对具体行政行为合理性的审查

四、对具体行政行为合理性的审查

行政复议与行政诉讼的一个重要区别就是行政复议要对具体行政行为的合理性进行审查，而行政诉讼除行政处罚显失公正外，具体行政行为的合理性不在其审查范围内，因此，行政复议是维护行政合理性原则最主要、最有效的法律制度。

那么，应当如何理解具体行政行为的合理性呢?所谓合理的具体行政行为，是指行政主体在其法定权限范围内，正当地行使职权，作出符合法律授予这种职权的目的、精神与原则的行政行为。具体行政行为是否合理，一般与行政自由裁量权相联系。行政主体在行使行政职权过程中如果法无具体或详尽的规定，有可以选择的权力，这种选择就是自由裁量的权力。但这种选择不是任意的，而应当受到一定原则的限制，否则，就会构成滥用职权，导致具体行政行为的不合理。这个原则就是行政法上的行政均衡原则，也就是行政主体在实施行政裁量权时得全面权衡各种利益关系，以作出最佳的选择判断，包含均衡不同个人利益之间关系的平等对待原则，均衡公共利益与个人利益之间关系的禁止过度原则和信赖保护原则。^[1]

在行政复议过程中，可以以下几个标准来审查具体行政行为的合理性：

1.具体行政行为所要达到的行政目的是否合法正当，是否符合法律的基本精神和原则。行政主体采取的任何措施、作出的行政行为都必须有其合理的充分的实质理由，所要达到的行政目的与法律的基本精神、原则与目的相一致。

2.采取的措施是否适度。行政主体实施行政行为时，所采用的手段或措施与要达到的行政目的之间应有适当的比例关系，也就是行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求行政目的的价值，两者之间必须合比例或相称。一方面行政主体所采取的措施应当能够达到行政目的；另一方面，行政主体采取的措施如果可能对行政相对人造成损害，则应将损害控制在最低限度，而且应当是达成行政目的所可能获得的利益大于对行政相对人所可能造成的损害。德国学者希尔希贝格曾举例说明：用大炮驱赶树上的麻雀，首先是违反了必要性原则，因为只需要使用鸟枪就足够了；同时不论赶走与否，炮声会惊吓邻居(即造成了不堪设想的后果)，则又违反了合比例性原则。总之，行政主体所采取的措施不应当使行政相对人所受的损失超过所追求的公共利益。

3.同等情况是否作到同等对待。行政主体对事实和情节相同的案件应当作出相同的处理，这是行政法上“平等对待原则”的基本要求。行政主体在同时面对多个相对人时应当一视同仁，不能偏袒一方而歧视另一方。比如，对于两个同样程度超标排放、生产经营规模相当的污染企业，环保部门对一家只予以罚款处罚，而对另一家则责令关闭，这就属于行政行为显失公正、没有作到平等对待。

4.采取的措施是否遵循行政惯例和先例。行政主体对于相同或同一性质的事件，如果没有正当理由，应当受行政惯例或先例的拘束，作出相同的处理，前后应当保持一致，而不能今天这样处理，明天那样处理，反复无常。所谓的“行政惯例”或“行政先例”，是指“关于行政上同一或具有同一性的事项，经过长期的、一般的、继续的或反复的施行，则即可认为已成为行政上措施的通例”。^[2]行政相对人常常会以“同样的事”行政机关“以前是如何处理的”为标准或参照，来预测行政机关的活动。在行政活动中无法约定规则的领域或需要行政机关自由裁量时，遵循惯例或先例就成为公平行政的基本要求，也是判断行政行为是否合理的重要标准之一。

但需要注意的是，违法或不当的行政行为不能构成需要遵循的惯例或先例。也就是说，行政主体不能以违法或不当的行政先例排斥或变更法的适用，行政相对人也不能要求行政机关援引违法或不当的先例而给予同等的对待。比如某货运司机超载运输，就不能以他人超载未受交警处罚，而主张自己因超载受到的处罚决定是违法的。

5.行政行为是否粗暴任意。如果行政主体在作出具体行政行为时，采取简单、粗暴的方式对待相对人；完全无视具体情况或对象，只凭自己的主观印象，武断专横；疏忽明显应当考虑的因素；或者被不应当考虑的因素所左右，随心所欲；对自己采取的措施不作任何解释；对于行政相对人提出的合理要求漠然视之，那么这样作出的具体行政行为显然不会是合理的。

【注释】

[1]周佑勇.行政法原论［M］.北京：中国方正出版社，2005：72.

[2]林国斌.论行政自我约束原则［M］//城仲模.行政法之一般法律原则(一).台湾：三民书局，1994.