件”。这三个概念既有联系又有区别。其一致性表现在都是指突然发生并危及公众生命财产、社会秩序和公共安全，需要政府采取应对措施加以处理的公共事件。但在使用上，突发事件更强调于事件的突然性、偶然性；紧急事件更侧重于强调处置事件的时间性、紧迫性；危机事件更侧重于强调事件的规模和影响程度。

在应急管理与危机管理的区分上，有学者认为，应急管理和危机管理主要是针对非常态事事件，采取社会预警与应急管理手段，防范和应对各种风险。我国政府在加强应急管理中，突出重点，抓住核心，建立制度，打牢基础，围绕应急预案、应急管理体制、机制和法制建设（即“一案三制”），构建应急管理体系的核心框架。

二、防控“甲流”暴露高校学生应急管理机制建设存在的问题

1．缺乏危机教育机制，忽视事前预防

目前高校普遍缺乏危机教育，表现在危机意识教育、危机培训教育和危机实践教育的缺乏。作为高校主体的大学生，危机意识淡薄，防范意识缺乏，自我保护意识不强烈。在防控“甲流”的过程中，一些高校在出现“甲流”病例时，学生处于无预防甚至无意识状态，一些学生在出现发热症状后缺乏危机意识，不知道及时就医诊治排查，而且学生之间相互监督意识不强烈，发现同宿舍同学疑似症状后，不知道自我保护和自我预防，不及时上报情况，致使病情扩散甚至聚集性疫情暴发。造成这种局面是由于学校平时缺乏对学生的安全教育、防范意识教育，使学生在面对突发事件时，缺乏足够的重视，反应迟钝，降低人们在认知和行动上的应对能力。

2．忽略预警控制和干预机制的建设，高校学生工作部尚未建立应急管理常任机构

目前高校惯用“管、控、堵”的方法而不是“防、疏、导”，强调“不发生事件”或“早日解决事件”，忽略预警控制和干预机制的建设。就高校学生工作而言，应急预案的制订不及时、应急管理机构职责不够明确、忽略突发事件预警机制和干预机制的建设等，都可能对高校危机事件的应急管理造成不利影响。一贯的“重事后补救，忽视事前预防”的工作方法会使高校学生工作在突发事件面前显得力不从心。

高校学生突发事件大多是学生工作部门和保卫部门为主体，相对缺少一个学校、社会力量和家长内外多元主体联动的机构。高校在应对突发事件时没有形成教育行政部门、学校、安全保卫部门的突发事件联合管理机制，尚未建立全方位、立体化、多层次的危机应急管理系统。高校学生工作部门缺乏一个统一的高校学生工作危机管理常任机构，没有形成一个预防和处理危机的有效管理机制。

3．应急管理综合协调机制不健全，信息沟通和反馈机制略显滞后

高校应急管理流程不顺畅，信息反馈滞后，管理队伍不稳定，大学生心理干预不到位。

当前，我国高校运行的是政府管理体制，是一种自上而下的机制，存在官僚主义作风、办事效率低、危机管理意识不强、管理能力缺失等问题。在目前危机事件的应急管理中，发挥关键作用的是领导人的指挥调动，而非科学成熟的危机应对机制。同样，高校危机事件的应急管理内容也随着学校领导意志的变更而变更，行政色彩和长官意识浓厚，内在的动力驱动机制尚未形成，这些都不利于高校危机事件应急管理的一贯性和连续性。

突发事件信息沟通和反馈机制可以说是应急管理的核心，良好的突发事件信息沟通和反馈机制的建立有利于及时传递真实的突发事件信息，降低突发事件管理成本，有利于建立高校和公众之间良好的互动关系。突发事件发生后，由于信息的不对称性，必然引起师生的紧张恐怖情绪。由于处于非理性状态，原本潜在的矛盾可能被激发，原本松懈的群体可能发生一致的行为，个人与个人、个人与组织的关系处于动荡变化之中。各种小道消息和流言蜚语也不胫而走，甚至会“放大”灾害的损失，导致事件升级，给人们造成更大的恐慌。在防控“甲流”的过程中表现在，一些高校在出现“甲流”病例后，学校没有及时反馈准确的信息给学生，致使学生因主观猜测和道听途说产生紧张情绪。而师生之间信息沟通机制的不健全也使得一些同学病情发现较晚，造成疫情扩大而增加了学生工作难度。

4．高校突发事件管理法律制度不健全，致使高校突发事件应急工作责任分散

我国高校突发事件管理法律制度目前还处于起步阶段，呈现出多头分散立法、各层次规范缺乏协调统一、立法层次相对较低的特点。校园危机管理立法不健全，现行规定过于粗陋，法律责任不明确。《普通高等学校学生管理规定》及现行的有关教育法律法规对于高校大学生突发事件的界定不够健全，在制度层面上还比较模糊。

具体到立法内容来说，高校突发事件应急法律制度存在条文简单、结构不合理、可操作性差等缺陷。这对高校突发事件的处理十分不利。在防控“甲流”的过程中，由于高校突发事件管理法律制度不健全，高校管理者缺乏正确的应急法律意识，致使应急方案的制订缺乏规范性和可行性。此外，由于高校在应急工作中的基本法律职责认识不足，造成高校在应急管理中的责任不明确，高校学生工作管理者责任意识不强烈，致使高校突发事件应急工作责任分散，效果欠佳。

5．高校突发事件缺乏事后评估机制

突发事件的事后评估、总结和突发事件的事前预防与及时处理同样重要。突发事件过后，要及时做好总结工作，对突发事件造成的损失进行客观评估，并且找出产生事故的原因及管理工作中的各种漏洞，总结经验教训，做到“亡羊补牢”，进一步加强和改善今后的学生工作。诸如“甲流”这类突发事件在高校中并不是第一次发生，比如2003年高校抗击“非典”、2004年云南大学学生马加爵杀害4名学生并逃逸等。这类突发事件的防控完全可以借鉴以往高校类似突发事件的经验教训和防控措施。但实际上，我国高校的突发事件评估机制并不健全，突发事件的处理可以借鉴的经验教训甚微，学生对公共安全知识及自救互救知识的了解也不足以应对突发性的生命安全危机事件。所以，建立完备的高校突发事件应急管理机制，健全突发事件事后评估体系迫在眉睫。

三、构建我国高校应急管理机制的建议

1．发挥党团组织作用，建立应对突发事件的党建和思想政治工作模式

（1）开展危机意识教育，建立健全危机意识培养机制。危机具有不确定性、潜在性、突变性和危害性等特点。危机意识是应对突发事件的起点。危机意识需要长期不断地灌输和培养，才能在日常的工作、学习和生活中形成良好的行为方式和习惯，最大可能地避免危机事件的发生。高校可以在新生入学教育中增加大学生安全法制教育，针对高年级学生开设危机教育相关选修课程。团委、学生会经常性地组织危机意识教育宣传和危机事件模拟演习，提高广大师生的危机意识。比如11月9日是我国的消防日，郑州大学团委、学生会和青年志愿者协会组织开展了“人人参与消防，共享平安生活”11·9消防宣传日系列活动，通过“安全连着你我他，消防工作靠大家”、“亲民消防，和谐社会”、“消防时时在，安全传万代”等主题活动，使危机意识深入到每个同学心中，积极创设出“人人参与危机教育，共享平安校园生活”的氛围。

（2）发挥党团组织思想政治教育作用。大学生面临突发事件时，往往缺乏危机意识，对突发性事件没有任何认识和准备，遇到突发事件会慌乱失措；加之平时的安全意识不够强，应变知识的匮乏可能会产生错误的做法，常常造成情况的恶化。学生管理中要加强对大学生思想动态分析研究、预测与监控，密切关注发生突发事件时期学生的思想动态，并及时调查各种思想动态和倾向对学校与学生的影响。加强大学生心理咨询，及时进行心理疏导，避免大学生心理危机。发挥党团组织的作用，引导大学生沉着冷静地面对突发事件，尽量避免和减少损失。

2．制订突发事件应急预案，建立健全预警机制，实施反危机管理

高校应急能力主要体现在隐患排查、信息报告与预警、先期处置、基层应急队伍建设、风险意识教育等方面。高校突发事件管理的效能表现在应对重大突发事件时，能否采取恰当而坚决的措施，迅速摆脱危机，尽快恢复正常秩序。针对“甲流”，高校应综合制订突发事件应急预案，建立反危机系统，实施反危机管理，建立一套危机管理体系，减少和平抑各种过大的外生冲击。通过构建反危机管理体系及应急管理体系的核心框架，创造一个有利于大学生发展的应急管理模式，构建高校大学生应急管理及危机干预体系。

3．建立完善的高校突发事件预警网络系统与运作机制

高校应建立完善的突发事件预警网络系统，利用计算机网络和移动通信网络，当突发事件暴发时，能够迅速发布应急预案。在高校日常学生管理中，建立灵敏、准确的信息监测系统非常必要。通过设立班级社区委员、宿舍长、卫生安全委员、消防检查员等，将安全信息传至学生所有的活动空间。制定和完善应对与处置突发事件的流程，设立常设机构，配备精干的管理人员，负责学生危机意识的培养和宣传、人员的培训、危机监测与预警、危机管理计划的制订、日常管理工作的指导、检查和监督以及危机公关等工作。实行专业队伍与学生相结合以应对危机。在突发事件发生后迅速从学校各职能机构如学生处、保卫处、后勤服务、校医院等有关部门选拔专业人员和学生代表共同组成突发事件管理委员会，发挥学校“金字塔”作用和集权化功能，集中、有效地控制突发事件。

高校突发事件的处理对于高校决策来说属于非程序化决策过程，要建立一个反应灵敏、指挥有力的决策中枢系统。比如在防控“甲流”疫情的战役中，郑州大学建立由校党政领导一把手担任组长的“流感防控工作领导小组”，作为学校的一个常态非编制临时组织，统一协调后勤集团、校医院、车队等作为支持保障系统。各院系由党总支书记任组长，主管学生工作的党委副书记任副组长，小组成员包括院团委书记、学生党支部书记、辅导员、学生会、主要学生干部、学生党员等。

还要建立常设的突发事件处理小组，建立全天候咨询值班制度、突发事件领导决策机制、突发事件具体运作机制等。例如，郑州大学在“甲流”防控过程中，为了使统一指挥的应急管理体制能够高效运转，要求各单位、各部门高度重视，提高认识，按照防大疫的工作标准，强化流感防控的每一个环节，确保任务落到实处；各单位、各部门必须在规定的时间内上报晨检结果，学校卫生员要负起责任，本着服务学校、服务学生的目的，认真完成晨检工作；各院系实行全天候值班制度，发现问题及时反馈和解决，形成了完善的“甲流”预警机制，使得“甲流”防控工作取得初步进展。

突发事件会引发人心恐慌。要充分发挥班级心理委员和网络委员的作用，及时了解学生的心理状态，要加强学生心理服务，做好班级学生的心理稳定工作。引导正确的舆论导向，争取各界的谅解与支持，为处理突发事件争得时间。突发事件发生时要正确处理学校与媒体的关系，传播正面消息，避免不正确消息的以非正常途径传播与扩散；还要正确处理好与学生家长的关系，消除他们的恐慌心理；正确处理学校与上级部门的关系，积极与主管领导沟通，汇报和反映情况。

4．建立完善的信息传递系统和信息沟通网络

笔者认为，在高校危机中，高校的学生管理部门在危机事件的预防、预警和应对中应发挥积极主动作用，制订出符合本校特点的突发事件应急处理机制及预案。

（1）畅通突发事件信息沟通渠道，形成完善的信息传递系统，是提升高校突发事件治理能力的重要举措。在“甲流”防控过程中，郑州大学重视师生的知情权，赋予师生对学校疫情防控情况的知情权，院系及时向师生通报学生情况，使学校各项工作顺利进行，消除了学生不必要的紧张恐怖情绪。例外，学校还强化流感“日报告”、“零报告”、不漏检随访制度的每一个环节，形成完善的逐级上报体系，使得学生发热等异常信息及时反馈给学校，“甲流”也得到了有效的预防和控制。

（2）建立组织决策和指挥系统、信息传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统，并先行开展反危机的理论研究、经验学习和方案设计等。这样才能有备无患，立于不败之地。构建快速反应机制，做好检查，加强防守。采取紧急措施，隔离与检查并举，防止疫情扩散。

高校发生突发事件时要加强信息沟通，让社会各界了解事实真相。畅通的信息可以帮助领导作出正确的决策，利用互联网开设意见邮箱，以及设立书记、辅导员接待学生来访日，保证信息的畅通，最大限度地减少突发事件造成的负面影响。

5．加强高校法制建设，推动高校应急管理法制化

高校管理者应充分了解一定的法律法规，明确高校在应急工作中的基本法律职责，把应急工作纳入高校日常的管理工作的范围，通过一系列关于应急管理的法律规定，强化高校在应急管理中的责任。郑州大学在“甲流”防控工作中把应急预案的制订工作作为重中之重，将应急预案作为一种最重要的应急规章形式；从整体把握的角度制订科学的适合“甲流”防控情形的应急预案，并且做好各种不同类型的应急预案之间的协调和调整工作。只有在理论上加紧对应急法律体系的研究，构建应急法律体系结构图，加强高校法制建设，并且按照高校实际工作的要求，明确高校各项应急工作的特点、在不同应急状态下高校所享有的不同职权以及高校所应承担的法律责任，才能真正使高校应急工作和应急管理走向法制化和规范化。

6．加强制度化建设，完善高校的应急管理机制，将危机管理规范化、制度化

建立起节假日学生去向登记制度、学生安全稳定定期检查制度、重大突发事件报告制度等系列制度。如在防控“甲流”时期，郑州大学建立晨检情况零报告制度，“甲流”寝室长负责、全体宿舍同学参与制度，通过日报告表让各院系将学生的详细情况上报；建立流感样病例监测制度，通过日报表将各院系学生有流感症状的数据上报至学校；建立重点监测人员监测情况日报告制度，重点监测人员是指来自国内外疫区人员，外国留学生、教师和出国留学人员以及与其密切接触人员。及时采集相关信息，使学生各方面的信息能比较完整、快速地传递到学校决策层，避免因信息不对称或滞后而影响突发事件处置。

建立规范的管理制度包括以下几个方面：建立公正严明的问责和质询制度，将学生突发事件管理纳入学校学生工作考核体系，与主管学生工作的副书记签订安全稳定工作责任书，作为评价学生工作绩效的重要指标；建立健全突发事件责任追究制，对于失职、不作为的单位和个人要进行严格的问责制度，情节严重造成恶劣影响的，要追究其党纪或政纪处分；建立学生寝室长周会议制度、大班干部及学生代表月会议制度、班级心理委员制度；建立与学生家长间的信息沟通的信息拓宽制度。

7．完善事后评估机制，做好善后工作

事后评估机制是善后工作的重点，主要是对受损害的对象直接或间接损害大小等多方面进行损失评定，然后商议各种弥补损失的方案，动员有关人力、资源进行补救。

首先，高校应该建立完备的突发事件事后评估体系。突发事件过后，学校管理机构应立即组织所属机构和部门对危机进行评估，找出产生危机的诱因及平日在管理工作中的疏漏。其次，高校应在突发事件过后，及时疏导学生的紧张情绪，尽快恢复正常的教学、工作和生活秩序。突发事件过后学生会出现恐慌和茫然，通过开设心理辅导，教育学生认识心理压力和困境，及时调适心理平衡。再次，学校应在日常学生工作过程中，广泛开展公共安全知识的普及和宣传教育，加强学生的安全隐患意识和自救互救能力。

需要强调的是，单纯的应急管理体系的形成并不能保证学校的全然无忧。从根本上说，应急管理取决于学校日常管理工作的不断优化，取决于学校各级领导的“善治”，即坚持以人为本的办学理念，坚持以德治校与依法治校的有机结合。要把应急管理的各项要求纳入各项经常管理中去，坚决克服各种形式的官僚主义，这才是应急管理的治本之策。

8．建立总结机制

突发事件发生后，要及时地进行调查与分析，调查突发事件发生的原因和相关责任人，找出突发事件管理系统的薄弱环节，学校还要做好师生的损失补救和心理抚慰工作，减轻突发事件造成的主客观性损害。

四、借鉴国外先进经验，完善新时期关于“大学城”和多校区办学模式下高校应急管理机制的对策建议

1．完善高校多校区办学模式下的危机应急管理机制

当前，我国高校面临多校区办学的局面，如郑州大学由原郑州大学、郑州工业大学、河南医科大学合并、重组、扩建后，现包括新校区、南校区、工学院、医学院4个校区，这些校区地理位置分散，具有多校区、远距离、面积大的特点，对于危机防范能力弱，各校区治安管理工作难度大。其次，学生流动性大，对外开放力度也在加大，外国留学生数量增多，易发生涉外案件。鉴于上述原因，我们更应当重视完善多校区高校的危机管理机制。

（1）建设校园管理网络，加强校园“一卡通”系统，建立“校园危机反应网站”。在多校区模式下，多个校区之间的地理位置决定了单纯依靠人工对学生管理是不现实的。高校应当引入全面覆盖的现代校园管理网络系统，并建立一套完善的校园安全立体防控网络，这些校园安全立体防控网络和校园卡结合起来，建设成校园“一卡通”系统。在安全方面，校园“一卡通”系统主要包括门禁系统和报警系统，在高校大门、教室、图书馆、宿舍等出入口设置读卡器，以辨认通行人员的身份并掌握学生外出和在校情况。报警系统对于高校危机管理来说是最为重要的，也是校园“一卡通”系统的主要功能。高校建设校园报警系统需要在校内架设信息网络，网络密度应能够覆盖整个校园，每隔一定距离安装校园卡信息感应器和通话设备。学校最好给学生配备无线报警器，无线报警器与校园卡实行数据连接，成为校园卡的延伸设备。如遇有紧急情况，学生可用无线报警器报警。学校还可和移动营运商协调，争取其支持，在校园内安装高精度定位系统，以便学生在用手机报警时能迅速确定事故发生的地点，提高高校危机应急管理效率，维护校园安定团结的局面。同时还要注意采取新的措施，引入高科技的校园安全管理网络系统，建立“校园危机反应网站”。

（2）在多校区内建立三级联动的快速反应机制。在我国多校区高校危机应急管理工作中，要建立起高校—校区—院系三级联动的快速反应机制，提高应对高校危机的能力。学校将校园安全管理权力下放，推进安全保卫工作包干负责制，实行责任追究制和奖惩激励制度，并以此对各校区负责人的主要任务实行量化管理。

高校各院系一级应急管理成立领导小组，由院系党总支书记任组长，学生党支部书记任副组长，成员包括团委总支书记、专兼职辅导员、学生会、学生干部、学生党员等。要注重发挥学生组织参与危机管理的积极性。在学生组织中，要发挥学生干部的作用，学生干部与普通同学的关系最为紧密，他们会随时发现学生群体中发生突发事件的诱因，及时向辅导员汇报，这样有利于学校在第一时间掌握信息，处理并预防危机。

（3）学习美国高校危机应急“全面管理”的理念。美国在“全面管理”理念的基础上，通过法制化手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。例如美国教育部为各类各级学校制定了危机管理的政策指南：“提供一个有组织的、系统的危机管理程序来帮助学校师生和家长；让教职员工知道如何在危机情况下帮助学生；在危机管理方针指导下，危机管理组成员制定合作计划，分配职责；学生的双亲和社会其他成员是高校危机管理的重要组成部分；各部门协同建立一个强有力的合作关系，以提高学校和社区公众安全的信息和交流。”

2．成立纵横交错的高校危机应急管理网络

美国每个州都成立专门的高校危机管理机构，对危机管理进行研究，为本州内的所有高校危机管理报告的制定提供意见。州下面的各市、学区等又分别设有自己的危机管理办公室，各高校领导在美国联邦政府的危机管理政策指导下，组成危机反应小组，为师生员工提供具体的指导。除了纵横交错的高校危机应急管理网络外，美国对学校校长、普通教师、心理及卫生教师的职责作出规定，接受专业危机管理等教育。

我国各省、市应成立专门的高校危机管理机构，对危机管理进行研究，为本省内的所有高校危机管理报告的制定提供意见。省、市下面的各市、学区等又分别设有自己的危机管理办公室，各高校领导在省、市政府的危机管理政策指导下，组成危机反应小组，为师生员工提供具体的指导。各高校领导在省、市政府的危机管理政策指导下，组成危机反应小组，设计危机发生时学校的行动框架，制定各种危机应对计划，应对处理多种危机。我国高校学生管理部门可以对负责学生管理的副书记、辅导员的职责作出规定，并定期接受危机管理的专业教育。

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