政策终结理论研究进展与展望

政策终结理论研究进展与展望_公共管理的未来十年

朱春奎　余　飞　刘伟伟⁽²⁾

【内容提要】　政策终结是政策过程的重要环节之一。本文在梳理国内外的政策终结研究成果的基础上，介绍了政策终结的概念与类型、原因与影响因素、理论模型、实施策略及现有经验研究，从文献整理分析的角度对政策终结进行了深入的理解和探讨，总结了政策终结研究的总体状况，并对其前景作出展望。

【Abstract】　 Policy termination is one of the key parts in policy process．This paper provides a comprehensive review of the literature of policy termination，in terms of its origin and evolution，concept and typology，causes and influence factors，theoretical models，implementation strategies and empirical research．The authors then comment on the current progress of policy termination research and propose some suggestions for future research．With this review，the authors encourage more studies on policy termination．

【关键词】　政策终结、政策过程、公共政策

【Key Words】　 Policy Termination，Policy Process，Public Policy

政策终结是一个颇具诱惑的研究领域。作为政策运作过程的最后一个环节，政策终结也是政策更新与政策发展的逻辑起点，及时地终止一项多余无效的或已经完成使命的政策，有助于提高政府的执政绩效。但是相对于其他几个阶段的研究，政策终结的研究一直显得非常滞后。政策终结的研究可以追溯至20世纪50年代，然而至70年代这块领域却一直未再受到重视，学者甚至称其为政策过程中被忽视的环节（Behn，1977）和未获正视的议题（Biller，1976），更有学者指出：我们对政府如何继续运作的理解远多过我们对如何让政府停下来的理解（Jones，1997）。本文旨在通过对政策终结的概念与类型、政策终结的原因与影响因素、政策终结的模型、政策终结的策略及其实证研究的梳理，总结政策终结研究的总体状况，以期从文献整理分析的角度对政策终结进行深入的理解和探讨，并展望政策终结研究的推进方向及前景。

虽然最早把政策终结作为公共政策过程主要环节之一并进行研究的是拉斯韦尔（Lasswell），然而真正的系统研究开始于巴尔达克（Bardach）1976年在《政策科学》期刊所编辑的政策终结专题。考夫曼（Kaufman）则从公共组织的视角第一次提出了政策终结研究的一般化理论。在1976年的《政府组织是不朽的吗？》一书中，考夫曼提出了组织生命周期的概念，认为组织要经历“青春期、成年期、老年期和死亡”；1985年考夫曼的《时间、机遇和组织：在逆境中的自然选择》一书对公共组织终结进行了深入的研究。由此，政策终结研究掀起了第一次高潮。1997年，丹尼尔斯（Daniels）的《公共项目终结：美国政治悖论》与吉瓦-梅（Geva-May）和威尔达夫斯基（Wildavsky）的《政策分析的操作性途径：技艺》相继出版；《国际公共管理期刊》1997年和2001年出版了两期政策终结的特刊。由此，政策终结研究掀起了第二次高潮。

但是，相对于政策过程的其他阶段，政策终结研究依旧相对较少，这在很大程度上是因为（Bardach，1976；deleon，1978；Daniels，2001）：政策终结与死亡、破产、离婚等具有相似的否定性意义，学者不愿触及该领域；在美国学术界和政府部门，占统治地位的渐进主义作风也使得政策终结研究难以展开；与私人领域不同，政策终结在公共领域难以清晰界定；政策终结的案例较少或缺少魅力和诱因，学者对此关注较少；学者“喜新厌旧”，不大去关注那些过时、有缺陷或无效的政策，而更多地去研究可以影响政治或机构决策的问题；政治科学、公共行政和政策科学之间的学科界线导致政策终结这一多学科交叉领域生存困难；新闻政治领域抨击政府的学者和要求改革政府的政治家虽然是政策终结的关注者，但他们的注意力往往会随预算赤字的消失而消散。

最先提出政策终结概念的是拉斯韦尔（Lasswell，1971），他将政策终结定义为废止有关方案，并妥善处理两种人的价值诉求：方案有效时的忠诚支持者和方案终止时的利益受损者。终结行动包括法定和其他方案的废除，以及对补偿和重新安置等相应解决方案的调整。但是拉斯韦尔并未对政策终结进行具体研究。到20世纪70年代中期，拉斯韦尔的学生布鲁尔（Brewer，1974）提出了政策过程六阶段论，认为政策终结是政府对那些已经存在功能障碍，并且是多余、过时以及不必要的政策和项目的调整。具体来说，政策终结是特定政府功能、项目、政策或组织的关闭或缩减；不过现实生活中还存在大量的“部分终结”现象，也即特定的政府功能、项目、政策或组织为了使自己持续存在而做出相应调整（deleon，1978）。

政策终结也可以被看作政策接受，即接受政策A，实质上也就意味着政策B的终结或缩减（Bardach，1976）。终结经常是一套预期、规则和实践取代另一套预期、规则和实践。终结一方面是“结束”，一方面意味着“开始”（Brewer，1978）。在新公共管理运动盛行的大背景下，政策终结既包括有计划地终止相关政府组织和政策，也包括组织为削减预算对自身做出调适或政府服务民营化而产生的机构消减，政策终结是一个发展的概念（Daniels，1997）。

与布鲁尔的观点类似，林永波、张世闲（1982）也认为政策终结隐含了一套期望、规则和惯例的终止，政策活动的停止，机关组织的裁撤，同时也是新期望的提出，新规则、惯例的建立，崭新活动的展开，机关组织的更新与发展。政策终结与一般意义上的终结最根本的区别在于，政策终结不是一种自然现象，而是人们在政策过程中主动进行的，旨在提高绩效的一种政治行为；是政策决策者通过对政策进行慎重地评估后，发现修改政策已成为多余、不必要或不发挥作用时，采取必要的措施予以终止的行为（张金马，2004）。

总体而言，政策终结是指组织的裁并、政策的转向或修正，其目的在于适应变迁所导致的政治经济环境改变，以满足社会大众的需求并维持施政的稳定（舒绪纬，2011）。它是决策者通过对政策的审慎评价后，终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为。政策终止不仅是指取消原有的政策，而且还意味着制定新的政策。政策终止既是公共政策过程的结束，也是公共政策过程的开始（陈庆云，2006）。

政策终结作为政治实践在现实操作中具有复杂的表现形式。根据终结对象的层次，政策终结可以分为功能终结、组织终结、政策终结和项目终结四种类型（Brewer and deleon，1983）。其中，功能终结意味着政府对市民服务的终结；组织终结是指行政机构的废止；政策本身的终结也就是不再执行该政策；项目终结是指废止执行某一政策的特定项目，这是最为常见的终结类型，因为所涉及的选民较少，政治上的负面效应也比较小，因而终结最容易。

按照终结程度，政策终结可以被划分为完全终结和部分终结（Brewer and deleon，1983）。完全终结的概念如上所述，部分终结又包括代替型、合并型、分离型、渐减型、断绝型等五种类型。其中，代替型终结是用能够满足同样要求的新内容来代替陈旧而长期内容的终结。它一般以革新的结果出现，重新更换低效的技术和程序。合并型终结类似企业领域中为追求规模经济和有效控制而经常进行的企业合并和集中化，是因整合政策或项目而部分终结的类型。分离型终结是把原来的政策进行分割，用重新调整政策受益群体的方式来弱化抵制，以此达到逐渐终结的目的。渐减型终结通过缩减预算或项目调整逐渐重新组成政策和制度，从而达到终结。断绝型终结是用新的政策来代替旧的政策，在其目标和需要发生变化的过程中达到终结。

根据终结所需时间，政策终结可以分为爆发型（big bang）、渐减型（long whimper）和混合型（Bardach，1976）。其中，爆发型终结是指政策的终结突然而来，甚至没有任何征兆可寻，如同晴天霹雳。在项目终结的情况下，最常见的就是此类终结。这种终结的方式通常来自掌权者权威性的决定，因为来得突然，所以反对势力往往措手不及，无法提出反制之策。爆发型终结通常是长时间政治角力的结果，因为对终结的抵制太过顽强，在长期的终结斗争中，不同的党派都参加进来，以至于一旦终结，就会产生爆炸性影响。渐减型终结是通过长时期地缩减组织或政策所需的经费、预算或减少规模等方法而逐渐达到终结目的。渐减型终结主要是因为既定政策赖以维持的资源日渐衰竭。混合型终结则是上述两种类型的混合形态，是在短期间内分阶段终结政策的类型。这一类型的终结过程相对温和，且受到有意识推动。

虽然政策的制定都是为了解决某一问题，但政策的终结却有着千差万别的原因。在政策终结过程中，各种各样的内外部因素也会对终结的演化和结果产生影响。

如果用以解决问题的政策没有发挥作用，反而使问题更加严重，该政策就需要被终结；从另一个方面来说，如果问题得到很好解决，相应政策也没有存在的必要（deleon，1978）。财政激励、政府效率、政治意识形态这三个标准通常被用来判断政策是否需要终结（deleon，1983）。虽然这三个标准通常是相伴出现，很少单独使用，但德利翁认为政治意识形态的影响更大，甚而已经成为项目终结和预算削减中的基本原因或动力因素。除了这三个原因，行为主义理论关于行政、人道或社会服务供给方式的观点变化也会促进政策的终结（Daniels，1997）。新思想让新政策和新组织成为可能，而政策终结为它们提供了存在空间（Biller，1976）。世界范围内的政府财政资源紧张，以及快速变化的政治、经济、社会和物质环境导致了政策终结的大量出现（Harris，1997）。资源短缺已经成为社会性甚至全球性问题，政府应当考虑政策终结，而非不断扩展新项目（Levine，1978）。

从外部、内部和政治、经济或技术四个维度来看，公共组织衰退的原因有四个：问题耗竭（Problem Depletion）、环境熵（Environmental Entropy）、政治易损性（Political Vulnerability）和组织萎缩（Organizational Atrophy）（Levine，1978，见表1）。其中，问题耗竭是组织终结最常见的原因。一旦在政治上将问题确定下来，就会有大量资源跟进。当问题得以解决或缓和，或不太引人注意时候，投入其中的资源就会减少。环境熵指的是支持公共组织积极活动的外部环境能力日渐消退，如人口和税收减少，财政资金紧张等。

表1　公共组织衰退的原因

资料来源：Levine（1978）

政治易损性作为内在特征，预示着高水平的脆弱性和危险性。缺少专家、缺少正面积极的自我评价和优秀历史对组织的损害要比规模小、内部冲突和领导人变动对组织的损害大很多。组织年龄可能是政治易损性的最精确预测指标，组织年纪越大抵抗力越强。

组织萎缩主要是因为政府组织内部存在不一致和不恰当的激励，没有整合差异化，存在责任不清楚的分权，有太多不合适的规则，监管不力，异见受阻和自下而上沟通不通畅，或者将失败“归责于受害者”，缺乏自我评估和自我纠错能力，转变太大，组织成员为了职务提升而非资源获取持续进行政治活动，组织持续不断地重组，怀疑外来者，面对挑战时候依赖于过去的方法和技术。

综合国内外学者的相关论述，政策终结的原因可以分为政策背景、政策执行、政策结果三个方面（舒绪纬，2011）。其中，政策背景是指政策所处的时空环境，反映时空环境变迁、前车之鉴、立论基础改变、意识形态改变、政治制度失灵等五个原因都属于政策终结的背景原因。政策执行方面的原因是指政策执行过程所发生的问题，包括财政负担沉重、被捷足先登、执行不力等三个原因。政策结果方面的原因指政策预期达成的目标没有很好实现，包括成效不显著与不当的期待等两个原因。

政策终结的支持者可以分为政策反对者、经济人和改革者三类（Bardach，1976）。其中，“反对者”不喜欢一项政策只是因为在他们看来，这是一项坏的政策，会对他们所珍视的价值原则以及社会、政治、经济利益造成损害；一部分经济人考虑政策终结是因为他们希望将资源从不太重要的政府功能转移到比较重要的功能，另一些经济人则考虑通过终结政府功能，缩减甚至取消税收来减少整个政府的花销；改革者将政策终结看作替代政策被成功接受和实施的前提条件。巴尔达克认为在政策终结的支持联盟中，改革者通常是重要的辅助性成员，却往往不是主导者；与经济人领导的联盟相比，反对者领导的联盟更加多样化，这可能是因为富有激情的反对者对达成目标比较狂热，热心追求领导地位，更有可能将中立者拉到自己阵营中。

政策终结的反对者也会结成联盟（Bardach，1976）。反终结联盟通常会从那些识别度高、自我意识较强的顾客和利益团体得到最有力支持。承担该政策执行任务的政府机构及其雇员，还有私人领域的资源投入者也会给予反终结联盟以支持。巴尔达克认为阻碍政策终结成功实施的原因主要有以下五个方面：一是政策设计者投入大量资金和资源来保证政策可以在不确定的未来持续发挥功效；二是反终结联盟力量强大，利益相关者被组织起来；三是美国人民反感由政府机构带来的人生或事业上的重大变故，宪法和行政程序法严禁政府专断擅权。谨慎的政治家会避开终结，选择延续策略；四是如果终结不能产生实在的好处，潜在支持者就不会出来破坏现状；五是美国的政治体系倾向于奖励创新，终结缺乏有效的激励。

考夫曼虽然认为政府组织的终结主要受运气和机会影响（Kaufman，1976），但他也指出了影响组织终结的相对客观因素（Kaufman，1985）。组织终结一方面受到自身进化和适应能力的影响。如果在进化和适应新环境方面的能力不足，维持自身持续活动的能量和其他资源就会走向枯竭，组织系统就不能继续维持下去。另一方面，组织终结也会受到自身组织弹性的影响。组织从由人、文化和能量组成的环境中生成。随着组织活动的增多，这一外部环境会变得“厚实”起来，并影响组织健康及其对终结的抵抗力。

德利翁（1978）对政策终结难以实现的因素作过系统的梳理，研究发现政策终结要面临不情愿心理、制度的延续性、动态保守主义、反终结联盟（Anti-termination Coalitions）、法律障碍和高昂的启动成本等六大障碍。随后，德利翁和布鲁尔在1983年的《政策分析基础》一书中，将阻碍政策终结的因素进一步总结为以下七个方面：一是制度和结构性因素，如组织、政策的持续性等；二是政治性因素，如联合反对等；三是经济考虑，如沉没费用等；四是心理抵制，包括关于终结的否定心理或观点等；五是伦理道德问题，终结被认为是对现存制度和政策的攻击等；六是理念和信念问题，社会上占统治地位的理念或组织内部的价值问题等；七是法律制约，终结要通过法律上的修改等（Deleon and Brewer，1983）。

吉瓦-梅（Geva-May，2001）对过去20年政策终结文献梳理的结果表明主要有两个因素阻碍了政策的顺利终结：一是组织的持续存在特性，二是包括情感、财政、法律或政治成本在内的各种成本负担。其中，组织的持续存在特性表现在相对稳定的行为模式和避免不确定性的满意即可策略两个方面。通过或多或少的公开策略，组织的这一特性被进一步强化：寻找“动态性”，只进行装饰性的改变；增加组织的不分明、秘密性、技术和科学的光环；大量投资项目仪器设备；影响政策决策中的主体和政策轨迹点，通过策略行动来改变决策；组建反终结联盟。政策终结还可能对人们的情上产生巨大冲击，并被“喜新厌旧”或“拒不认错”的政治家们轻视。相关法律程序以及可能出现的成本激增是政策终结比较常见的成本障碍。

综上所述，政策终结的障碍可以分为政策面、资源面、目标团体面三类（舒绪纬，2011）。其中政策面涉及有关政策的本质特征或内涵，主要是指政策的长存性特征。资源面涉及有关政策终结所必须投入的人力与物力资源，包括诱因不足、沉淀成本的影响、成本过高等三项。目标团体面涉及与被终结政策有直接或间接关系的个人或团体及其行为，包括反对联盟的集结、弱势者效应、推卸责任、人与事无法切割等四项。八个障碍中与人有关的占了一半，因为政策的实施，必定落实在目标团体上。因此人的因素确会影响政策终结能否成功，妥善处理人的问题，将是成功的第一步。

柯克帕特里克、莱斯特和彼得森（Kirkpatrick，Lester and Peterson，1996）在前人研究基础上，构建了公共物品终结的过程模型（图1）。政策终结受该政策或项目的内在特性、终结发生的外部政治环境、终结的限制性因素三类变量的影响。其中，内在特性是指终结对象所拥有的不被个人操纵的因素，主要包括五个变量：一是存在的理由，即功能、组织、政策和项目的使命，如果目标没有在处理严重的问题（至少看起来没有在处理严重问题），它就可能被终结；二是长期存续，即终结对象存续时间越长越容易逃过终结；三是能见度，即公众能见度不高的对象更有可能逃过终结；四是复杂性，即复杂且公众难以理解的目标更容易逃过终结；五是利益的本质，即项目受益者的人数及他们对利益的评价。

图1　公共物品终结的过程模型

资料来源：Kirkpatrick，Lester＆Peterson（1999）

政治环境因素主要包括五个变量：一是流行的政治意识形态；二是政策终结支持或反对联盟的规模、力量和决心；三是终结或反终结的有力盟友；四是妥协的可能性，妥协为处于终结中的组织提供了基本的求生策略；五是速度，即终结越快，其成功的可能性越大。

限制性因素主要涉及五个变量：一是反终结联盟；二是动态保守主义，即达成使命或面临终结的对象会转而承担其他使命；三是立法障碍，即宪法和行政程序法会禁止政府的不当行为，防止其专横擅权；四是启动成本；五是恐惧/不确定性（对不确定因素的恐惧导致无法实施决定性行动）。

对上述因素进行分析之后，决策者需要做出决定：要么否定终结，维持现状；要么决定改变现状，实施终结。根据需要，终结方式可以是渐减型的，也可以是爆发型的。

亚当、鲍尔、科尼尔和斯杜丁格（Adam，Bauer，Knill and Studinger，2007）等人根据终结的外部政治动机和终结对象的内部组织黏度，分析了组织终结的类型（见表2）。其中，“外部政治动机”是推进或阻止终结的关键性政治意愿，包括终结面临的外部环境因素：（1）政治变动（political turnover），与终结风险正相关；（2）社会压力（societal pressure），强大的私人利益团体在决定政策终结成败上扮演重要角色，特别是那些可以从组织终结或存续上获得利益的联盟和团体；（3）问题压力（problem pressure），组织的总体绩效表现影响其被终结的可能性；（4）预算限制（budgetary constraints），节俭的压力越大，决策者通过终结来解决预算危机的可能就越高。然而，如果终结需要的财政资源越多，维持现状的可能性也就越大。

表2　组织终结的类型

资料来源：Adam，Bauer，Knill and Studinger（2007）

终结对象的“内部组织黏度”决定了终结面临障碍的高低，这个维度的影响因素主要有三个：（1）年龄和青春期（age and adolescence），组织存续的机会与其年龄正相关，如果组织安全度过某一关键时期，其存续的可能性就比较大；（2）规模（size），尽管传统上人们认为组织越大越不容易终结，但越来越多的研究认为规模和终结风险之间存在非线性关系；（3）多目标与单一目标（multi-Purpose vs．single purpose），单一目标组织的绩效不佳比多目标组织的绩效不佳更容易被发现，其面临的终结风险也越高。

亚当、鲍尔、科尼尔和斯杜丁格认为，当存在内部高组织黏度和外部高政治动机时，虽然人们终结的意愿很强，但该组织也不会被终结，而是会被重组或改革；当存在内部低组织黏度和外部高政治动机时，可能出现的结果是组织遭到终结；当面临内部高组织黏度和外部低政治动机时，组织会保持现状；当面临内部低组织黏度和外部低政治动机时，组织会暂时处于高度不确定的危险状态，一旦有可能就会遭到迅速终结。

格雷迪和叶（Graddy and Ye，2008）构建了政策终结的两步决策模型（见图2），并用加州1981—1995年的地方公共医院数据进行了验证。格雷迪和叶认为，政策终结决策的第一阶段是财政问题、政策失败和意识形态变迁等触发因素促使人们对现有政策进行反思。此时，决策者面对保持现状、进行调整和实施终结的选择集合。由于触发因素只是将政策及其可能面临的终结提上议程，并不能充分解释哪个项目会被终结，或为什么类似的项目在不同地方面临遭遇命运。因此，当触发因素达到一定水平，决策就进入第二阶段——决策环境。决策环境主要包括政策特征、利益团体和社区特征等利益和影响因素。这些因素会影响最终的决策结果。

图2　政策终结的决策模型
资料来源：Graddy and Ye（2008）

触发因素包括财政问题、感知到的政策失败和意识形态变迁。其中，财政问题是指项目和组织的存续依赖其环境资源，当环境支持组织存续的能力下降时，这一资源依赖关系就会威胁到其生存。政府会终结某些项目，降低其他项目的活动水平，在新需求和旧项目之间达成平衡；政策失败是指，因为缺乏竞争和市场信号会降低激励，减少有效运转所需要的信息，政府面临绩效问题时候会受到格外伤害。当在私人领域存在可以取代公共提供者的候选人时候，政策失败就更有可能引发终结；意识形态变迁可以为说服制度变迁提供智力和情感压力。要求改变的强烈信念能够提供必需的能量和合法性，来克服组织惯性和既得利益等抵制变迁的力量。最重要的意识形态变迁是对政府功能偏好的改变。

政策特征包括项目特征、服务需求和私人能力。这些特征揭示了政策的重要性，以及终结可能造成的影响。终结的预期影响取决于项目规模以及所提供的服务的需求状况。目前为大多数人服务的大型项目，以及远未满足的服务需求项目相对不太可能被终结。如果有私人服务能力存在，决策可能会将私人提供看作满足需求的备选项。这就会提高终结的可能性。然而，私人部门承担更广泛义务的意愿将取决于目标服务的可用资金流。

利益团体包括公共雇员和受益群体。受到政策直接影响的利益团体会抵制终结政策的努力。受雇佣提供服务的公共雇员很明显会受到政策终结直接的、个人的和负面的影响。如果这一组织比较大且组织良好，他们的反对就可能更为有效。公共项目的受益者也可能抵制终结。这一效果取决于他们组织和影响决策者的能力。

社区特征包括服务承诺、政治哲学、同质性和财富等。社区特征会影响公共官员的偏好，并提供对特定行为的激励。服务承诺在各个社区有会所不同。许多居民会被社区提供的特定服务吸引过来。这些倾斜政策领域的项目和服务相对不太可能被终结。尽管服务承诺很难测量，但是地方预算在各政策领域的分配比例可以提供相应指示。

政治哲学包括社区对政府角色的偏好。较保守的社区会质疑社会服务提供中的政府角色。这会鼓励民选官员倾向于服务的私人提供，相对于公共部门团体会更偏向于私人部门的利益团体。在这些社区，终结更可能被接受。

拥有同质群体的社区更可用具有稳定的偏好。这些偏好可能是保守的，也可能是自由的。但是同质群体对他们所要提供的服务会达成更多一致。他们可能会相对不太情愿允许终结。当然也有研究发现，同质社区的地方政府更可能与私人部门签订合同。

富裕社区在提供服务和资助方式上有更多选择。相对于贫穷社区，这就给了富裕社区决策者更多灵活性。当其他政府的资助减少时候，富裕社区可以继续提供服务或者采取使用者付费和增加税收的办法来资助所渴望的服务。

格雷迪和叶针对政策终结决策过程的影响因素提出了一系列假设（见表3）。针对第一阶段的触发因素，他们认为政府资源中的衰退越多，政策终结就越有可能；公共项目的绩效越低，它被终结的可能性就越高；缩减政府的意识形态偏好的增加将会提高政策终结的可能。在决策的第二阶段，面对决策环境中的政策特征影响因素，格雷迪和叶认为大型项目和有高需求的项目相对不太可能被终结掉；发达的私人服务部门会提升终结的可能性。面对利益团体，公共雇员越强大（规模和组织程度），终结越不可能；公共雇员越强大（规模和组织程度），终结越不可能。面对社区特征，他们认为占有较大比例政府预算的政策领域项目相对不太可能被终结；政策终结更有可能发生在政治保守的社区；社区偏好的同质性会影响终结决策；较富裕的社区相对不太可能去终结政策。

表3　政策终结的决策过程

资料来源：根据Graddy and Ye（2008）整理所得。

此外，丹尼尔斯（Daniels，1997）也提出了自己对政策终结的看法：终结很少有经济上的正当性；终结具有高度政治性且很难实现；终结需要拉拢反对者；终结经常与变动的政治意识形态相连；终结之后经常是重生的到来；成功的终结很难预见；终结是一个美国式的政治矛盾，人人都支持，也人人都反对。

虽然政策终结并非易事，但在特定的政治社会条件下，终结更可能取得成功。巴尔达克（Bardach，1976）建议政策终结者要善于利用行政领导层变动的机会；要利用政策所依赖意识形态合法性降低的机会；要抓住社会震荡带来的有利时机，因为原有政策受益者的信心会降低，政策终结可能带来的道德厌恶感会降低，受政策终结影响的人们不会看起来是受到了不公正待遇；政策终结实施还要缓冲终结所带来的冲击；最好在设计政策时候就考虑到最终的终结，以便在时机成熟时转变政策或将其彻底摧毁。

政策终结需要实施者积极营造和善于利用环境。认识到如下几点将会有利于政策终结的推进（Deleon，1978）：第一，最重要的是让人们意识到终结不是某人或某个组织的消亡，而是改善不利局面的机会，或一项追求成功的冒险。第二，必须对评估加以特别重视，它会影响终结决策及其策略。好的终结策略需要好的评估策略。第三，注意终结所需要的政治环境或自然节点。其中，政治环境指分析者必须知道什么团体反对或支持终结以及为什么。自然节点指的是在政策生命周期中最有利于终结的时间和地点。

德利翁认为渐进式终结比爆发型终结更容易获得成功，因为项目受益者可以将需求诉诸其他项目。此外，如果政策或项目终结后，政府机构可以保留相应资源，那么他们可能会更有动力去推动终结。任命仲裁员保护不同主体的利益，保证项目组织机构的财产被公平分配也给政策终结提供了激励。

贝恩（Behn，1978）基于马萨诸塞培训学校成功关闭的经验，提出一套有助于政策终结者进行终结的准则，并阐述了政策终结的十二项策略：不要试探舆论，扩大支持群众，强调政策的负面效应，利用意识形态的转移来证明政策的负面效应，严禁妥协，启用外部人员为执行者，避免立法机构投票表决，不要侵犯立法部门的权力，接受短期的成本增加，花钱消灾或利益交换，强调采用新方案而非终结旧方案，只终结那些必须终结的政策。这十二种策略依其性质可归纳为三类（舒绪纬，2011）。第一类是执行的艺术，主要包括不要试探舆论、强调政策的负面效应、利用意识形态的转移来证明政策的负面效应、严禁妥协、避免立法机构投票表决、不要侵犯立法部门的权力、强调采用新方案而非终结旧方案、只终结那些必须终结的政策等八项。第二类是与执行有关的人，包括扩大支持群众、启用外部人员为执行者。第三类是执行的资源，包括接受短期的成本增加，花钱消灾或利益交换。

莱文（Levine，1978）认为，当经历衰退时，组织面临三个决策任务：第一，在管理上必须确定自己是接受抵制衰退还是促进衰退的战略；第二，战略抉择之后，组织需要选择最恰当的执行策略；第三，如果有必要，组织还需要确定如何开展削减以及在哪儿开展。结合组织衰退的外部、内部和政治、经济技术原因，莱文给出了组织衰退的应对策略（见表4）。

表4　组织衰退的应对策略

资料来源：Levine（1978）

面对问题衰竭，试图抵制组织衰退的决策者在外部政治方面应当广泛动员立法、顾客等有利于自身存续的外部力量；针对环境熵，决策者需要在经济/技术上广辟财源；面对政治易损性，要想使组织延续下去，决策者需要在内部政治上加强自身的专业性、回应性和凝聚力；面对组织萎缩，决策者要想使组织延续就需要在经济/技术方面采取措施，从而提高效率，降低成本。反之，决策者就可以采取截然不同的策略来促使组织衰退，甚至走向终结。

斯拜耶尔（Spirer，1983）从微观角度提出了终结需要的技巧。首先，将政策终结中发生的问题大体上划分为情绪性问题和知识性问题，再把情绪性问题划分为从事者的问题和受益者的问题，并准备好这些问题的管理策略。其次，处理从事者的情绪性问题。组织或政策的终结会引起其组织成员情绪上的不安、丧失集体归属感、丧失工作兴趣等。可以通过确立新的目标、赋予归属感、频繁地开会、管理者的巡视、合理地利用裁减人员等手段予以解决。再次，给受益者提供参与利益，从而解决受益者的情绪问题。最后，因政策终结而产生的各种具体问题，应按各政策的性质从知识问题的观点予以处理，从而使政策终结更有效。与这种知识性问题相关的派生问题，可以通过系统分析方法来解决。

弗兰茨借用斯通的政策悖论理论，认为政策终结可以利用如下政治资源（Frantz，2002）：诱导，规制，事实，权利和权力。其中，诱导是通过对个人进行奖励或惩罚，从而改变其行为。规制是政府通过命令来引起行为变动的能力。事实指的是政府和个体公民都有机会通过在辩论中控制事实来改变行为。考虑到财政和沟通能力，政府通常在控制事实方面更有优势。在政治行动者的内部斗争中，能够向政府宣示利益权利且得到政府支持的公民就赢得了一场重要战役。权力是指通过改革政策制定过程或“宪政设计”来改变参与者或者游戏规则。

政策终结者既要应对组织的持续特性，还要处理终结所产生的各种成本（Geva-May，2001）。其中，针对组织的持续特性，吉瓦-梅认为以往研究文献开出了三个药方：一是将终结的类型和强度与抵制力量相匹配，选择爆发型或渐减型终结；二是利用环境和特殊社会条件，也即预见性和诱发性政策窗口。预见性窗口是按照既定议程开合的不同种类的正常周期。诱导性政策窗口的打开可以通过改变问题定义，由媒体提供新的视角等手段诱导打开。三是确定好行动参与者及其动机。识别行动者及其动机和行为的方法有：通过扩大选民支持和政策命运的讨论范围来影响政策终结；吸引新的、有奉献精神和活跃的选民支持者团体可以扩大冲突范围，击败反终结联盟；避免依赖未组织化的利益团体；通过发放“遣散费”或安排新工作等方式收买反对政策终结的人；利用终结支持者的力量，组建支持者联盟。

在终结成本方面，吉瓦-梅认为应该将终结与否的财政、资源和法律成本进行对比。终结实施者应当强调政策的无效率、低效能或繁冗。对于可能存在的法律成本，首先要将精力集中在重要问题上，避免与立法机构特权产生冲突；其次，要避免对项目或政策终结进行立法投票；最后，在需要立法支持时候，终结者应当首先和立法领袖进行非正式接触。

政策终结的实证研究主要集中在验证性分析和理论探索两个方面。一方面将德利翁、贝恩、考夫曼等人的理论观点在不同实践领域进行验证；一方面在实证分析中探索政策终结的其他理论观点。这些实证分析主要来自美国，且主要集中在健康医疗卫生等领域。

弗兰茨和佐藤利用德利翁提出的理论框架（Deleon，1978），分别对美国国立麻风病中心和日本麻风病隔离政策进行研究。弗兰茨认为政策终结模式确实存在，德利翁提出的模型在稍微改进后可以为后续的研究提供更好基础。佐藤指出日本麻风病隔离政策的终结确实遭遇了德利翁所提出的六大障碍因素。德利翁本人和埃尔南德斯·克萨达（Deleon and Hern'andez-Quezada，2001）分析了墨西哥全国团结计划的终结，发现在政治环境允许下，基于美国经验的政策终结分析框架在其他国家有一定适用性。关于功能、组织、政策、项目终结的对比结论在案例中得到验证。政策终结可能遭遇的动态保守主义得到反映。该项政策由前总统提出，人们对政策的终结没有产生心理上的不情愿。由于该项计划的主要受众是弱势群体，政策终结并未遭遇反终结联盟。法律成本、高昂的启动成本在终结中也没有发挥太大阻碍作用。德利翁两人发现，政治意识形态在终结中确实产生了重要影响。他们认为德利翁的框架在此不太适用的主要原因是美国和墨西哥之间的区别，特别是墨西哥总统与美国总统相比起来的绝对权力。

丹尼尔斯（Daniels，1995）对田纳西州医疗援助计划（Medicaid）的终结研究验证了贝恩提出的12条终结策略（Behn，1978）。佐藤在研究日本麻风病隔离政策终结时发现，政策终结的成功实施需要适当的环境、恰当的战略措施和有效的领导者。隔离政策终结的领导者大谷（Otani）除了在“释放试探性消息”上有所违背，其他行为都遵从了贝恩所提出的忠告。

考夫曼的理论（Kaufman，1976，1985）在1986年国家卫生计划和资源发展法案的终结中得到了验证（Mueller，1998）。联邦卫生控制计划在20年间未被终结是因为它符合了考夫曼提出的机构长寿的标准：由立法机构创立，占联邦预算比重小，多年来积聚了一批支持者，美国健康规划协会（AHPA）作为专业组织也支持这一计划。虽然有美国医学会（AMA）的反对，但没有哪个反对者能够挑战由国会小组委员会、政府规划人员、专业规划人员和保险公司组成的铁三角。但是，政策环境与议题网络的变动最终给卫生计划带来了困难。该计划不能适应卫生政策重点的变化，无法满足支持者的期待。此外，模糊的初始政策、不切实际的想象和组织惯性等都加剧了其终结命运。卫生计划同时也卷入了一场身不由己的战斗：实现联邦预算平衡。政府预算管理局（OMB）的加入使得问题更加复杂。党派斗争也影响了这一计划的命运。

布莱德雷（Bradley，1976）研究了精神健康领域的政策终结，认为戏剧化描述政策危害，消除人们对精神疾病的偏见，重视精神病患者的长期诉求，鼓励私人服务提供者和整合资金来源等措施将有利于终结的顺利推进。通过对非营利儿童康复服务终结的研究，诺里斯·特瑞尔（Norris-Tirrell，1997）发现组织决策者的胜任力对组织命运有重大影响。格雷迪和叶（Graddy＆Ye，2008）发现相对于效率和意识形态，在加州地方医院服务的政策终结中，财政因素非常重要。德瑞（Dery，1984）在研究以色列项目复兴计划时，引入“改革者”和“守卫者”概念，分析了政策终结和评估之间的重要关系。通过分析苏格兰新市镇项目的终结与新议题的兴起，古德莱德和斯科特（Goodlad＆Scott，1996）分析了政策终结和接纳之间的联系。

此外，还有学者专门研究了失败的政策终结案例。例如，沃尔克（Walch，1983）认为20世纪50年代国会的“终结”印第安人政策虽然在失败后得到了迅速废除，但终结却不彻底，受到影响的印第安人在经济地位、社会生活和土地所有权，甚至种族身份上都遭遇重大危机。通过对迈阿密当局前后四次终结骑警巡逻队的案例进行分析，埃利斯（Ellis，1983）发现当局利用了如下有利条件：行政管理层或政治层面支持的变动、项目意识形态体的合法性降低、财政紧张。埃利斯指出，除了把握好适宜条件，行政官员在实际终结前应注意：在终结前做出对项目的负面评估；得到监督者支持，并提醒他们可能产生的公众呼吁；通过提前降低项目的服务水平来减缓终结的冲击。当局还做出如下努力：承诺为现存项目寻找更好的替代选择；迅速终结项目，避免雇员提升绩效或寻求帮助；为终结提供详细的解释，强调机会成本。不幸的是，虽然做了很多努力，但由于这一话题被置于高度情绪化的环境中，当局的努力失败了。但埃利斯强调，当局越来越多地运用这些策略却遭到失败并不意味着这些策略的无效。相反，它表明了理性的削减工具在如此情绪化和非理性的环境中可能不是恰当的管理工具。此外，埃利斯指出，之前的失败会增大后面终结失败的可能性。哈里斯（Harris，1997）研究了以色列集体农庄制度终结失败的案例，发现相对于经济因素，意识形态扮演了关键角色。

政策终结理论研究在美国兴起，与美国20世纪70年代的政治经济环境密切相关。政策终结的研究最大的贡献在于填补了政策过程阶段论中终结研究的空白，使得政策过程的各个阶段在理论上形成了一个缜密的政策周期（阮蓁蓁，2009）。但政策终结理论依旧是政策循环周期中的薄弱环节，虽然已经有学者（deleon，1978；Dery，1984；Goodlad and Scott，1996；等）探讨了政策终结与政策议程、政策制定、政策评估等政策过程其他阶段的联系，但这些研究都不太深入。政策终结还缺少对各变量间关系的解释。大量终结研究只是关注影响终结的各种因素以及促成终结的策略手段，没有涉及政策终结的逻辑过程，即政策终结的议程是怎样创立的以及终结是如何发生的。这就使得现有理论框架的说服力和预测力不强。定量研究的引入可以在一定程度上改善这一问题。虽然政策终结很大程度上是政治实践，难以定量研究，但是格雷迪和叶（Graddy and Ye，2008）已经运用定量研究方法分析了加州地方医院服务的终结实践，并取得了良好效果。值得注意的是，目前有关政策终结的实证研究主要集中在美国，且主要集中在医疗卫生领域。这种较为狭窄的研究视野可能会对整个理论的普适性带来不利影响。

在中国，学者们对政策终结的概念定义与国外学者类似（林永波、张世贤，1982；张金马，2004；陈庆云，2006；舒绪纬，2011）。这反映了政策终结理论研究的普遍性。终结被划分为常态式和非常态式（吴桂韩，2007），或政府、社会和法律推动三种类型（黎汉，2011）。政策终结的外部原因有触发机制、政策评估、政治领导人的领导力和公共舆论的推力（王锋，2006）。触发机制的引动力、政策评估的助动力、执政理念的主动力和公共舆论的外动力（刘祖华，2008）；以及政策终结任务重，障碍多，法治滞后、终结随意，政府服务效率低（吴义慈，2009）等都会影响政策终结的实施。也有学者给出了终结的策略（陶学荣、王锋，2005；刘东杰，2007；刘祖华，2008；柳祥，2008；张丽珍，2011）。政策终结的经验研究主要涉及农业税的取消（刘祖华，2008），强制收容制度的废除（刘刚、杨冬妮，2010）和食品免检政策的终结（许鹿、樊晓娇，2009）。

公共政策的终结是尊重公共政策生命周期、加快公共政策的新陈代谢、促进公共政策更新与发展的基本环节。在今天社会发展速度加快的条件下，公共政策的终结能够发挥缓解和解决公共政策冲突和矛盾、协调公共政策关系和推进公共政策有序运行的作用。而且，公共政策终结也是优化公共政策系统、补救公共政策错误和提高公共政策绩效的重要途径（张康之、范绍庆，2009）。但在政策分析领域，政策终结的研究长久以来受到学者的忽视，相关研究文献并不多见。与国外同类研究相比，中国的政策终结研究还存在两大缺陷。首先是经验研究不足，大多是结合中国理论特色对国外的政策终结理论进行再改造，缺乏现实支撑和说服力；其次是理论研究没有形成自己的体系，主要采用国外，特别是美国的理论分析框架。经验研究和理论研究的不足阻碍了中国政策终结研究的进一步发展，也制约了其现实指导意义。

政策终结研究已经在一定程度实现了政策过程范式的完整性。但政策终结要实现理论和实践上的进一步突破和成功就需要深入挖掘自身与公共政策其他议题的联系，广泛利用其他学科理论和方法，建构起能经得起不同实践环境考验且具有较强预测力的理论框架。为此，中国学者应当在以下三个方面做出努力：一是要分领域、分类型地总结梳理中国的政策终结实践，为进一步研究提供丰富的资料库；二是要以政策过程理论的宏观视角来看待和研究政策终结，并打破学科界限，积极利用组织行为学、社会学、政治学等领域的理论和研究方法；三是要结合中国实践与国外理论探索适合中国国情的政策终结理论分析框架。

保罗·A．萨巴蒂尔：《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，三联书店，2006年版。

岑乾明：《科学评估与制度化——政策终结的关键》，《经济与社会发展》2005年第7期，第23—25页。

陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社，2006年版。

范绍庆：《公共政策终结问题的研究与瞻望》，《广东行政学院学报》2011年第4期，第23—29页。

金俊熙：《德利翁的政策终结理论》，载吴席泓、金荣枰主编：《政策学的主要理论》，复旦大学出版社，2005年版，第491—499页。

黎汉：《公共政策终结背景下的行政权力制约问题》，《企业导报》2011年第1期，第48—49页。

梁景区：《试论传播试探性信息策略在政策终结中的影响》，《现代商业》2010年第11期，第138—139页。

林威廷：《农渔会信用部体制改革之研究——政策终结理论与内容分析法之应用》，国立东华大学2004年硕士学位论文。

林永波、张世闲：《公共政策》，台湾五南图书出版公司，1982年版。

刘东杰：《基于规范公共性要求的公共政策终结》，《党政干部学刊》2007年第5期，第11—13页。

刘刚、杨冬妮：《简论公共政策的终结——以“孙志刚事件”为例》，《齐齐哈尔师范高等专科学校学报》2010年第1期，第79—81页。

刘祖华：《公共政策终结的动力学分析——以取消农业税为考察对象》，《成都行政学院学报》2008年第1期，第9—13页。

柳祥：《公共政策终结的障碍及其消解策略》，《兰州交通大学学报》2008年第5期，第4—7页。

孟晓东：《对新经济政策终结的必然性分析》，《宿州学院学报》2011年第4期，第26—27页。

阮蓁蓁：《公共政策终结理论研究综述》，《广东行政学院学报》2009年第4期，第33—36页。

舒绪纬：《政策终结内涵探析》，《屏东教育大学学报（教育类）》2011年第36期，第371—398页。

陶学荣、王锋：《公共政策终结的可行性因素分析》，《内蒙古社会科学》2005年第5期，第1—5页。

王锋：《引致政策终结的外因研究》，《行政论坛》2006年第1期，第37—40页。

吴桂韩：《从公共选择理论视角透视非常态式的政策终结》，《广东工业大学学报（社会科学版）》2007年第3期，第21—23页。

夏洪亮：《简论苏俄新经济政策终结原因》，《湖南文理学院学报（社会科学版）》2009年第2期，第67—69页。

谢明：《公共政策导论》，中国人民大学出版社，2004年版。

许鹿、樊晓娇：《规制均衡视角下中国食品免检政策终结探析》，《云南行政学院学报》2009年第5期，第100—103页。

张金马：《公共政策分析：概念·过程·方法》，人民出版社，2004年版。

张康之、范绍庆：《政策终结—政策过程中的重要环节》，《福建行政学院学报》2009年第2期，第5—9页。

张丽珍：《公共利益导向下政策终结的引擎设计》，《天津行政学院学报》2011年第1期，第74—77页。

张丽珍：《基于伦理视角的政策终结价值探析》，《甘肃理论学刊》2011年第2期，第115—118页。

赵泽洪、吴义慈：《从服务行政的角度看我国公共政策终结》，《理论探讨》2009年第6期，第135—138页。

Adam，C．＆Bauer，M．W．＆Knill，C．＆Studinger，P．（2007）．The Termination of Public Organizations：Theoretical Perspectives to Revitalize a Promising Research Area．Public Organization Review，7，221—236．

Bardach，E．（1976）．Policy Termination as a Political Process．Policy Science，（7），123—131．

Behn，R．D．（1977）．How to Terminate a Public Policy：a Dozen Hints for the Would-be Terminator．Policy Analysis，4（3），393—413．

Biller，R．P．（1976）．On Tolerating Policy and Organizational Termination：Some Design Considerations．Policy Sciences，（7），133—149．

Bradley，V．J．（1976）．Policy Termination in Mental Health：the Hidden Agenda．Policy Sciences，（7），215—224．

Brewer，G．D．＆deLeon，P．（1983）．The Foundation of Policy Analysis． Hornwood，Illinois：Dorsey Press．

Brewer，G．D．（1974）．The Policy Sciences Emerge：to Nurture and Structure a Discipline．Policy Sciences，5（3），239—244．

Brewer，G．D．（1978）．Termination：Hard Choices-Harder Questions．Public Administration Review，38（4），338—344．

Daniels，M．R．（1995）．Implementing Policy Termination：Health Care Reform in Tennessee．Policy Studies Review，14（3/4），353—374．

Daniels，M．R．（1997）．Terminating Public Programs：an American Political Paradox．Armonk，New York：M．E．Sharp，Inc．

Daniels，M．R．（2001）．Policy and Organizational Termination．International Journal of Public Administration，24（3），249—262．

Daniels，M．R．（2007）．Symposium：Public Policy and Organization Termination．International Journal of Public Administration，20（12），2043—2066．

deLeon，P．＆Jos'e Mario Hern'andez-Quezada．（2001）．The Case of the National Solidarity Program in Mexico：a Case Study in Comparative Policy Termination．International Journal of Public Administration，24：3，289—309．

deleon，P．（1978）．Public Policy Termination：an End and a Beginning．Policy Analysis，4（3），369—392．

deLeon，P．（1983）．Policy Evaluation and Program Termination．Policy Studies Review，2（4），631—647．

deLeon，P．（1997）．Afterward：the Once and Future State of Policy Termination．International Journal of Public Administration，20（12），2195—2212．

Dery，D．（1984）．Evaluation and Termination in Policy Cycle．Policy Sciences，17，13—26．

Ellis，C．L．（1983）．Program Termination：a Word to the Wise．Public Administration Review，43（4），352—357．

Frantz，J．E．（1992）．Reviving and Revising a Termination Model．Policy Sciences，25：175—189．

Frantz，J．E．（1997）．The High Cost of Policy Termination．International Journal of Public Administration，20（12），2097—2119．

Frantz，J．E．（2002）．Political Resources for Policy Terminators．Policy Studies Journal，30（1），11—28．

Geva-May，I．（2001）．When the Motto Is“Till Death Do Us Part”：the Conceptualization and the Craft of Termination in the Public Policy Cycle．International Journal of Public Administration，24（3），263—288．

Geva-May，I．（2004）．Riding the Wave of Opportunity：Termination in Public Policy．Journal of Public Administration Research and Theory，14（3），309—333．

Goodlad，R．＆Scott，S．（1996）．Housing and the Scottish New Towns：a Case Study of Policy Termination and Quasi-markets．Urban Studies，33（2），317—335．

Graddy，E．A．＆Ye，K．（2008）．When Do We“Just Say No”：Policy Termination Decisions in Local Hospital Services．The Policy Studies Journal，36（2），219—242．

Greenwood，J．（1997）．The Succession of Policy Termination．International Journal of Public Administration，20（12），2121—2150．

Harris，M．（2006）．Policy Termination：the Case of Term Limits in Michigan．International Journal of Public Administration，24（3），323—339．

Harris，M．（2007）．Policy Termination：Uncovering the Ideological Dimension．International Journal of Public Administration，20（12），2151—2175．

Hogwood，B．W．＆Peters，B．G．（1982）．The Dynamics of Policy Change：Policy Succession．Policy Sciences，14，225—245．

Hsu，S-H．（2005）．Terminating Taiwan's Fourth Nuclear Power Plant under the Chen Shui-bian Administration．Review of Policy Research，22（2），171—186．

Kaufman，H．（1976）．Are Government Organizations Immortal？Washington，DC：Brookings Institution．

Kaufman，H．（1985）．Time，Chance，and Organizations：Natural Selection in a Perilous Environment．N．J：Chatham House Publishers．

Kirkpatrick，S．E．＆Lester，J．P．＆Peterson，M．R．（1999）．The Policy Termination Process：a Conceptual Framework and Application to Revenue Sharing．Policy Studies Review，16（1），209—236．

Koppes，C．R．（1977）．From New deal to Termination：Liberalism and Indian Policy，1933—1953．Pacific Historical Review，543—566．

Lasswell，H．D．（1956）．The decision process：Seven Categories of Functional Analysis． College Park，Maryland：Bureau of Governmental Research．

Lasswell，H．D．（1971）．A Pre-view of Policy Sciences． New York：American Elsevier．

Levine，C．H．（1978）．Organizational Decline and Cutback Management．Public Administration Review，38（4），316—325．

Morris，C．P．（1988）．Termination by Accountants：the Reagan Indian policy．Policy Studies Journal，16（4），731—750．

Mueller，K．J．（1988）．Federal Programs to Expire：the Case of Health Planning．Public Administration Review，48（3），719—725．

Norris-Tirrell，D．（1997）．Organization Termination in the Nonprofit Setting：the Dissolution of Children's Rehabilitation Services．International Journal of Public Administration，20（12），2177—2194．

Sato，H．（2002）．Abolition of Leprosy Isolation Policy in Japan Policy Termination through Leadership．Policy Studies Journal，30（1），29—46．

Sheehan，N．W．（1986）．Aging of tenants：Termination Policy in Public Senior Housing．The Gerontological Society of America，26（5），505—509．

Spirer，H．F．（1983）．Phrasing Out the Project．In Cleveland，D．I．＆King，W．R．Eds．Project Management Handbook．New York：Van Nostrand．

Walch，M．C．（1983）．Review Terminating the Indian Termination Policy．Stanford Law Review，35（6），1181—1215．

————————————————————

(1) 本文为国家社科重大项目10zd＆009和复旦大学985工程三期整体推进社科项目2011SHKXZD013的阶段性成果。

(2) 朱春奎，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导；余飞，复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生；刘伟伟，上海政法学院国际事务与公共管理学院讲师，复旦大学国际关系与公共事务学院公共管理博士后。