“治理”理论及其发展扼要综述

一、“治理”理论及其发展扼要综述

治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其含义也与统治相去甚远。它不只局限于政治学领域，而被广泛应用于社会经济领域；不仅在英语世界使用，并且开始在欧洲主要语言中流行。在众多关于治理的定义中，联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告。该报告对治理作出了如下界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”因此，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。研究治理理论的另一位权威格里·斯托克（Gerry Stoker）对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要观点，分别是：第一，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；第三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；第四，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；第五，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。

从上述各种关于治理的定义中可以看到，在政府或国家不能发挥主导作用而需要联合行动的领域和问题上，政府之外的组织能够发挥很大的作用。政府并不完全垄断一切合法的权力，还承担维持秩序、调节经济和协调社会发展的职能，既有政府组织，也有非政府组织等其他的治理主体。它们一起构成了国家的和国际的某种政治、经济和社会调节形式；这些主体相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商和谈判，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。在实践层面，治理是一个持续不断的过程。在这个过程中，可以使对立的或各异的利益彼此适应，可以采取合作的行动。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制，也包括人们同意或以为符合其利益的非正式的安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门和第三部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。整体而言，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增加公共利益。所以，“治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”^[7]

如果把治理的概念引入区域行政当中，则可以提出区域治理的问题。区域治理是治理理论在区域层次上的运用，它通常就指在具有某种政治安排的地区内，通过创建公共机构、形成公共权威、制定管理规则，以维持地区秩序，满足和增进地区共同利益所开展的活动过程，它是地区内各种行为体共同管理地区各种事务的诸种方式的总和。