普通高校学生处分行为的法律审视

普通高校学生处分行为的法律审视

——兼谈大学生合法权益的保障

三峡大学　陈方秀

普通高校作为向社会提供公共教育服务的事业单位，依法享有“按照章程自主管理”和“对受教育者进行学籍管理、实施奖励与处分”的权力。但以法律眼光来审视，高校处分权的行使存在诸多无视学生权利主体地位，侵犯学生合法权益的现象，近几年来，随着大学生权利意识的提高和教育领域法治理念的深入，由高校处分权引发的高校诉讼案件呈逐年上升态势。然而在一系列相关诉讼中，学生的起诉基本上都被法院以不属于受案范围而驳回，在这种司法背景下，如何界定高校自治的边界和司法介入的案件，既关乎高校教育目标的实现，也关乎大学生合法权益的维护，本文对此略陈管见，以期探讨。

一、高校学生处分行为的性质

高校对学生进行处分是其行使处分权的行为。处分权是普通高校依法律的特别授权获得的依法处分学生的强制性权力。高校对学生实施处分行为的法律依据主要是：《教育法》第28条“（一）按照章程自主管理；……（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；……”；《普通高等学校学生管理条例》61条：“对犯有错误的学生，高校可视情节轻重给予批评教育或纪律处分。处分分为下列六种：（1）警告；（2）严重警告；（3）记过；（4）留校察看；（5）勒令退学；（6）开除学籍。”依据上述规定，高校对学生实施的处分行为不是平等主体之间的行为，而是行政行为。

1．高校对学生实施处分的行为具有行政管理属性　首先，高校虽是向社会提供教育服务的事业单位，其最主要的职能在于为国家和社会保存、传播文化科学知识，培养高级人才，但通过法律法规授权获得了一定的管理校务和学生的权力，具有了行政主体资格。其次，学生相对高校而言是受教育者，被管理者，对高校的管理具有服从的义务。再次，高校对学生的处分行为一旦作出，就具有行政行为的效力，即：确定力、拘束力、执行力，对大学生的受教育权产生不同程度影响。高校对学生实施的处分行为在很多国家被作为行政行为来对待，如美国著名行政法学家施瓦茨在20世纪70年代出版的《行政法》专著中，即认为公立高校对于学生纪律处分的行为应作为公共行政的研究范围。

2．高校对学生进行处分并非普通的行政管理　我国学界普遍认为这是一种公法人内部的“特别权力关系”，即，高校作为公法人基于法律的特别授权，对学生在一定范围内享有命令强制的权利，学生基于其特殊的身份与高校形成管理者与被管理者关系，对高校的处分决定有服从的义务。按照传统理论，特别权力关系是公法人内部的管理与服从的关系，不由法律调整，不得寻求法律救济。我国教育法第42条规定：“受教育者对高校给于的处分不服，有权向有关部门提出申诉，……”，司法实务中，法院也一般不受理学生针对高校处分行为提起的诉讼。二战后，传统的特别权力关系理论日益受到了来自宪政理论和现代法治观念的挑战，“因该理论而引起在机构关系中大量的基本权利地位的丧失，肯定悖于宪法精神。”

二、高校学生处分行为中存在的法律问题

与其他一些国家相比，我国法律对高校处分权的实施只进行了概括性“空白授权”，而并没有具体规定高校处分学生的条件和程序。高校为了加强学籍管理，严肃纪律，往往出台一些校内文件，作为管理和规范学生行为的依据，导致了现实中高校处分权行使的混乱和学生合法权益常常被侵犯且难获司法救济。

1．高校擅自出台加强管理的文件和措施，违反国家法律法规、规章和现代法治精神，侵害学生实体权利　目前，很多高校在违纪处分条例中规定：“道德败坏，品行恶劣”，以及“发生不正当性行为者，给予留校察看直至开除学籍处分”。据此规定对怀孕女大学生作出开除学籍处分是对大学生受教育权的剥夺，而依宪政理论，对公民宪法权利的限制，并非任何规范性文件都能作出的，高校仅凭自己制定的内部违纪处分条例就剥夺公民的受教育权，其合法性令人置疑。又如一些高校规定，有赌博、打架斗殴、私自下河游泳、考试舞弊等行为者，高校给予勒令退学或开除学籍处分；私自在外租房住宿屡教不改者，就情节轻重给予严重警告或者记过处分等。这些规范或擅自设立处分条件和类型，明显与上位阶法律法规相抵触，或为严肃校风，对上位阶法律法规任意作“扩张解释”，加重学生义务，过罚不当；或用语模糊，对违法行为不分性质、情节轻重给予处分，据此规范处分学生，极可能造成对学生权益的严重侵犯。

2．高校学生处分行为缺乏程序规范和应有的制约机制，侵害学生程序性权利　目前，高校的学生违纪处分条例中涉及违纪处理程序以及其他程序方面的内容很少，一般没有明文规定符合法律精神的举报程序、调查认定程序、执行程序；没有对有效证据的范围进行规定；在处分决定作出之前，学生没有辩解机会，丧失了对有关事实和证据的知情权；虽然在校规中有学生申辩申诉的条款，但很少明确受处理学生的申诉期限和时效，使其在实践中难以操作。正当的法律程序是法律权威的保障，通过正当程序可以规范权力的运作，防止权力运行的任意性。高校与学生相比处于绝对优势地位，拥有相当大的裁量权，学生完全处于被动地位，高校对学生的处分直接影响到其名誉、学位和学籍，涉及学生将来就业，且校规本身不可能制定得尽善尽美，那么据此作出的处罚可能失当，没有正当的程序限制高校处分权的行使，学生的合法权益难以得到保障。

3．高校处分权的行使游离于司法审查之外，学生遭侵权时缺乏有效的司法救济途径　我国受传统“特别权力关系”理论的影响，将高校处分学生的行为视为内部管理行为，因此，教育法第42条只规定了学生人身和财产权益受侵犯时提起诉讼的权利，未确认学生受教育权的司法保护。行政诉讼法和相关司法解释也没有规定高校的处分行为可以诉讼，只有教育法第42条规定：“受教育者有权对高校给予的处分不服，向有关部门提出申诉，……”，根据这一规定，司法实务中，法院完全排除了学生对高校给予的处分寻求司法救济的途径。许多纠纷往往只能通过非司法程序的申诉途径或转换成民事赔偿案件进行处理，当事人的受教育权难以得到有效的法律救济。

总之，目前高校学生处分行为的价值取向主要是有效地规范和维护正常的高校教育秩序，而对于维护学生合法权益的重视不够。又由于立法概括性空白授权的缺陷和司法审查制度的虚位，导致了高校处分权的恣意行使和学生合法权益保护不力。

三、规范高校学生处分行为，维护学生合法权益的立法构想

高校对学生行使处分权是为了实现高校的教育职能。教育的特殊性决定了法律必须承认高校在遵守法律法规和国家教育方针政策的基础上所享有的教育自由、学术自由和管理自主，避免政府、司法机关和个人的过度干预，但是由于高校在行使处分权时，影响到学生的受教育权，因此对其约束是必要的，同时维护学生的受教育权也是实现国家教育目标的重要保障，因此规范高校学生处分行为应当兼顾高校教育职能的实施与学生合法权益的保障，以求高校处分权和学生受教育权之间的相对平衡，而平衡的关键是合理的界定高校自治的边界和司法介入的条件。

1．引入“法律保留”原则，由最高权力机关以法律的形式亲自规定高校行政领域中的重要事项，禁止高校自行创制处分的条件、范围和种类　所谓“法律保留”原则，是指行政机关实施任何行政行为必须有法律授权，否则其合法性将受到质疑，同时，对限制公民宪法性权利等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定。这是国外一种先进行政法理念，是现代法治理念的重要内容。在高校行政管理领域中，高校处分权的行使直接影响着学生受教育权，而学生受教育权属于宪法规定的公民的基本权利，故高校对学生实施的勒令退学、开除学籍等行为必须有法律依据，应当适用法律保留，即由最高权力机关以法律形式规定，不由教育行政机关和高校自行创设。

何为“重要事项”？德国联邦宪法法院通过判决确立的“重要性”理论可资借鉴：举凡教育内容、学习目的、修课目录、学生的地位等有关大学生学习自由的重要事项，皆应有法律明文限制，或由法律明确授权。尤其是足以剥夺大学生学习自由的处分，应以法律明文规定其事由、范围和效力，而不得仅以行政命令和各校之学则即予剥夺，此乃法律保留原则之基本要求。

2．引入对高校校规的核准许可制度，确保高校的处分权在法律、行政法规、地方性法规和和行政规章的范围内行使　高校教育的特殊性决定了高校应有一定范围的自主管理权。在高校自治领域里，高校可以依法制定更具针对性和操作性的校内规范性文件，并据此作出处分，以适应高校管理的需要。但为预防高校校规侵犯学生权利，不应允许一经颁布即生效力，而应借鉴法、德、日等国家核准许可制度，由法律明确规定“高校自治规章只有在报经政府教育主管机构审查批准后方可生效”。通过政府教育主管部门对高校校规的事前审查，以确保其具体内容和程序内容符合法律法规和法治精神。

3．将高校实施的勒令退学、开除学籍等重要处分行为纳入司法审查范围，为学生合法权益提供司法救济途径　司法审查既是规范监督高校权力的最有效途径，也是保障学生权益的最有力手段，权力没有监督必然被滥用，权利没有救济，顶多只是法定权利而不是现实权利，因此，高校处分权的行使应当纳入司法审查。高校处分权作为高校法定的教育自主权之一，高校在其自治范围内有权自制规章，自主行使处分权。故在高校处分权领域，司法介入应有条件和程度的限制。首先，法院的审查范围应限于对勒令退学、开除、取消学籍等足以改变学生身份并损及其受教育机会的处分行为，警告、记过、记大过等处分对公民受教育权利不产生重大影响，不构成司法审查对象，可依据教育法第42条进行申诉。其次，法院的司法审查应局限于审查法律问题，即审查作出处分决定的主体资格、内容、目的、程序等是否合法，对于学术性问题则不宜介入，如：当高校因学生学年结束未修满最低学分而对其作出退学处理，学生为此提起诉讼时，只有在学生提出确切证据证明高校存在恶意或不良动机的情况下，法院才宜从实际出发给予救济，而不宜对建立在学术标准上的学生成绩单进行审查，以确保高校学术自由、教育自由。再次，有必要设立司法审查的前置程序。对于司法审查范围内的高校处分权纠纷，应先纳入行政复议范畴，当事人只有对复议决定不服，才能向法院提起行政诉讼。将申诉途径作为提起诉讼后的先行程序，既可防止高校处分权的恣意行使，侵犯学生合法权益，又有利于尊重高校的自主权和提高解决纠纷的效率。

主要参考文献

［1］姜明安．行政法与行政诉讼法［Z］．北京：北京大学出版社．高等教育出版社，1999

［2］张文显．法理学［Z］．北京：法律出版社，1997

［3］董葆城．德国教育行政“法律保留”之检讨［J］．当代公法评论．台湾月旦出版社