俄罗斯人口政策实施前景

三、俄罗斯人口政策实施前景

《俄罗斯联邦2015年前人口政策构想》发布实施至今已经过去了5年的时间，从这一时期俄罗斯人口发展状况来看，应当说该构想对于提高生育率、稳定人口形势起到了一定的积极作用，具体证明就是出生率有所回升。2003～2006年，俄罗斯全国平均人口出生率在10.2‰～10.4‰，这一水平高于20世纪90年代中后期，基本恢复到了90年代初的水平。但是，死亡率指标却没有得到显著改善，2000～2006年一直维持在15.3‰～16.4‰的高水平上，明显高于同期的出生水平，因而人口自然增长情况并没有发生显著变化，大体与20世纪90年代相当，也就是说，总体人口发展趋势依然呈逐年下降的态势。^[14]俄罗斯经济发展与贸易部在《2007—2009年俄罗斯社会经济发展预测》中也指出，俄罗斯政府改善人口状况的措施不力。该报告称，人口老龄化和90年代出生人口数量少造成的“人口空洞”是人口问题的关键。俄罗斯常住人口数量每年将减少60万。虽然俄罗斯出生总人数在持续缓慢增长，但是未来几年都不会出现出生高潮。2004年平均每个俄罗斯妇女生育1.34个孩子，根据预测，2009年这一数字将提高到1.37个。此外，也无法特别指望从国外迁入的“新俄罗斯公民”。2005年外来移民人数为12.59万，据预测，2009年外来移民人数会略有增加，达到16.29万人左右。到2009年年底之前俄罗斯人口将进一步下降到1.404亿～1.407亿。^[15]

2006年1月19日，俄罗斯政府批准了《俄罗斯联邦社会经济发展中期远景规划(2006—2008)》和《2006年俄罗斯联邦政府实施规划的行动计划》。远景规划和行动计划中的一项重要内容就是增强人口政策的有效性。

2006年5月，普京总统在国情咨文中大谈人口问题对俄罗斯异乎寻常的重要性，号召各级政府和各类社会团体积极关注人口问题，共同化解人口危机。咨文一经发表，立即在俄罗斯社会引起了强烈反响，政府首脑和各联邦主体纷纷表示将以实际行动积极响应总统号召。弗拉德科夫总理指示政府各部3天内提出落实总统指示精神的具体工作建议，并将其提交俄罗斯经济发展与贸易部，该部应在10天内起草完成工作计划提交政府批准。

俄罗斯国家杜马第一副主席柳博芙·斯利斯卡建议，向从海外迁移回俄罗斯的俄罗斯人提供发展中小型企业的可能并免除他们3～5年的纳税义务。^[16]莫斯科市长卢日科夫建议恢复苏联时期向生育多胎妇女授予“英雄母亲”称号的做法，并宣布将2007年命名为“儿童年”。从2007开始，莫斯科各妇产医院将在产妇出院时直接为新生儿举行隆重的登记仪式，民政局的工作人员将为新生儿的父母颁发“小莫斯科市民”纪念章。市政府决定将用于鼓励生育的拨款从2006年的250亿卢布增加到360亿卢布。2007年，莫斯科家庭在生育第二胎时获得的一次性补贴将从目前的2000卢布涨至1万卢布。卢日科夫还特别建议制定一条联邦法律，将妇女产后假期从目前的3年延长至7年，以便母亲有充足的时间照顾孩子直至其进入小学。

地处西伯利亚的布里亚特共和国作出规定，居民每多生一个孩子，政府将给予1万美元的补贴，补贴不以现金形式发放，而是用于直接冲抵三方面的费用:孩子就读私立中小学的学杂费(公立学校实行完全义务教育，因此不收费)、高等教育学费支出、父母在孩子3岁后购买房屋的住房贷款。如果家长没有选择上述三种方式领取补贴的话，那么这1万美元将归入孩子母亲退休后的养老金。

俄罗斯联邦卫生与社会发展部部长米哈伊尔·祖拉博夫建议，应效法苏联卫国战争时期的经验，恢复向国民征收无子女税，以此促使已婚未育家庭繁衍后代，同时用征收来的资金补助多子女家庭。早在20世纪40年代苏德战争期间，由于战争的消耗苏联国内出现了严重的人口危机，为鼓励生育，确保劳动力和兵员储备，苏联政府根据斯大林的指示制定了一项专门法令，向国民征收无子女税，所有20～50岁的已婚男性公民和20～45岁的已婚女性公民，若非出于健康原因而未生育子女的，需缴纳相当于其月工资6%的无子女税。这项政策对于扭转当时的人口危机确实起到一定的积极作用。俄罗斯国家杜马目前正在对立法恢复征收无子女税进行可行性研究。

2006年下半年，俄罗斯财政部、经济发展与贸易部等多个部门共同制定了旨在改善俄罗斯人口形势的一整套措施，包括提高出生率和完善移民程序。国家杜马通过了《关于修改〈为多子女的居民发放国家补贴法〉和〈对多子女家庭给予国家扶持的补充措施法〉》的联邦法律草案，目的在于具体落实普京总统在国情咨文中提出的有关改善人口形势的设想。法案规定:增加对子女的看护补贴金额，直至其长至一岁半;对孩子的学龄前教育开支予以补偿;为2007年1月1日后生育小孩，且已有2个以上孩子的女性提供“母亲基金”。上述法律草案的实施将促进俄罗斯妇女生育两个或更多的子女，并为多子女的家庭给予实质上的帮助。

普京总统将改变俄罗斯人口现状的希望最终寄托在提高生育率上，从某种角度说，其人口政策的实质就是一个庞大的财政补贴计划，或者干脆说是一项“赎买政策”，无异于政府花费重金向民众“订购”儿童。采取经济手段刺激人口出生率增长实为无奈之举，普京自己也承认这需要巨大的资金投入，费用高昂。俄罗斯财政部长阿列克谢·库德林不无抱怨地表示，这是一项史无前例的补助计划，它的花费将远远超过财政预算，补助金的财政拨款速度将大大高于人口出生速度。据初步估计，要落实普京总统在国情咨文中所提到的人口规划，联邦预算开支起码要达到每年300亿～500亿卢布。^[17]而根据笔者初步估算，实际数目要远高于上述估计。以2003年俄罗斯新生婴儿150.25万^[18]为例，单是新生婴儿生活补贴一项一年就是270亿卢布，以1/10育儿妇女享有“母亲基金”计算就需要369亿卢布，仅此两项相加就是639亿卢布，此外再加上第二胎婴儿差额补贴、学龄前儿童教育补贴、孕产妇女工资补贴、收养孤儿家庭补贴、孤儿安置费、建立保健中心网等各项支出，保守的估计也在1000亿卢布以上。这实在是一笔巨大的开支。当然，鉴于近年来俄罗斯国家财政状况不断好转，联邦政府还是有能力支付这笔资金的。上述设想如能顺利化为政府行政措施，无疑会对遏制人口危机起到积极的作用。但是，要想以此来根本扭转俄罗斯人口下降趋势则是不现实的，最终的结果很可能如阿列克谢·库德林所说的那样，财政拨款快速增加，而人口出生速度并未明显提高。

其实，以财政补贴的方式换取民众多育子女的政策早在苏联时期就已实行过，苏联解体后，俄罗斯政府一直沿袭着这种做法，为鼓励青年人早婚、早育、多育、优育，规定1岁以下的儿童可以领取一份法定最低工资，1岁半～6岁儿童可领取最低工资的70%，6～16岁少儿可领取最低工资的60%，此外对单身母亲和多子女家庭还予以额外补贴。然而多年的实践证明，这些政策实施得并不理想，它没有也不可能真正起到遏制出生率下降的作用。

基于历史的经验判断，普京的“婴儿赎买”政策的效用将是有限的，想以此来彻底制止人口下降趋势的想法无疑是幼稚的。笔者在本书第三章曾经论述过，俄罗斯人口下降有其自身发展的必然性，它既是一个社会经济问题，同时更是一个观念意识问题和社会发展程度问题，因而，单靠经济手段是难以根本奏效的，要想彻底改变这种状况，就必须改变全社会几代人多年来形成的价值观，首先是生育观，但是要做到这一点谈何容易。在人们的观念没有得到根本性改变之前，采取任何经济手段和行政措施其效果都将是有限的。从长远看，要保持俄罗斯人口数量的稳定，唯一真正有效且立竿见影的途径是大量吸收外来移民，若不采取更加积极的移民策略，加大外来移民的引进力度，是不可能改变其人口下降的大趋势的。这一点已经为最近十余年俄罗斯人口发展历程所反复证明。

为了引进人口同时又不使国内民族结构发生变化，俄罗斯政府寄希望于独联体国家的俄罗斯人大量回归。但是，俄罗斯政府也十分清楚，这种希望并不现实，在政府制定的《俄罗斯联邦2015年前人口政策构想》中就这样写道:“独联体国家向俄罗斯移民的潜力正在日益下降，这反映在来自独联体国家的移民数量逐年减少。1991～1995年，来自独联体和波罗的海沿岸地区的移民总数为254.1万，1996～2000年下降到173.9万。在未来的移民进程中，非俄罗斯族人口和非俄语民族人口将大量出现，这将使俄罗斯联邦人口的民族构成日益多样化，并在一定程度上改变俄罗斯的民族结构。”^[19]

外来移民在俄罗斯是个异常敏感的问题。俄罗斯到底应不应该接收外来移民?如何接收?接收多少?对移民如何安置、如何管理?给予外来移民以什么样的法律地位?这些问题不断在俄罗斯社会引发广泛的讨论，各个阶层都有人强烈反对接收外来移民，要求政府对外来移民严加限制、严加防范。几年前，在俄罗斯社会占据上风的观点是国家应当限制外来人口，《俄罗斯联邦国籍法》的第一份草案就是以此为依据制定的，对外来移民的引进进行了极其严格的限制。随后的俄罗斯人口发展状况证明，这项政策显然有悖于俄罗斯国家的根本利益，因此遭到了包括普京总统在内的各界有识之士的尖锐批评。俄罗斯社会由此又开始重新讨论外来移民问题，并最终得出了比较广泛的共识——土地广阔、缺乏劳动力、人口总量持续下降的俄罗斯需要外来移民，为了发展经济、巩固国防、补充劳动力，俄罗斯必须引进外来移民。但是，在外来移民的安置、就业、就学、法律地位以及保护移民文化等诸多问题上依然存在着很大的争议。总之，俄罗斯社会对待外来移民是缺乏宽容精神的，民众普遍存在着对外来移民的抵触情绪。

因此，从某种意义上说，俄罗斯的人口前景取决于俄罗斯政府对外来移民的引进力度，取决于俄罗斯社会对外来移民的接受程度。

【注释】

[1]俄罗斯联邦劳动和社会发展部:《俄罗斯联邦2015年前人口政策构想》，http://www.akdi.ru/econom/program/demogr.HTM

[2]普京:《国情咨文》，2003年5月16日，http://www.russia.org.cn

[3]普京:《国情咨文》，2004年5月26日，http://www.russia.org.cn

[4]普京:《国情咨文》，2005年4月25日，http://www.russia.org.cn

[5]普京:《国情咨文》，2006年5月10日，http://www.russia.org.cn

[6]普京:2006年5月10日《国情咨文》、2005年4月25日《国情咨文》，http://www.russia.org.cn

[7]俄罗斯新闻社:《普京总统称俄罗斯需要有效的移民政策》，2006年7月13日，http://rusnews.cn

[8]俄罗斯新闻社:《俄明年计划迁入5万名俄罗斯族同胞》、《普京:俄将打击非法移民，简化合法化手续》，2006年7月24日、10月24日，http://rusnews.cn;新华社:《俄罗斯将向西伯利亚和远东地区移民数十万人》，新华网，2006年6月30日。

[9]俄罗斯新闻社:《普京签署法令简化外国公民就业手续》，2006年7月20日，http://rusnews.cn

[10]俄罗斯新闻社:《俄罗斯国家杜马通过限制低技能劳工入境的法律》，2006年12月22日，http://rusnews.cn

[11]俄罗斯新闻社:《普京总统称俄罗斯需要有效的移民政策》，2006年7月13日，http://rusnews.cn

[12]俄罗斯新闻社:《普京称俄非法移民可能已达1500万人》，2006年11月18日，http://rusnews.cn

[13]俄罗斯新闻社:《今年俄罗斯驱逐出境上百万名非法移民》，2006年12月15日，http://rusnews.cn

[14]［俄］联邦国家统计局:《2005年俄罗斯统计年鉴》，第105页;［俄］联邦国家统计局网站，http://www.gks.ru/wps/portal

[15]俄罗斯新闻社:《专家认为俄政府改善人口状况的措施不力》，2006年8月14日，http://rusnews.cn

[16]俄罗斯新闻社:《俄杜马副主席建议对返俄移民免税三至五年》，2006年10月24日，http://rusnews.cn

[17]俄罗斯新闻社:《俄实施人口规划预算开支将达到300亿卢布/年》，2006年5月23日，http://rusnews.cn

[18]［俄］联邦国家统计局:《2005年俄罗斯统计年鉴》，第105页。

[19]俄罗斯联邦劳动和社会发展部:《俄罗斯联邦2015年前人口政策构想》，http://www.akdi.ru/econom/program/demogr.HTM