政治管理的含义与认识分析

一、政治管理的含义与认识

（一）政治管理的概念

政治管理是人类社会最重要的组织管理活动，是维系人类社会正常运转的必要前提条件。亚里士多德早就说过，人是天生的政治动物。那么由人组成的社会无疑就是具有普遍政治性的社会，从这个意义上说，任何社会都存在政治管理。

所谓“政治管理”，就是政治主体进行的对社会政治生活控制和协调的活动。理解这个概念，需要明确三点：

第一、政治管理是政治主体的活动。在当代社会，政治主体并非是单一的，多种政治力量会形成多样的主体。比如，尽管政府是当然的管理主体，但普遍的趋向是，政党和社团在一定条件下也可以充任政治管理的角色。

第二、政治管理的内容首先是社会公共事务，但不是所有对公共事务的具体管理都是政治管理。按照统治阶级的意志和要求，自觉合理地去安排社会政治、经济、文化、法律、道德总体格局和约束破坏这种秩序的力量，才是政治管理。而且，在不同的社会制度下其范围也是不同的。比如，在西方近代的政治观念中，认为管得最少的政府是最好的政府，所以，当时政治管理所能涉及的范围就比较有限。在当代，随着社会的发展和管理主体结构的扩大完善，政治管理的范围也明显朝着扩大的趋势发展。

第三、政治管理的内容还包括政治主体对自身的管理。所有政治主体，通常都具有一定的组织机构和组织体制，这是保证它能够有效运转从而顺利实施对外管理的重要前提。因此必须对自身进行严格的内部管理。

（二）政治管理与政治统治的关系

政治管理在行为联系上，同政治统治最为紧密，这种联系可以概括为：政治统治为政治管理规定前提，政治管理为政治统治保障基础；政治统治为政治管理明确性质，政治管理为政治统治提供服务。

具体讲：政治管理和政治统治是政治权力运行的两种基本方式，在国家职能的统一下，去实现维护特定的社会秩序的共同目的。关于国家职能，马克思有过精辟的分析：“这完全同在专制国家中一样，在那里，政府的监督劳动和全面干涉包括两方面：既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”⁽²⁵⁾。按照这个分析，我们可以说，政治统治就是国家的阶级职能，而政治管理则是国家的社会管理职能。所以，任何政治管理都必须接受政治统治规定的前提和方向，服从于政治统治，而任何政治统治的具体实现又不能只是抽象和空洞的，它要依靠对社会事务的合理安排才得以落实，需要用有效的政治管理作为基础保障。同时，政治统治赋予政治管理特有的性质，有什么样的政治统治类型就会选择相应的政治管理性质，专制社会的政治管理只为少数人服务；民主社会的政治管理则为多数人服务。

作为两种具体的政治行为类型，二者也有显著差异。

第一、政治管理和政治统治的行为主体不相同。政治统治的行为主体是由统治阶级组成的，以暴力为基础的国家政权机关，如军队、警察、法庭、监狱等。由于政治统治实质上是一个阶级对另一个阶级的统治，因此，从根本上说，政治统治的主体不是具体的政权机关，而是整个统治阶级。而政治管理的主体则不尽然，除了国家政权以外，凡是与贯彻国家意志相一致而起作用的其他权力主体，也可以成为政治管理的主体。主要包括是政府或准政府组织。在社会主义国家，执政党和与其合作的参政党实际上充当着政治管理主体的角色。此外，在党领导下的各种政治团体也在一定条件下履行着政治管理主体的职能。

第二、政治管理和政治统治的客体有所不同。政治管理的行为是自上而下的单向性行为，是少数人对多数人的约束。管理总是少数人的事，在任何社会形态，政治管理的行为客体都是社会的多数人。在范围上，政治管理的对象既包括统治阶级内部的成员，也包括被统治阶级的成员。政治统治则不然，其行为客体既可以是多数，也可以是少数。在社会主义社会以前的阶级社会，总是少数人统治多数人；而在社会主义社会，是多数人统治少数人。而在范围上，政治统治的对象不包括统治阶级内部的成员。

第三，政治管理和政治统治的价值目标不同。政治管理行为讲求运用综合手段来调动公众关注社会的主动性积极性，从而激发社会活力，追求的价值目标主要是增强合理性以提高效率；政治统治行为则是依托暴力后盾来巩固和完善统治秩序，追求的价值目标集中于实施强制以维护稳定。

第四、政治管理和政治统治的作用方式不同。由于政治管理主要是安排协调社会公共事务，因此在形式上看来管理者和被管理者在利益上具有一致性，这也就决定了政治管理的作用方式的性质是行政的和民主的而非专政的。相反，由于政治统治是统治阶级针对敌对阶级的政治行为，统治者和被统治者的根本利益是对立的，因而当被统治阶级的行为威胁和动摇统治阶级的地位时，统治阶级常常要诉诸暴力方式来维护自己的统治。有组织的暴力运用便是政治统治行为的根本方式。尽管人类文明已经发展到很高程度，但凡是存在政治统治的地方，政治管理都不能从根本上取代政治统治的行为方式。

（三）政治管理与行政管理的关系

为了更深入的理解政治管理，还有必要把它同行政管理加以比较。历史上不少思想家都贡献出了许多富有开创性的成果，其中典型的是：

1．“政权”与“治权”的区分

中国民主主义革命家孙中山先生言及政治之含义时说：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。”⁽²⁶⁾他还对“政权”与“治权”进行了区分。认为，选举、罢免、创制、复决等属于政权的范畴，而立法、司法、行政、考试、监察等属于治权的范畴。同时还强调，对于政权，注重的是权；对于治权，注重的是管理能力。所以他提出，在一个民主化的国家，人民要有权，政府要有能。

2．“政治”与“行政”的区分

美国政治学家古德诺《政治与行政》一书中对“政治”与“行政”做了严格区分，提出，国家“存在两种性质截然不同的政府功能，而且，这两种功能的分化又导致了法定的正式政府机关的分化，尽管这种分化并不彻底。为了方便起见，政府对这两种功能可以分别称作‘政治’与‘行政’。政治与政策或国家意志的表达有关；行政则与这些政策的执行相关”。⁽²⁷⁾在这里，很清楚的意思是：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。

按他的分析，国家意志的表达是政治管理的范围，具体内容很广泛，包括确立特有的秩序去规定，在国家意志的表达过程中，谁居根本地位、谁居其次地位、谁居代理地位。也就是说，必须在宪政意义上解决主权问题和政府问题。在代议政治体制中规定谁是选民，他们应该如何投票，向谁投票以及政府体制中应该由什么机构来制定法律等。

行政则是对国家意志的执行，它包括两个层次，一是把国家意志具体化、规范化；二是执行那些已经表达出来的国家意志——法律。国家法律一旦制定出来，就要由行政部门运用行政力量保证得到有效执行。

无论是孙中山关于“政权”与“治权”的区分，还是古德诺从功能上对“政治”与“行政”的区分，对于准确把握政治管理和行政管理都是有启发的。一般来说，行政只是政治的一部分，行政管理主要是对行政机构本身的管理，而政治管理则是对社会的管理。