国会新制度主义研究

理性选择制度主义是新制度主义的一个分支^[42]，它与理性选择理论是继承与发展的关系。一方面，它是理性选择理论发展的自然结果，继承了理性选择理论的“理性人”假设和知识成果;另一方面，它对理性选择理论又有很大的发展，它将研究的重心转向制度与行为的关系，早期的理性选择理论研究如梅休等人的研究虽然也涉及这种相关性，但没有这种强烈的取向，更不是以此为研究的中心，所以缺乏这方面理论建构的自觉和深人;同时，还可以看出，理性选择制度主义的“理性人”假设被加上一层限制，变为“理性的制度人”假设。因此，我们既可以将理性选择制度主义看作是理性选择理论的一部分;又可以将其作为一种新的方法论，而理性选择理论只是其先声。理性选择制度主义在国会研究中得到了极大的发展，并形成了三个主要的理论模型:分配模型、信息模型和政党模型。^[43]这三种模型，由于其方法论基础在本质上与理性选择理论没有较大的区别，所以，它们在研究国会文化内在张力方面，与理性选择理论存在着同样的不足，即使它强调要研究制度与行为之间的互动关系，但是，这种强调的重点是制度设计过程中理性选择的作用，而不是已有的制度结构对行为选择和制度设计的限制作用。

(一)分配模型

它是在早期没有考虑制度结构的理性选择模型基础上发展起来的。布坎南和G洛克等人的早期分配模型似乎是一个“在纯粹的多数规则中选择”^[44]的模型，它只是简单地认为国会就是一个交换市场，议员通过权衡计算，选择能满足自己目标的委员会安排、利润丰厚的工程项目、面向选区的政府开支和选区喜好的政策输出。议员要实现自己的偏好和选择，就必须与其他议员合作和交易。通过合作和交易，如互投赞成票、交易选票和采用混合议案，大多数人的偏好选择能达成一种平衡，并通过多数表决机制满足各自的利益需求。这种早期模型不像经验研究那样看重国会制度和规则的作用，如委员会系统、两院制、政党组织和议事程序等因素的作用。^[45]但是，政治交换毕竟与市场交换不同，市场交换往往是两种偏好在同一时间的交换，因此两种偏好之间容易达成一种平衡，而政治交换在现实中是多维的，表现在任何一项议案的交换主体是多人而不是两人，每个人的偏好是多样的并在时间上可能发生变化，因此，政治交换是多人之间多种偏好的非同时性交换，从理论上看，任何一种多数人的偏好均衡很快就会被另一种新的多数均衡所替代，从而，出现一个多数均衡的循环，也就是说多数人之间的政治交换根本就不可能出现。但在现实政治中，多数通过法则一直在有效的运用，在某一议案上很少出现多数循环的情况，多数通过的方案比较稳定。理论和现实之间的不一致，使学者们更深人地分析分配模型，以寻找现实中防止事后违约、保证议员之间合作能够进行、达成协议能够持久有效的机制。

一种解释认为存在一种“结构导致均衡”(structure-induced equilibrium)的机制。即国会的制度安排，如委员会制度、两院协商委员会制度、投票中的程序限制等能够约束议员的行为，并导致一种较为稳固的均衡，从而可以解决多数循环的问题。^[46]持这种解释的学者主要有道格拉斯·C．诺斯、巴瑞·R．温格斯特、马歇尔等，他们分析的重点是委员会制度。首先，他们认为议员的利益偏好是不同质的，委员会由具有同一主要利益偏好者组成。议员一般根据选区利益自主选择这些委员会，并且大多数能得到所属政党的批准，如来自农业州的众议员一般愿意在农业委员会工作，来自军事工业集中的州的议员更希望在军事委员会工作，当然也有的议员在不影响自己再当选的情况下根据兴趣选择委员会，如喜欢抛头露面的议员往往选择外交委员会。这就是谢普斯利等人在委员构成上提出的利益驱动—需求表现—需求满足模型。^[47]第二，每个委员会都有与其组成者的主导偏好一致的立法方向和权限，议案按照内容分类送给相关的委员会，委员会的工作和立法活动主要是满足其成员的利益要求。第三，委员会的管辖权可以防止违约。一是委员会的把关权，即控制提案和投票的议程权。委员会设立后，立法交易不再在议员个体之间进行，而是在委员会之间进行。面临众多的委员会提案和立法交易的非同时性和非同步性^[48]，控制提案提出和投票的议程是决定立法结果的关键。按照国会的规则和议事程序，凡是涉及相关委员会的提案只有该委员会才有权决定是否向全院大会提出表决。因此，任何涉及该委员会议案的事后违约提案，委员会不可能提交到大会表决。二是委员会在两院协商委员会中的优先权。涉及某一议案而组成的协商委员会主要由提出该议案的委员会正、副主席，小组委员会主席和支持该议案的关键性委员会成员组成，并且，两院协商委员会只能就两院意见不一致的地方达成妥协，而不能附加新的议题，不能修改已经取得一致的部分。因此，两院协商委员主要受法案提出委员会的左右，协商后的议案一般反映了该委员会的要求，并且在全院大会重新表决时要么被接受，要么被拒绝，要么再重新召集一次协商委员会。这样，委员会的优先权保证了议案进人全院大会后，委员会仍能按照自己的意愿影响议案的通过。第四，委员会制度可以降低交易的成本。由于委员会之间影响力的交易取代了每项交易中议员之间的选票交易，议员之间不需要讨价还价，议员个体之间直接进行的、重复发生的交易被类型化和制度化，这些保证了交易的信誉和稳定性，降低了交易的成本。^[49]第五，委员会制度通过调整能够适应新的议题出现和议员立法兴趣与重点的变迁。“这种调整机制不仅包括新的委员会的成立，如20世纪40年代的原子能委员会、50年代的空间委员会、70年代的能源委员会，还包括议案的混合提交、小组委员会权利法案、立法组织的重组等制度性和程序性的设置。”^[50]因此，在这种“结构导致均衡”的分配模型看来，委员会制度在国会制度中处于核心地位，它通过控制议案提出和掌握国会的权力，适应了国会内部交换的需要，保证了交易的信誉、稳定、持久和低成本，从而实现了议员的分配需求。所以，委员会制度的产生不是国会制度内生的结果，而是为了实现国会分配政治而外生的一种制度安排，而国会全院大会的辩论和争论等内生因素对国会的分配政治不能产生任何决定性的影响。

另一种解释是“序列选择导致均衡”(sequential choice-induced equilibrium)的理论模型，它认为上述多数均衡循环是社会选择理论不恰当运用的结果，在现实中，即使没有结构性的制度安排，也不会出现多数循环问题。^[51]首先，提出这一模型的学者费瑞约翰、大卫·P．巴诺认为序列选择理论不同于“结构导致均衡”模型的理论基础。“结构导致均衡”的模型以社会选择理论为基础，以“阿罗不可能定律”(Arrow'impossibility theorem)为出发点，以一致性的集体偏好不存在、为了获利而以他人为代价的个体之间存在不可避免的冲突为假设前提，所以，它认为解决这种集体行动的困境只能是一种结构性的制度安排;而“序列选择导致均衡”模型不以社会选择理论为基础，自然也不以“阿罗不可能定律”及其多数循环的推论为起点，所以，根本就不需要解决上面的多数循环问题和不稳定性问题。

第二，序列选择理论认为均衡在立法过程中可以自动产生。序列选择理论主要从以下假设出发:“①选择由多数规则决定，②立法者不能够为未来行动承担义务，③偏好由对选区的影响确定，议员有时间偏好，④信息是完全和充分的，⑤议员行为不合作，⑥不存在限制议员行为的党派，以及⑦预测符合‘子博弈完备的纳什均衡’(subgame-perfect Nash equilibria)。”^[52]在此基础上，它分析了特殊物品和公共物品立法项目中由中间立法者偏好决定的在时间维度上序列均衡的产生，这些均衡点散布在一个均衡集中。这是因为“从序列选择理论来看，项目在未来可能被改变，但是均衡的项目还是存在，议员内在地将稳定性考虑到他们的战略之中，项目随着时间而变化，但这种变化不是混乱的;事实上，对于单方面的集体产品而言，由立法通过的项目随着时间向中间议员所偏好的立法项目集中。关于公共物品的立法项目被预期为稳定的”^[53]。因此，序列选择理论中的收益和均衡并不是来自社会选择理论所认为的立法过程中的权力交换和制度安排，如委员会权限、修正案规则、把关权等，而是产生于由提案制定和投票组成的立法过程导致的“子博弈完备的纳什均衡”。

第三，它重新解释了委员会制度、把关权、修正案以及其他立法制度和特征。对于委员会的组成，序列选择理论认为应从议员的选择动机和立法过程在委员会任命中如何处理这种动机这两个方面进行解释。它认为负责特殊物品项目的委员会，主要是面向选区的委员会，由于在自身权限范围内有首先提案的权力，并能获得较大份额的利益，因此，对议员的委员会选择有一定的刺激作用，但是，立法规则的开放性和修正案规则，以及任何议案的通过由多数人决定并主要取决于中间议员的理想偏好点等因素对议员选择动机有某种抑制作用;当然，议员的选择动机并不因此完全消失。对于公共物品委员会，温格斯特和马歇尔认为，委员会的把关权和提案垄断权能够解决选择过程中的不稳定性和混乱，因此，利益偏好者仍然有进人各种公共物品委员会的动机和要求。但序列选择理论认为，议员的选择动机因时而异，制度安排并不是决定性的因素。虽然委员会或其成员由于委员会在其政策权限内有优先提案权而具有一定的权力，但是，当权力影响的折扣因素较高、当前立法项目的效用离中间议员的理想点不远时，上述权力的刺激作用就不大，均衡的立法项目规模离中间议员的理想也较近，议员谋求进人对其选区较为重要的委员会的动机就弱;相反，如果当前立法项目的效用离中间议员的理想较远、上述权力的折扣因素较低，那么，议员就有机会获得离他们理想较近的立法项目，有强烈偏好的议员选择进人委员会以追求优先提案权的动机就较强。^[54]“当议员越是急躁，当立法项目离中间议员的理想越远，这种动机就越强烈，但是，它由于需要获得中间议员的投票而有所减弱。”^[55]因此，序列选择理论并不否认偏好者有选择公共物品委员会的个人动机，它还认为中间议员两侧怀有自己理想偏好的议员都有这种动机，其强弱则由委员会或议员权力的折扣因素、当前立法项目离中间议员理想偏好的距离决定，而不是由委员会的权力安排决定，并且，这些偏好者组成的委员会的提案离中间议员偏好太远时，国会就会由于中间议员的偏好对委员会的任命进行一种集体性的控制，而不再由议员自己选择委员会。

关于委员会的把关权，“结构导致均衡”模型认为委员会的事先提案权和事后否决权是解决立法交易稳定性和国会集体行动的必要条件，而序列选择理论并不认同这种观点。它认为，立法均衡的产生不需要国会权力的交换，食言和违约不是立法均衡存在的障碍。因此，没有必要赋予委员会或议员某种权力来保证交易的进行。委员会的把关权，仅仅当委员会认为当前立法项目的效用最大并采用封闭规则对其加以保护时才有所体现。因此，如果当前立法项目不能得到中间议员的支持，其把关权就可能被修正案等各种因素限制。事实上，在参议院，任何一项议案都有搭便车现象;在众议院，多数议员能够运用解除请求(discharge petition)将一项议案直接提交到全院大会，在某些情况下，议员和其他委员会能够停止一个委员会的运行(can end run a committee)，将议案带到全院大会上进行表决;并且，委员会虽然由于其权限而具有一定程度的事后否决权，但这并不是正}的事后否决权。^[56]

对修正案规则的解释，两种理论也不相同。“结构导致均衡”模型认为立法程序和修正案限制规则是解决立法稳定性的需要，在多维立法中，立法的每一个方面，由于封闭规则(closed rules)对修正案的限制作用，中间议员理想偏好决定的稳定点能够存在。而序列选择理论认为，封闭规则不需要解决立法稳定性和激励问题，立法均衡在有修正案的情况下和封闭规则运用的条件下，在本质上是相同的，都是由中间议员的偏好推动形成的。当可以提出修正案时，中间议员或靠近中间的议员更倾向于提出修正案，从而促进议案向中间议员的理想点靠拢，并限制低效议案的提出。因此，允许提出修正案的开放性规则，而不是限制修正案的封闭规则，在立法过程中对限制个人动机和达成均衡是十分重要的。在现代国会中，后者较少使用，而前者则处于支配地位。据布奇和史密斯报道，从1975年到1984年，由选区委员会报告的议案90%以上被指定在开放性规则下进行审议。^[57]

可以看出，“结构导致均衡”模型与“序列选择导致均衡”模型虽然都属于分配模型，但完全是建立在两种理论基础之上的，它们对议员个体偏好与集体偏好之间的关系、立法活动过程、均衡的达成以及立法组织的一些制度与规则做出的解释完全相反。前者认为均衡是由外在制度安排而外生的，而后者认为均衡内生于立法过程之中，议员的委员会选择动机、委员会把关权的运用、修正案的提出和封闭规则的使用都受中间议员理想偏好的影响，是均衡达成过程中内生的选择，而不是外在的安排，并对均衡的形成不能产生决定性的影响，均衡主要由中间议员的立法偏好决定。

(二)信息模型

这一模型主要以基斯·克雷比尔、瑞克、金里根等学者为代表。克雷比尔在其代表作《信息和立法组织》一书中对这一模型进行了理论阐述。这一理论模型的基本前提有两条:首先是多数规则假设，即一切立法选择，包括组织的、程序的和实体的立法选择，都由多数规则确定。因此，在这一规则之下，立法的制度特征是为了多数议员的利益由多数议员选择和修改的内生性结果，它和议员的个体偏好共同决定了立法选择和政策输出。这与分配模型有较大的不同，“结构导致均衡”模型认为委员会是政策选择的核心，多数规则只具有象征性的意义，国会制度特征是保证均衡持久发生的外生性结构安排的结果;“序列选择导致均衡”模型虽然与信息模型在多数规则假定、国会制度特征是多数规则内生结果的看法上相同，但它认为国会的一些制度安排对均衡的形成没有决定性的影响，从后面的分析中还可以看出，两者对立法活动的假设和解释有很大的差异。信息模型的第二个前提是不确定性假定，即政策选择和政策结果之间存在着区别，议员无法确知两者之间的确切关系。从这一假设出发，信息模型对立法活动和立法组织提出了一种新的解释。

首先，它认为信息的散布和传播影响到立法的选择。它将政策工具和政策输出的关系分为系统性成分和随机成分，显然，议员无法确知随机成分，而只能了解系统性成分。但是，立法选择时的未知因素对这种系统性的输出期待产生扰动，并影响到议员的立法选择，在搜集新的信息基础上，如果议员关于扰动的知识和信心能够及时得到修正和更新，议员的立法选择会更趋优化。其次，它认为委员会是国会信息收集和处理的专业化工具。与“结构导致均衡”模型不同，它认为委员会不是利益分配单位，也不是国会立法选择权的核心，它只是为全院大会搜集立法信息的工具，其人员任命由全院大会控制。因此，它由具有各种利益的“专家”组成，而不是由某一方面高要求的利益者组成。委员会提供的信息，可以帮助其他议员克服立法选择时的无知，减少政策选择和政策结果之间的不确定性，从而有利于全院大会的立法活动。克雷比尔通过对历史数据进行分析，发现“非委员会成员的利益和委员会成员的利益无显1偏差，委员会不是由利益主义者构成的”^[58]，这在一定程度上为其理论模型提供了经验证据。第三，它认为国会的一些制度安排旨在为委员会工作的专业化提供激励。这些制度安排主要有委员会提案的优先权和垄断权、委员会对协商委员会的否决权以及关于修正案的限制性规则。这些设置是保证委员会专业化并得到全院大会尊重的必要措施，而不是为了委员交易均衡的持久发生而进行的结构性安排，也不是序列选择理论所认为的是中间议员根据理想偏好实现的情况而随机选择的。因此，这些制度安排是稳定的，同时又受全院大会多数控制，以保证委员会行为服从全院大会多数议员的利益。第四，它认为委员会内部和全院大会上的争论与辩论是信息聚集与传播的重要手段，而“结构导致均衡”模型认为这对立法选择不具有实质性的影响。

信息模型也存在不少引起争议之处。一是克雷比尔模型的单一政策维度假定。从这一假设出发，依靠多数规则组织的立法不可能从服务于中间投票者利益的设计出发。但在他的模型中，中间投票者具有决定性的作用，并支持这种设计的起点，也就是说多数规则所导致的多数循环不可能在单一的政策维度上产生一个稳定的中间多数。这一内在矛盾削弱了克雷比尔模型许多结论的可靠性。同时，在多维政策条件下，更不可能存在一个中间多数投票者，因为，按照单维政策假定，立法只能按照议题依序进行，而在每一个政策维度和议题上，由于多数循环不可能存在一个中间多数投票者。并且，单一政策维度假定排除了不同立法议题之间的交换。二是信息模型关于协商委员会事后否决权的有限性问题。信息模型认为协商委员会的事后否决权是国会激励委员会工作专门化的一种安排，对国会立法不具有决定性作用，国会在需要时，或委员会的决策不符合其利益时，可以避开。并且，克雷比尔通过分析第98届国会议案审议情况，发现绝大多数议案并没有达到协商委员会的地步，因此，协商委员会的事后否决权不具有决定性的意义。而“结构导致均衡”模型认为，大多数不需要协商委员会最后处理的议案是无争议的议案，而有争议的、重大的议案则恰恰需要协商委员会解决，因此，协商委员会的事后否决权对议案的通过与否至关重要，它决定了国会的权力重心最终在委员会，而不是国会全院大会。争论的实质是委员会的组成和作用，委员会由多元利益的专家组成，还是由同一利益高偏好者组成，这需要对小组委员会和委员会议案审议情况做更深人的分析才可知。

(三)政党模型

政党模型主要是“后改革时期国会”时期政党作用加强的背景下产生的。在“后改革时期国会”时期，政党在国会行为与立法产出中扮演了更加重要的角色，议长的权力和重要性不断增强，规则委员会主要成为党领袖的助手，限制性规则和混合提案增多，而开放性规则不断减少，这些依赖政党机制的现象，反映了与教科书时代不同的国会政治。正是这种状况使麦卡宾斯等学者重新思考早期行为主义研究的一些主题，如党和领导者的角色，并由此建立了一种新的理论模型。

马修·D．麦卡宾斯、加里·W．考克斯等人是这一模型的主要创立者。首先，他们认为国会的权力中心在多数党，而不是委员会，“多数党利用国会的规则和程序，以有利于党的支持者的方}塑造国会”。^[59]委员会主要受多数党控制，它是多数党立法生产的代理机构，服务于党的目标，“1946年立法重组法之后，多数党已经几次改组了其权限职责”^[60]。其次，多数党而不是委员会，是解决集体行动困境、外部性和公共物品问题的制度安排，它通过程序性的联盟和议程控制，为议员间的合作和获利提供了渠道。比如，党的声誉是议员共享的公共物品，每个议员都会利用它来满足自己的需要，这可能破坏党的名声。因此，党制定一些规则，以解决议员对党的声誉的争夺，并防止对其削弱，使其得到发展、维持和保护。第三，委员会组成与权限、党领袖的权力等都是内生的，是党作为立法卡特尔和解决外部性的内在要求。委员会的任命、权限、立法产出和日程，全院大会的辩论都受多数党控制;教科书}国会时期，委员会有极大的权力，是因为民主党内部由于在人权等议题上的分裂而处于混乱之中，因此，这只是一种特殊情况，当民主党由于南方力量减弱，南方与北方更加一致，党更加团结和强大时，这种特殊的局面就再也没有出现。第四，麦卡宾斯等考察了委员会的利益反映党的利益的程度。党的利益主要由党的中间议员或其代表确定，它与那些提供的物品影响到所有议员的委员会的利益没有多大区别，而与那些服务有限选区的委员会的利益在某种程度上存在不一致。因此，对前种委员会，党一般能满足议员的自我选择，而对后一种委员会，党对议员的选择控制较严。第五，在此基础上克尔韦特和麦卡宾斯考察了拨款委员会和总统与众议院的关系。他们认为，拨款委员会的组成将反映多数党的要求，受总统控制的一些机构，如预算局和后来的预算与管理办公室，在设计时不仅要服务和方便总统，还要反映国会的利益，尤其是多数党的利益。这种解释为研究联邦政府主要机构间的关系提供了一种全新的视角。

政党模型在解释“后改革时期国会”时期政党的重要作用方面有较强的说服力，但是，在肯尼斯·A．舍布斯等学者看来，也存在着理论上的极端化倾向和一些有待完善的地方。首先，多数党利益由中间议员代表或反映的假设是一种弱假设。从前面分析得知，无论在单维还是多维政策方面，形成一个多数的中间派是很难的，因此，党派利益、委员会利益和议员利益之间可能存在更为复杂的关系。其次，它用议员投票纪录来分析议员与党的利益之间的关系，而议员的投票不一定能真实表达议员的偏好，并且，议员的投票如果受党的影响越大，就越不能反映议员的真实偏好，以及议员与党的利益之间的关系，这内在的矛盾决定了其数据分析的局限性。^[61]

三种理论模型关注的焦点及其本质有所不同。结构导致均衡理论和序列选择理论，本质上要求异质的政策偏好和多维的政策选择。信息原理本质上要求信息的不完全性，议员必须有机会获得和传播关于各种政策选择与政策结果之间关系的信息。党派模型的本质是溢出效应和合作，委员会作为分散化的政策制定工具，当它们在权限范围内的特定活动对非委员会成员产生溢出效应时，要求一定的政党监督和合作。

三种模型之间也存在一定的互补性。温格斯特和舍布斯认为，三种模型之间的冲突主要与各自理论假设和理论建构的极端化倾向有关，事实上三者之间是互补的，在很多方面可以达到统一，国会的权力重心既不是完全在委员会，也不是完全在多数党，而是在两者之间，委员会不仅是利益分配者，同时也是立法的生产者和信息提供者，国会的制度结构应从议员的选择上来考虑，议员可以选择较强的委员会政治，也可以选择较强的政党政治。因此，从需求和供给的角度，可以建立一个较为完备的理论模型，“不同的利益偏好，多维政策输出，关于政策工具的不完全信息，政策制定的外部效应，代理的成本和收益，这些是国会制度研究可选择的积极理论的组成部分。一个综合的理论应当包括所有这些，然而，在特殊的环境下，这些要素的一个或另一个将显得更为突出”^[62]。这种理论的冲突和互补正说明了国会个体行为与整体行为的复杂性，要解释这种复杂性，单一的理论视角是不够的，影响国会行为的是多种变量，有时可能存在一个主导因素，但是，这种主导因素并不是恒定不变的，恰恰有可能随着时间而变化，在委员会权力较大的时期，分配模型可能更有解释力，当政党作用加强时，政党模型则更有说服力，而信息的需要在这两个模型中都是必不可少的，无论是委员会，还是政党都有提供信息的功能。另外，这种理论上的冲突植根于议员在公共利益与选区利益之间选择的冲突，议员不仅为了再当选需为选区利益服务，同时，议员也渴望制定好的公共政策，维护国家利益;分配模型只能解释议员为选区服务的行为，而不能解释议员为公共利益服务的行为，而信息模型和政党模型试G说明在集体行为中可以满足议员的选区利益，但事实上，在集体行为方面它们才有较强的解释力。可见，理论模型的冲突，不仅反映了国会政治历史情景的变迁，还反映了议员行为和国会政治中的内在矛盾。并且，它们虽然强调了影响人的行为的因素多样性，但它们都以“理性人”假设为前提，这恰恰招致很多批评，被认为对人的行为预设过于简单，扼杀了人的丰富性。人不仅受利益理性的驱动，同时还受情感、文化和现有制度结构等多种因素的影响和塑造。可见，新制度主义研究的每一个模型对国会文化中某一方面的重视，以及其“理性人”假设前提，使得它无法从文化、制度和利益分析相结合的角度考察国会文化内在张力的整体状况和历史演变过程。