4.3 中国医疗保险制度的改革与评价
中华人民共和国成立60年来，医疗保险走过了一段不平凡的历程，对城市的职工和居民、农民的医疗保险模式都进行了积极有益的探索，很多模式现在看来还是非常先进的，总的来看，对保证人民的身体健康发挥了前所未有的重大作用，但也存在一些问题，值得很好地总结。
4.3.1 中国传统的医疗保险制度
中国传统的医疗保险制度主要包括公费医疗、劳保医疗和农村合作医疗三种形式。三种形式实行三种不同的管理模式，公费医疗和劳保医疗是政府和企业举办的社会医疗保险管理模式，合作医疗是农村居民在自愿基础上的互助互济医疗管理模式。
1.公费医疗制度
公费医疗制度是指国家为保障国家工作人员的身体健康而实行的一项近乎免费的社会保险制度。1952年6月，政务院发布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，决定自1952年7月份起实施，随后又批转了卫生部制定的《国家工作人员公费医疗预防实施办法》，从而确立了中国的公费医疗制度。公费医疗的实施范围是各级人民政府的党派、工青妇等团体，各种工作队以及文化、教育、卫生、经济建设等事业单位的国家工作人员和离退休人员。此外，还有二等乙级以上残废军人，国家正式核准设置的高等学校学生，派驻享受公费医疗单位的人民武装干部，在华工作的外籍专家及其随住家属。
1954年到1965年，是公费医疗的巩固阶段。在这一时期，由于享受公费医疗的人数增加，加上公费医疗管理制度不完善，公费医疗费用支出逐年上升。1960年卫生部对公费医疗费用的报销范围作出了比1954年更具体的规定。这一措施的实行使医疗费支出一度下降，但不久又呈上升趋势。在这种情况下，1965年，卫生部和财政部联合下发了《关于改进公费医疗管理问题的通知》，将门诊挂号费和出诊费改为由个人承担，使公费医疗支出再度下降。在这一阶段，中国的公费医疗制度、管理体制及管理方法较初始阶段都有较大改进。[2]
1966年以后是公费医疗的维持阶段。公费医疗经费由国家和各级政府通过财政预算拨款，一般是按人头划拨到各单位包干使用。公费医疗经费的水平，由国家根据职工对医疗方面的实际需要、国家财力以及卫生事业所提供的资源，确定每人每年享受公费医疗待遇的预算定额，并将经费拨交地方财政管理使用，超支部分，由地方财政补贴。随着中国国民经济的发展和医疗服务项目、种类、数量的扩大，国家财政对国家工作人员享受公费医疗的经费标准也相应做过多次调整。1952年国家统一规定每个职工医疗费定额标准为18元，1962年后提高到20元，1978年提高到30元。1980年以后，国家实行分灶吃饭的财政体制，公费医疗经费的定额标准，由地方根据实际支出水平和财政承受能力确定。1993年，全国人均公费医疗支出256元。到1997年，全国享受公费医疗的人数达3477万，医疗费用支出197亿元，人均医疗费567元。[3]
对于公费医疗经费的管理，1979年以前，公费医疗经费属于卫生事业费中的一项，由于实际开支超出预算定额，挤占地方卫生事业费，为了加强公共医疗经费管理，国家于1980年将公费医疗经费从卫生事业费中划出单列。国家规定公费医疗经费专款专用、单位统一使用的原则，不能将公费医疗经费平均地、直接地分配给个人支配;还规定享受公费医疗待遇的患者必须在指定的医疗机构就诊。同时，中国各级政府建立了公费医疗管理机构，其职责是:贯彻落实国家有关公费医疗的政策、规定，制定具体实施办法;对本地区公费医疗工作的计划、预测、组织、协调、统计和调研等实施管理;负责本级公费医疗经费预算的标准和经费的管理使用，并向主管部门编报公费医疗经费决算;对下级公费医疗管理工作进行检查和指导;负责公费医疗政策的宣传和教育。[4]
2.劳保医疗制度
劳保医疗制度是指国家以法律形式对暂时或永久性丧失劳动能力的劳动者给予物质帮助的制度。它保证劳动者在不能劳动时本人及其供养家属获得基本生活需要，是中国劳动保险制度的一个组成部分。1951年2月26日政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，明确规定了为50人以上规模的企业职工提供劳动保险医疗保障，1953年1月2日，对该条例进行了修订，明确规定在企业范围内凡有工人职员100人以上的企业实行劳动保险医疗保障，据此，原劳动部、全国总工会对劳保医疗制定了实施细则和具体办法，从此确立了中国的劳保医疗制度。享受劳保医疗的主要对象是全民所有制工厂、矿场、铁路、航运、邮电、交通、基建、地质、商业、外贸、粮食、供销合作、金融、民航、石油、水产、国营农牧场、森林等产业和部门的职工及其供养直系亲属，县以上城镇集体所有制企业职工可参照执行。
劳保医疗的待遇规定为，企业职工本人患病时享受免费医疗，企业职工所供养的直系亲属在指定医疗机构就诊可享受半费医疗待遇，具体如下。
①职工患病或非因公负伤，其所需诊疗费、手术费、住院费及普通药费均由企业负担;贵重药费、住院的膳食费及就医路费由职工本人负担，如职工经济状况确有困难，企业可酌情予以补助。病人应否住院或转院治疗，由医院决定。
②职工因病或非因工负伤停止工作医疗时，其停止工作医疗期间连续在6个月以内者，按其在本企业的工龄的长短，由企业发给病伤假期工资，其数额视工龄长短，为本人工资的60%～100%;停止工作连续医疗期间在6个月以上时，按月付给疾病或非因工负伤救济费，其数额为本人工资的40%～60%，至能工作或确定残废或死亡时为止。
③职工因病或非因公负伤医疗终结确定为残废，完全丧失劳动力退职后，发给非因公残废救济费，其数额按下列情况规定。饮食起居需人扶助者为本人工资的50%。饮食起居不需人扶助者为40%，至恢复劳动力或死亡时止;部分丧失劳动力尚能工作者不予发放。
④职工供养的直系亲属患病时，可以在该企业医疗所、医院、特约医院免费诊治，手术费及普通药费由企业负担1/2。贵重药费、就医路费、住院费、住院时的膳食费及其他一切费用，均由本人自理。上述待遇规定在20世纪50年代和60年代初期对保证职工身体健康起了重要作用，同时在劳保医疗方面国家和企业包得过多，出现了药品浪费等情况。
为此，1966年4月原劳动部和全国总工会颁发了《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》，对劳保医疗作了一些新的规定，总的倾向是适当加大职工个人的医疗负担，以防止“泡病号”、“小病大治”等现象，抑制医疗费用的不正常支出。主要规定有:[5]挂号费和出诊费由职工个人负担。②职工患病所需的贵重药品由企业负担，但服用营养滋补药品(包括药用食品)的费用由职工负担。③因公负伤或患职业病住院医疗期间的膳食费，由职工本人负担1/3，企业负担2/3。④按照劳动保险条例规定享受医疗保险待遇的职工供养的直系亲属患病医疗时，除了手术费和药费仍然实行半价外，挂号费、检查费、化验费等均由职工个人负担。⑤职工实行计划生育进行手术时，所需的挂号费、检验费、手术费、药费和住院费用全部由企业负担，但住院膳食费由本人负担。①
劳保医疗的经费来源是本企业的纯收入。国家规定劳保医疗经费属职工福利基金，是按照职工工资总额和国家规定的比例在生产成本项目下列支。1953年以前全部由企业行政负担，1953年改为根据行业性质分别按工资总额的5%～7%提取。为了便于企业统筹运用基金，1969年财政部规定将“企业奖励基金、福利费、医疗卫生费”合并为“企业职工福利基金”，按工资总额的11%提取，其中医药卫生费仍为工资总额的5.5%，职工福利基金，主要用于医疗卫生费和福利费开支。如果按工资总额的11%提取的福利基金仍不够使用，企业可以从税后留利中提取进行弥补。在企业管理体制改革之后，劳保医疗基金仍然在福利基金中支付，占工资总额的比重，原则上仍为5.5%，实际执行中已大大超过这个比例。
3.农村合作医疗制度
农村合作医疗制度是指中国农村社会通过集体和个人集资，由合作医疗基金组织和个人按一定比例共同负担医疗费用，在自愿原则基础上建立起来的一种互助互济制度。早在抗日战争时期，解放区就出现过农民集资兴办的合作医疗形式。中华人民共和国成立后，一些地方在土地改革后的农业互助合作运动的启发下，由群众自发集资创办了以集体经济为基础，以集体与个人相结合、互助互济的集体保健医疗站、合作医疗站或统筹医疗站。1959年11月，卫生部在陕西省召开全国农村卫生工作会议，正式肯定了农村合作医疗制度，此后，这一制度在广大农村逐步扩大。1965年9月，中共中央批转卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》，强调要加强农村基层卫生保健工作，极大地推动了农村合作医疗保健事业的发展。到1965年底，全国已有山西、湖北、江西、江苏、福建、广东、新疆等十多个省、自治区、直辖市的一部分市县实行了合作医疗制度，并进一步走向普及化。
在1966年以后的“文化大革命”期间，健康保健制度在全国得以迅速地推广，这与当时的历史背景是分不开的。一方面由于广大农民有此需要，另一方面，毛泽东对湖北长阳县乐园公社的经验的肯定起到了更为重要的作用。1976年“文化大革命”后，作为中国农村健康保健制度主要形式的合作医疗制度曾一度载入《中华人民共和国宪法》。卫生部、农业部和财政部等部委根据《中华人民共和国宪法》的精神和当时的情况，对合作医疗进行了初步总结，于1979年联合下发了《农村健康保障章程(试行草案)》，到1980年，全国农村约有90%的行政村实行了合作医疗，从而基本解决了广大农村社会成员看病难的问题。合作医疗成为中国农村的主要医疗保健制度。
改革开放后，随着家庭联产承保责任制的推进和集体经济的瓦解，产生了许多新矛盾、新问题。农村合作医疗制度遭到了破坏，并开始走向低潮。1979年12月，卫生部、农业部、财政部、国家医药管理总局、全国供销合作总社联合发布了《农村合作医疗章程(试行草案)》，各地开始对农村基层卫生组织和合作医疗制度进行整顿，坚持农民群众自愿参加的原则，强调参加自愿、退出自由，同时改进了资金筹措办法。一些地区的农村合作医疗事业得到了恢复与发展。但随着20世纪80年代农村承包责任制的推行，乡村公共积累下降，管理不得力，各级卫生行政部门又未能及时加以引导，全国大多数农村地区原有的以集体经济为基础的合作医疗制度解体或停办，绝大部分村卫生室成了乡村医生的私人诊所。据1985年全国10省45个县的调查，农村居民中仍参加合作医疗的人口仅占6%，而自费医疗的人口则占到81%。1986年，合作医疗人口占农村居民的5.5%。一些地方又出现了农民看病难，看不起病，甚至因病陷入困境、绝境的现象。但是，合作医疗作为一种独特的医疗保障模式仍然有其生命力。农民生存状况方面的最大威胁是因病致贫、因病返贫，得小病舍不得花钱看，拖成大病，又往往盲目流向大城市以十倍百倍的高成本救急。因此，通过“合作医疗”模式建立合理的农村医疗体系是当务之急。1991年中央和国务院再次肯定农村合作制度，提出“稳步推行合作医疗保健制度”后，有所回升。2002年底，国务院办公厅发布通知，要求建立新型农村合作医疗制度，使得合作医疗保障制度以新的面孔在农村获得了发展。有些专家认为合作医疗制度是解决发展中国家，尤其是农村地区医疗服务的有效办法。
4.3.2 中国传统医疗保险制度的评价
1.传统医疗保险制度的主要成就
实行了几十年的传统医疗保险制度现已成为改革的对象，但客观地评价传统医疗保险制度仍然十分必要。
①保障全面，国民身体健康素质有了很大提高。由于传统医疗保险制度提供了全民预防保健服务和全民治病医疗保障，使得中国国民的身体素质在中华人民共和国成立以来得到了普遍显著地提高。据国家统计局数据显示，公费医疗的受益人口约达5000多万，劳保医疗的受益人口包括职工及其家属约达2亿多人。人口死亡率大幅度下降，1949年为20‰、1955年为12.3‰、1965年为9.5‰、1985年为6.8‰，人口预期寿命则从1949年的34岁提高到1957年的57岁、1982年的68岁、2006年的74岁。60年来，公费、劳保医疗制度以及在农村开展的合作医疗制度，对国家的建设和发展发挥了重要作用。
②医疗卫生事业得到迅速发展。中华人民共和国成立60年来，随着传统医疗保险制度的建立，不仅在城镇建立了以大、中型综合医院和专科医院为骨干的政府系统医疗网，许多行业主管部门以及大中型国有企业还建立了自己的综合或专业性医院，形成了行业和企业的医疗服务系统。农村乡镇也普遍建立了乡医院或卫生院，在绝大多数村也建立了医疗网点。据卫生部统计，从1949年到改革开放前夕的1978年，医院和卫生院增长了25倍，卫生技术人员增长了6倍，每千人口拥有的医生数增长了1.6倍，每千人口拥有的医院、卫生院病床数增长了8.9倍，到20世纪90年代中期，中国有卫生机构31万所，从事卫生工作的人员达551万人。
③传染病、地方病得到了有效控制。危害全国370多个县的血吸虫病已有112个县得以完全消灭，162个县基本上消灭了血吸虫病，因饮水而致氟中毒等慢性病高发地区经过治理，使6亿多人口受益，类似地方病得到了有效控制。其次在传染病方面，天花已被消灭，鼠疫经过中华人民共和国成立后的综合治理于1995年就得到了控制，霍乱、麻疹、麻风病、伤寒、流行乙型脑炎等烈性传染病已基本得到了控制，结核病的防治也得到了长足进步。
2.传统医疗保险制度的主要问题
随着社会主义市场经济体制的确立和国有企业改革的不断深化，传统的医疗保险制度暴露出来的问题也日益突出，越来越难以为继。
①医疗保障的覆盖面窄，管理和服务的社会化程度低。中国现行的公费、劳保医疗制度只在机关事业单位、国有企业和部分集体企业中实行。改革开放以后发展起来的外商投资企业、股份制企业、私营企业及职工和个体工商户，基本没有纳入社会医疗保险的政策范围，另外，公费医疗机构薄弱，劳保医疗实际上是单个企业办保险，职工医疗费用支出和管理基本由企业包揽下来，新老企业之间、不同行业、不同企业之间负担不一，缺乏社会互济。
②医疗费用过度膨胀，国家财政和企业难以承受。传统的医疗保险制度规定，国家和单位对职工医疗费用包揽过分，从门诊到住院，从小病到大病无所不包，职工不负担或负担很少的医疗费用，基本上实行的是免费医疗。这种免费医疗不受本人支付医疗费用的约束，职工缺乏节约医药费用的动力，从而不关心医疗费用的开支，加上改革过程中对医院实行“以药补医”的政策，允许医院从售药中得到15%的药品批发零售差价，以补充政府对医院投入的不足，这样医院卖出的药品越多、越贵，经济收益就越好。而职工不怕药贵，这就大大刺激了医药费用的上涨，财政和企业不堪重负。据卫生部统计，1978年全国职工医疗费用为27亿元，而到1997年全国职工医疗费用猛增到774亿元，增长了28倍，年递增约19%，而同期国家财政收入只增长了6.6倍，年递增约11%，职工医疗费用增长速度超过了同期国家财政的增长速度。
③医疗保险的提供方、需求方、国家或单位三者之间缺乏费用制约机制，医疗服务成本高，效率低，医疗费用浪费严重。病人有病，医生开药，国家掏钱，供需双方均无费用意识，都可心安理得地向国家或单位伸手，财政或单位状况好的时候，职工医疗费用缺乏控制，财政或企业困难的时候，职工必需的医疗费用又没有保证。特别是在一些困难企业，职工的医疗费用长期得不到报销，基本医疗没有保障，劳保医疗已有名无实。
④盲目重复引进高档医疗设备，造成卫生资源配置上的浪费。由于卫生体制和机制不合理，各地医疗机构近几年竞相进口核磁共振、CT等高档医疗设备，不仅造成卫生资源配置上的严重浪费，还诱导了过剩的医疗需求。据卫生部门统计，全国CT、核磁共振设备的阳性检出率远低于国际一般水平。
4.3.3 中国医疗保险制度的探索与改革
20世纪80年代，中国医疗制度改革的主要内容在于职工就医适当负担部分医疗费用以及改革公费医疗管理制度和经费管理办法，部分省市开展了离退休人员的社会统筹和实行职工大病医疗费用社会统筹，90年代中后期以后，开展了“统账结合”的医疗保险制度改革探索，经过多年探索，中国确立了新型职工医疗保险的制度框架。在城市建立了一种新型的社会医疗保险模式——个人账户与社会统筹相结合的医疗保险制度，在农村，正在恢复和重建以大病为主的新型合作医疗模式。
1.公费、劳保医疗制度的探索与改革
针对传统医疗保险制度存在的问题，自20世纪80年代以来，部分企业和单位开始自发控制医疗费用的改革。
①1985年以前，主要针对需求方，实行费用分担措施。公费医疗制度经历了20世纪50年代的创立，50年代中期到60年代中期的巩固、发展和60年代中期以后的维持。70年代末到80年代中期，公费医疗和劳保医疗的享受人数逐年增多，从1978年的8400万增加到1985年的1.2亿，由于对享受公费医疗和劳保医疗的职工所提供的医疗服务几乎全部免费，从而刺激了消费者不合理医疗需求的增加，再加上补偿机制和价格机制的作用，导致医院不关心医疗费用的高低。[6]因此在这个阶段，职工的医疗费用增长较快，主要原因是消费者缺乏医疗费用意识。这一阶段的改革主要是针对消费者采取一些控制费用的措施。例如，个人要支付少量的医疗费用，即所谓的“挂钩”，但各地分担的比例不同，一般为10%～20%。由于当时的工资较低，所以采取这种措施后职工个人的费用意识有所增加，在一定程度上抑制了对医疗服务过度的需求。
②1985年到1992年，重点转向对医院进行控制，加强对医疗服务提供者的约束。随着经济体制改革的不断深化，传统医疗保险制度的弊端愈加明显。1988年3月，经国务院批准，由卫生部牵头，财政部、劳动部、人事部、国家体改委、全国总工会等部门参加，成立了国家医疗制度改革研讨小组。在广泛调查研究、论证的基础上，医改研讨小组起草了《职工医疗保险制度改革设想(草案)》。当时提出的职工医疗制度改革的方向是，逐步建立起适合中国国情，费用由国家、单位、个人合理负担，社会化程度较高的多形式、多层次的职工医疗保险制度。医改研讨小组还提出了改革试点方案，基本内容是国家、单位、个人共同筹措医疗保险基金，原则上按工作总额的一定比例筹措，将暗补改为明补，职工看病时少量负担医疗费用等。1989年3月，国务院批转国家体改委关于《1989年经济体制改革要点》，决定在丹东、四平、黄石、株洲四城市进行医疗保险制度改革试点，海南省和广东省深圳市为社会保障综合改革试点地区。其他一些地区也自行对公费、劳保医疗制度进行多种形式的改革探索，取得了一定的成效。1992年5月1日，深圳市在中国率先颁布了《深圳市社会保险暂行规定医疗保险实施细则》，同年8月全面实施，标示着中国职工医疗保险制度的建立。
由于这一时期的外部环境变化对医疗机构产生的影响日益明显，刺激了医院提供过度的服务，甚至是不必要的服务，如药品服务、贵重仪器检查服务，“看病贵”逐渐成了一个比较严重的社会问题。因此，在这一段时期内，除继续增加需方对费用的意识外，费用控制的重点转移到医疗服务的提供者，开始改变以往对医院的经费管理和使用办法，从而加强了对医院的控制。所采取的主要措施如下。
第一，支付方式的改革。将经费按享受人数和定额标准包给医院，节支留用，超支分担，激励医院主动控制成本和费用。
第二，制定基本药品目录和公费医疗用药报销目录，以控制药品支出。
第三，加强公费医疗和劳保医疗的管理，即提供经费的政府、享受者所在的单位和提供医疗服务的医院，都要承担部分经济责任。
除此之外，一些地区还建立了大病统筹制度，即以地区和行业为单位，由各企业缴纳保险费，形成统筹基金，对发生大额医疗费用的患者给予补助，使“企业保险”的社会化程度有所提高，企业之间互助共济、分担风险的能力有所增强。这些措施对控制费用的迅速增长、缓解经费紧张和企业之间的不公平现象起到了一定的作用。
③1992年到1998年，建立城镇职工医疗保险制度。1992年以来，随着中国经济体制改革的步伐明显加快，包括医疗保险的社会保障制度改革已被提到议事日程上来，虽然在1992年以前，国务院在四个中等城市进行了医疗保障改革试点，但因种种原因进展缓慢，难以推广到全国，职工医疗保障中所存在的社会化与公平性问题不仅没有得到解决，反而日益突出。为了加强对医改工作的领导，国务院成立了职工医疗保障制度改革领导小组。1994年，原国家体改委、财政部、原劳动部、卫生部共同制定了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，经国务院批准，率先在江苏省镇江市、江西省九江市进行试点。1996年国务院办公厅转发了四部委《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，在57个城市进行了扩大试点。与此同时，海南、深圳、青岛等一些城市从各地实际出发，按照统账结合的原则，进行了一些不同支付机制上的改革探索，此外，上海等地探索了先从住院医疗保险起步，再逐步建立个人医疗账户的办法。[7]
2.统账结合医疗保险模式的探索
中国医疗保险制度改革试点中主要总结出三种统账结合模式，即以镇江和九江为代表的“两江模式”，以海南、深圳为代表的“板块模式”，以青岛、烟台为代表的“三金模式”，下面逐一介绍。
①“两江模式”。主要内容是:医疗保险费由用人单位和个人共同缴纳，按规定比例分别建立社会统筹医疗基金和个人医疗账户，其中个人缴费全部记入个人账户，单位缴费的50%左右划入职工的个人医疗账户，剩余部分用于社会统筹医疗基金。职工发生医疗费用时先由个人医疗账户支付，个人账户用完后，再由个人自付本人年工资的5%，当超过5%时由社会统筹医疗基金按比例支付，职工个人仍需要负担一定比例的费用。随着费用额增大，社会统筹基金支付比例递增，个人付费比例递减。该模式的主要优点:一是职工的基本医疗得到保障;二是医疗费用增长过快的势头有所遏制;三是促进了医院的内部管理。缺点是对于管理水平的要求相对较高，社会统筹基金与个人账户相互贯通，容易引起统筹基金超支。
②“板块模式”。主要内容是:在建立社会保险基金和个人账户的基础上，个人账户与社会统筹基金独立运作。个人账户主要用于支付门诊医疗费用和小病医疗费用，个人账户用完后，在门诊就医时的医疗费用全部自付。社会统筹基金主要用于支付住院医疗费用和大病医疗费用，属于保险内的疾病，社会统筹基金由社会保险机构和职工根据数额按不同的比例支付。该模式的优点是个人账户与社会统筹基金分开，独立运作，风险各自负责，对个人的制约作用较强，管理难度和管理成本相对较小;可以避免社会统筹基金大量超支，向个人账户基金透支的现象。其缺点在于可能造成“小病大养”、“门诊挤住院”的现象。
③“三金模式”。主要内容是:“三金”包括个人医疗账户资金、社会统筹基金和企业调剂基金三块医疗基金。其中个人医疗账户资金和企业调剂基金放在企业，由企业管理。职工就医时首先使用个人账户，个人账户不够支付时，按上年度本人工资的5%自付，超出部分由企业调剂基金和职工按比例分担;达到社会统筹基金起付线以上的部分，由社会统筹基金和职工个人按比例分担。简称为“小病自己看，中病企业补，大病社会保”。该模式的优点在于由于用人单位参与医疗费用的管理，有利于调动企业参与医疗费用控制的积极性。缺点是增加了用人单位的管理成本，不利于企业摆脱社会事务;由于基金过于分散，互济能力较弱。
3.城镇职工基本医疗保险制度的建立
①任务和原则。中国医疗保险制度改革的主要任务是适应社会主义市场经济体制的要求，根据财政、企业和个人的承受能力，建立保障职工基本医疗需求的社会保险制度。
城市医疗保险制度改革基本思路是:“低水平、广覆盖、双方负担、统账结合。”根据这一思路，建立城镇职工基本医疗保险制度的原则是基本医疗保险的水平要与社会主义初级阶段的生产力发展水平相适应;城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理;基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担;基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合。
②主要内容。第一，基金筹措。医疗保险基金由用人单位和参保个人共同负担。用人单位缴费率定为单位职工工资总额的6%左右，职工个人缴费率一般为本人工资收入的2%。随着经济发展和工资的增加，缴费率也逐渐提高。6%和2%的比率是在研究了国外水平特别是中国的实际情况后，根据社会经济发展水平和各方面的承受能力确定的。这是职工医疗保险制度改革能否顺利推进的关键。如果筹资比例过高，经营困难的企业参加不了。好的企业负担过重，地方财政也负担不起，就会导致参保率降低，进而影响共济和保障水平。相反，如果基金收缴率偏低，则会影响到保险的支付能力，还会出现统筹基金超支，使保险制度难以为继。在筹资中，对两类人员另有规定:退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费。国有企业下岗职工的基本医疗保险费，由再就业服务中心按当地职工平均工资的60%为基数代职工缴纳，并享受相应的医疗保险待遇。
第二，基金管理。基本医疗保险基金实行统一筹集、统一管理、统一调剂、统一使用。总的原则是“以收定支、收支平衡”。具体分为两个账户进行管理，统筹账户以用人单位缴纳的6%的基金中的70%为基础构成。个人账户即每个参保者建立自己的医疗基金账户，可以积存、连续使用。由职工本人缴纳的2%的保险基金和用人单位缴纳的6%基金中的30%部分合并而成。统筹基金主要支付大额医疗费用或住院费用和部分特殊疾病，个人账户主要支付一般门诊费用或自购药品费用。统筹基金的起付标准原则上控制在当地职工年平均工资的10%左右，而最高支付限额原则上控制在当地职工年平均工资的4倍左右。
第三，属地化原则。基本医疗保险基金的统筹范围，原则上是以地级以上行政区为统筹单位，也可以县(市)级为统筹单位。基本医疗保险实行属地化管理，不搞行业统筹。实施医疗保险的城镇要建立职工医疗保险相应的管理机构，城镇所有职工及用人单位都要参加医疗保险，包括国有企业、集体企业、外资企业、私营企业以及机关事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，城镇个体经济组织业主及其从业人员。
第四，几类人员的特殊规定。离退休人员和老红军不参加医疗保险制度改革，有关的医疗待遇保持不变;二等乙级以上革命伤残军人的医疗待遇也不变。国家公务员在参加基本医疗保险的基础上，享受医疗补助政策。
4.城镇居民医疗保险制度的建立
继1998年中国开始建立城镇职工基本医疗保险制度之后，2007年7月10日，国家针对城镇非从业居民开展了城镇居民基本医疗保险试点，出台了《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》。
(1)目标和原则
第一，试点目标。2007年在有条件的省份选择2～3个城市启动试点，2008年扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。要通过试点，探索和完善城镇居民基本医疗保险的政策体系，形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制，逐步建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。
第二，试点原则。试点工作要坚持低水平起步，根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定筹资水平和保障标准，重点保障城镇非从业居民的大病医疗需求，逐步提高保障水平;坚持自愿原则，充分尊重群众意愿;明确中央和地方政府的责任，中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，对参保居民实行属地管理;坚持统筹协调，做好各类医疗保障制度之间基本政策、标准和管理措施等的衔接。
(2)参保范围和筹资水平
第一，参保范围。不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生(包括职业高中、中专、技校学生)、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。
第二，筹资水平。试点城市应根据当地的经济发展水平以及成年人和未成年人等不同人群的基本医疗消费需求，并考虑当地居民家庭和财政的负担能力，恰当确定筹资水平;探索建立筹资水平、缴费年限和待遇水平相挂钩的机制。
第三，缴费和补助。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助。参保居民按规定缴纳基本医疗保险费，享受相应的医疗保险待遇，有条件的用人单位可以对职工家属参保缴费给予补助。国家对个人缴费和单位补助资金制定税收鼓励政策。
对试点城市的参保居民，政府每年按不低于人均40元给予补助，其中，中央财政从2007年起每年通过专项转移支付，对中西部地区按人均20元给予补助。在此基础上，对属于低保对象的或重度残疾的学生和儿童参保所需的家庭缴费部分，政府原则上每年再按不低于人均10元给予补助，其中，中央财政对中西部地区按人均5元给予补助;对其他低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人等困难居民参保所需家庭缴费部分，政府每年再按不低于人均60元给予补助，其中，中央财政对中西部地区按人均30元给予补助。中央财政对东部地区参照新型农村合作医疗的补助办法给予适当补助。财政补助的具体方案由财政部门商劳动保障、民政等部门研究确定，补助经费要纳入各级政府的财政预算。
第四，费用支付。城镇居民基本医疗保险基金重点用于参保居民的住院和门诊大病医疗支出，有条件的地区可以逐步试行门诊医疗费用统筹。
第五，城镇居民基本医疗保险基金的使用要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则。要合理制定城镇居民基本医疗保险基金起付标准、支付比例和最高支付限额，完善支付办法，合理控制医疗费用。探索适合困难城镇非从业居民经济承受能力的医疗服务和费用支付办法，减轻他们的医疗费用负担。城镇居民基本医疗保险基金用于支付规定范围内的医疗费用，其他费用可以通过补充医疗保险、商业健康保险、医疗救助和社会慈善捐助等方式解决。
5.新型农村合作医疗制度的探索和建立
(1)新型农村合作医疗的探索
同许多发展中国家一样，中国目前的农村医疗卫生状况，农民健康状况令人担忧。传染病、地方病等仍严重危害着农民的身体健康。全国乙型肝炎病人和病毒携带者有1亿多人，艾滋病病人和病毒感染者有84万人，其中艾滋病病人约8万人，大部分在农村。血吸虫病在局部地区有复发之势。一些地方病发病率仍然很高。农民因病致贫、因病返贫的问题十分突出。所有这些不仅严重威胁着农民的健康，也严重影响了农村经济发展和社会的和谐与稳定。但是在现有经济条件下，国家还没有力量承担全体农民的医疗费用。要求农民个人完全负担各自的全部医疗费用也是有困难的;要求集体经济组织把本单位成员的医疗费用全部包下来也不现实，因此，合作医疗制度是解决广大农村人口医疗问题的有效途径。
新型农村合作医疗制度的探索开始于20世纪90年代。在各级政府的倡导和政策支持下，各地区根据本地的实际情况进行了多种形式的探索。一些地区对原有的合作医疗制度进行了改善，建立了以个人投入为主、集体扶持、政府支持的筹资机制;一些地区探索了区域性大病统筹医疗救助服务模式;一些经济发达地区还试行了农村医疗保险制度，并逐步与城镇医疗保险制度相衔接。2003年1月，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，要求从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2到3个县市先行试点，取得经验后逐步推广。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民身体健康水平。
(2)新型农村合作医疗制度的内容
新型农村合作医疗制度是在政府的组织、引导和支持下，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的互助合作医疗制度。其主要内容如下。
第一，覆盖范围。新型农村合作医疗由农民以家庭为单位自愿参加;乡镇企业职工参加与否由县级人民政府决定。
第二，统筹层次。新型农村合作医疗制度一般采取以县市为单位进行统筹。
第三，资金筹措。新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民个人每年的缴费标准不低于10元;有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持;地方财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元;从2003年起，中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金。从2006年起，中央财政和地方财政对新型农村合作医疗的资助分别提高到人均20元，2008年提高到30元。
第四，资金管理。农村合作医疗基金要按照以收定支、收支平衡和公开、公平、公正的原则进行管理，必须专款专用，专户储存，不得挤占、挪用。具体由农村合作医疗管理委员会及其经办机构进行管理。
第五，待遇支付。农村合作医疗基金主要用于参加新型农村合作医疗农民的大额医疗费用或住院医疗费用。有条件的地方，可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助相结合的办法，既能提高抗风险能力，又能兼顾农民受益。对参加新型农村合作医疗的农民，年内没有动用农村合作医疗基金的，要安排进行一次常规性体检。各省、自治区、直辖市要制定农村合作医疗报销的基本药物目录。
第六，基金监管。农村合作医疗经办机构要定期向农村合作医疗管理委员会汇报，定期向社会公布农村合作医疗基金的收支、使用情况，成立县农村合作医疗监督委员会，定期检查、监督农村合作医疗基金的使用和管理情况;审计部门要定期对农村合作医疗基金的收支和管理情况进行审计。
第七，医疗服务管理。各级卫生行政部门内部要设立专门的农村合作医疗管理机构，强化对农村医疗卫生机构的行业管理，保证服务质量，提高服务效率，控制医疗费用。
(3)新型农村合作医疗制度的特点
新型农村合作医疗制度与原有的农村合作医疗制度相比，其特点如下。
第一，资金筹措上以财政投入为主。原有的合作医疗制度以农民自筹资金为主，而新型合作医疗制度则表现为以国家财政投入为主。在强调农民自愿的原则下，基本上是农民每年人均10～15元，地方财政、中央财政再各拿出30元，用于解决农民看病难问题。
第二，抵抗风险的能力有所增强。原有的合作医疗制度一般是平均主义的报销办法，资金的使用没有重点。新型合作医疗制度主要是以住院费用为主，住院在一般情况下都是大病、重病，需要更多的钱。这样可以在很大程度上避免农民因病致贫返贫。并且，新型合作医疗制度将原来的村、乡统筹改为县级统筹，这样在更大的范围内分散了疾病风险。
第三，规定报销封顶线，实行有限责任。医疗费用报销封顶，不是全部包干，这样可以使更多的农民得到基金的支持，从而避免了一两个大病病人把合作医疗基金全部花光的现象。目前的报销封顶线大多在1万～5万元。
第四，强化资金管理。新型农村合作医疗基金采取专户存储、专款专用的方式，严禁任何单位和个人违法挪用。参加合作医疗的农民到县(市)、乡(镇)定点医疗机构就诊时，可直接按规定减免或报销部分医疗费用。定点医疗机构定期将所减免或报销的资金数额以及相关凭据报到县(市)或乡(镇)新型农村合作医疗经办机构，经审核后开具申请支付凭证，交由代理银行办理资金结算业务，直接将资金转入有关医疗机构的银行账户，做到新型农村合作医疗基金收支分离，管用分开，封闭运行。[8]
第五，建立医疗救助制度。通过民政和扶贫部门资助贫困农民参加新型农村合作医疗，照顾家庭十分贫困、想加入但经济条件不允许的农民。
(4)新型农村合作医疗制度改革试点中出现的困难和问题
新型农村合作医疗是一项复杂的社会系统工程，涉及面广、政策性强、制约因素多，在具体开展工作过程中遇到了许多困难和问题。
第一，农民医疗费用的增长、合作医疗资金的筹措受到“三农”问题的制约。有些地方的农民因贫困拿不出参加合作医疗的资金，有些地方财政的及时足额拨款也存在困难，因此，解决“三农”问题，发展农村经济，增加农民收入是普及农村合作医疗的根本所在。
第二，农村医疗资源严重不足，乡镇卫生院和村卫生室设施陈旧，医护人员业务素质不高，药品市场混乱，药品质量低劣，医疗费用较高等问题较为普遍。需要随着农村公共卫生的建设、医疗卫生体制和药品购销管理体制的改革逐步加以改善，难以在短时间内满足建立新型农村合作医疗制度的需要。
第三，相当一部分农民由于受经济条件限制和传统观念的影响，自我保健意识和健康风险意识不强，互助共济观念比较淡薄，再加上农村合作医疗几起几落的影响尚在，对新型农村合作医疗制度还不十分了解，存在一些疑虑和担心，需要政府部门加大宣传教育力度和良好的组织引导。
第四，农村基层医疗组织管理水平不高，新型农村合作医疗整个过程的运行、服务、监督都需要逐步规范。[9]
(5)全面推行新型农村合作医疗制度
新型农村合作医疗制度作为中国目前解决9亿农民医疗保障的最新探索模式，对于正在进行的社会主义新农村建设，对于广大农民的身体健康必将起到极大的促进作用，因此，应把农村新型合作医疗制度置于解决“三农”问题、统筹城乡经济社会发展的战略之中，具体应做好以下几方面的工作。
一是要本着“为农民服务，对农民负责”的态度，科学、合理地制定新型农村合作医疗制度的管理办法，以指导农村合作医疗制度建设性地开展工作;二是建立一个有效率的农村合作医疗管理机构和一支精干高效的管理队伍;三是要增加政府的农村基层公共卫生支出。在分级管理的财政体制中，各级政府每年要从财政上设立农村合作医疗基金用于对农村合作医疗的投入;四是要合理确定报销比例，逐步提高保障水平。比例过低达不到医疗保障的目的，过高会出现“有病无病都看病，大病小病多拿药”的现象，造成医疗资源的浪费，因此，报销比例应由各地合作医疗管理机构根据筹资数额及以往医疗费用实际支出的情况，按照“以收定支，略有结余”的原则合理确定;五是要建立有效的管理与监督机制，用好、管好农村合作医疗基金，加大公民、社会舆论和新闻媒体的监督，采取有力措施，杜绝截留、挪用农村合作医疗资金的现象;六是各级卫生服务机构要创造性地开展工作，积极主动服务，规范医疗卫生服务行为，提高服务质量和水平，防范医疗市场和保险市场的“失灵”。[10]
6.医疗保险制度的创新
党的十七大报告指出，要努力使全体人民“病有所医”，并明确提出“要坚持公共医疗卫生的公益性质”，为深化医药卫生体制改革指明了方向。2009年4月6日，中共中央国务院出台了《关于深化医药卫生体制改革的意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台，是贯彻落实党的十七大精神的具体步骤。深化医改，有利于当前保持经济平稳较快发展。一方面，发展医药卫生事业，健全基层医疗服务体系，将直接带动经济增长;另一方面，让人人享有基本医疗保障，可以消除群众对看病就医的顾虑，减少“大病医疗”储蓄，增加其他领域的消费，拉动经济增长。党中央、国务院决定今后3年各级政府共投入8500亿元深化医改，表明了中央保障和改善民生、解决老百姓切身利益问题的决心，也反映了深化医改对于当前保持经济平稳较快发展的重要性。
(1)深化医药卫生体制改革的指导思想、基本原则和总体目标
第一，指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，从我国国情出发，借鉴国际有益经验，着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，健全制度体系，加强监督管理，创新体制机制，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，不断提高全民健康水平，促进社会和谐。
第二，基本原则。①坚持以人为本，把维护人民健康权益放在第一位。坚持医药卫生事业为人民健康服务的宗旨，以保障人民健康为中心，以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，着力解决群众反映强烈的突出问题，努力实现全体人民病有所医。②坚持立足国情，建立有中国特色的医药卫生体制。坚持从基本国情出发，实事求是地总结医药卫生事业改革发展的实践经验，准确把握医药卫生发展规律和主要矛盾;坚持基本医疗卫生服务水平与经济社会发展相协调、与人民群众的承受能力相适应;充分发挥中医药(民族医药)作用;坚持因地制宜、分类指导，发挥地方积极性，探索建立符合国情的基本医疗卫生制度。③坚持公平与效率统一，政府主导与发挥市场机制作用相结合。强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正。同时，注重发挥市场机制作用，动员社会力量参与，促进有序竞争机制的形成，提高医疗卫生运行效率、服务水平和质量，满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。④坚持统筹兼顾，把解决当前突出问题与完善制度体系结合起来。从全局出发，统筹城乡、区域发展，兼顾供给方和需求方等各方利益，注重预防、治疗、康复三者的结合，正确处理政府、卫生机构、医药企业、医务人员和人民群众之间的关系。既着眼长远，创新体制机制，又立足当前，着力解决医药卫生事业中存在的突出问题。既注重整体设计，明确总体改革方向目标和基本框架，又突出重点，分步实施，积极稳妥地推进改革。
第三，总体目标。建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。
到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务得到普及，公立医院改革试点取得突破，明显提高基本医疗卫生服务的可及性，有效减轻居民就医的费用负担，切实缓解“看病难、看病贵”问题。
到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，人民群众的健康水平进一步提高。
(2)建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度
建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，形成四位一体的基本医疗卫生制度。四大体系相辅相成，配套建设，协调发展。
第一，全面加强公共卫生服务体系建设。建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能，建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。
第二，进一步完善医疗服务体系。坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，建设结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系。
第三，加快建设医疗保障体系。加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。
第四，建立健全药品供应保障体系。加快建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，保障人民群众安全用药。
第五，建立协调统一的医药卫生管理体制。实施属地化和全行业管理。所有医疗卫生机构，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。中央、省级可以设置少量承担医学科研、教学功能的医学中心或区域医疗中心，以及承担全国或区域性疑难病症诊治的专科医院等医疗机构;县(市)主要负责举办县级医院、乡村卫生和社区卫生服务机构;其余公立医院由市负责举办。
第六，建立高效规范的医药卫生机构运行机制。公共卫生机构收支全部纳入预算管理。按照承担的职责任务，由政府合理确定人员编制、工资水平和经费标准，明确各类人员的岗位职责，严格人员准入，加强绩效考核，建立能进能出的用人制度，提高工作效率和服务质量。
第七，建立政府主导的多元卫生投入机制。明确政府、社会与个人的卫生投入责任。确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。特需医疗服务由个人直接付费或通过商业健康保险支付。
第八，建立科学合理的医药价格形成机制。规范医疗服务价格管理。对非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，实行政府指导价，其余由医疗机构自主定价。中央政府负责制定医疗服务价格的政策、项目、定价原则及方法;省或市级价格主管部门会同卫生、人力资源和社会保障部门核定基本医疗服务指导价格。基本医疗服务价格按照扣除财政补助的服务成本制定，体现医疗服务合理成本和技术劳务价值。不同级别的医疗机构和医生提供的服务，实行分级定价。规范公立医疗机构收费项目和标准，研究探索按病种收费等收费方式改革。建立医用设备仪器价格监测、检查治疗服务成本监审及其价格定期调整制度。
第九，建立严格有效的医药卫生监管体制。强化医疗卫生监管。健全卫生监督执法体系，加强城乡卫生监督机构能力建设。强化医疗卫生服务行为和质量监管，完善医疗卫生服务标准和质量评价体系，规范管理制度和工作流程，加快制定统一的疾病诊疗规范，健全医疗卫生服务质量监测网络。加强医疗卫生机构的准入和运行监管。加强对生活饮用水安全、职业危害防治、食品安全、医疗废弃物处置等社会公共卫生的监管。依法严厉打击各种危害人民群众身体健康和生命安全的违法行为。
第十，建立可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制。推进医药卫生科技进步。把医药卫生科技创新作为国家科技发展的重点，努力攻克医药科技难关，为人民群众的健康提供技术保障。加大医学科研投入，深化医药卫生科技体制和机构改革，整合优势医学科研资源，加快实施医药科技重大专项，鼓励自主创新，加强对重大疾病防治技术和新药研制关键技术等的研究，在医学基础和应用研究、高技术研究、中医和中西医结合研究等方面力求新的突破。开发生产适合我国国情的医疗器械。广泛开展国际卫生科技合作交流。
第十一，建立实用共享的医药卫生信息系统。大力推进医药卫生信息化建设。以推进公共卫生、医疗、医保、药品、财务监管信息化建设为着力点，整合资源，加强信息标准化和公共服务信息平台建设，逐步实现统一高效、互联互通。
第十二，建立健全医药卫生法律制度，完善卫生法律法规。加快推进基本医疗卫生立法，明确政府、社会和居民在促进健康方面的权利和义务，保障人人享有基本医疗卫生服务。建立健全卫生标准体系，做好相关法律法规的衔接与协调。加快中医药立法工作。完善药品监管法律法规。逐步建立健全与基本医疗卫生制度相适应、比较完整的卫生法律制度。
第十三，加快推进基本医疗保障制度建设。基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，3年内城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保(合)率均达到90%以上;城乡医疗救助制度覆盖到全国所有困难家庭。以提高住院和门诊大病保障为重点，逐步提高筹资和保障水平，2010年各级财政对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的补助标准提高到每人每年120元。做好医疗保险关系转移接续和异地就医结算服务。完善医疗保障管理体制机制。有效减轻城乡居民个人医药费用负担。
第十四，初步建立国家基本药物制度。建立比较完整的基本药物遴选、生产供应、使用和医疗保险报销的体系。2009年，公布国家基本药物目录;规范基本药物采购和配送;合理确定基本药物的价格。从2009年起，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，其他各类医疗机构也都必须按规定使用基本药物，所有零售药店均应配备和销售基本药物;完善基本药物的医保报销政策。保证群众基本用药的可及性、安全性和有效性，减轻群众基本用药的费用负担。
第十五，健全基层医疗卫生服务体系。加快农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设，发挥县级医院的龙头作用，用3年时间建成比较完善的基层医疗卫生服务体系。加强基层医疗卫生人才队伍建设，特别是全科医生的培养培训，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量。转变基层医疗卫生机构运行机制和服务模式，完善补偿机制。逐步建立分级诊疗和双向转诊制度，为群众提供便捷、低成本的基本医疗卫生服务。
第十六，促进基本公共卫生服务逐步均等化。国家制定基本公共卫生服务项目，从2009年起，逐步向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。实施国家重大公共卫生服务项目，有效预防控制重大疾病及其危险因素，进一步提高突发重大公共卫生事件的处置能力。健全城乡公共卫生服务体系，完善公共卫生服务经费保障机制，2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，到2011年不低于20元。加强绩效考核，提高服务效率和质量。逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距，力争让群众少生病。
第十七，推进公立医院改革试点。改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制，积极探索政事分开、管办分开的有效形式。完善医院法人治理结构。推进公立医院补偿机制改革，加大政府投入，完善公立医院经济补偿政策，逐步解决“以药补医”问题。加快形成多元化办医格局，鼓励民营资本举办非营利性医院。大力改进公立医院内部管理，优化服务流程，规范诊疗行为，调动医务人员的积极性，提高服务质量和效率，明显缩短病人等候时间，实现同级医疗机构检查结果互认，努力让群众看好病。
在新医改方案中，突出了普惠性和公平性，《意见》最大的亮点是把“基本医疗卫生制度”看做一种公共产品，从2009起3年内，中国将重点抓好基本医疗保障制度等5项改革，即加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点，明显缓解中国民众“看病难、看病贵”的问题。这是我国第一次明确从“基本制度”的高度保障人民健康，对我国医疗卫生事业具有划时代的里程碑意义。
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