19.1.1 卫生政策制定的伦理道德基础
世界卫生组织把卫生政策（health policy）定义为：“改善卫生状况的目标、目标的重点以及实现这些重点目标的主要方针。”为了改善一个国家人民的健康状况，维护人民的健康权利，每个国家的政府都要制定卫生政策。
从医学伦理学的角度看，卫生政策是一个国家对卫生资源的社会使用进行合理的控制、最优化的配置，从而使有限的卫生资源发挥其最大的功用，起到真正维护人类健康利益的一个战略决策。作为一种方针或决策的卫生政策，它的出发点和归宿是直接指向人类的最根本利益——健康。它的制定来自多因素的影响，其中伦理价值的取向是一个不可忽视的重要因素。在制定卫生政策的过程中，决策者必然会面临这样的选择：是为社会所有成员的健康服务，还是为社会的某一部分成员服务？是优先发展初级保健，还是优先发展高新尖技术？只是对当代人的健康负责，还是要扩大到对后代的健康负责？只是仅考虑救活人的生命，还是在救活人的生命的基础上注重人的生命质量的提高？当人们在追求健康利益的过程中，出现局部利益与整体利益、近期利益与长远利益、现代人的利益与后代利益发生冲突时，也会面临着如何选择的问题，人们对这些问题的选择必然要直接或间接地受到伦理道德价值取向的左右。
在制定卫生政策中，伦理学所关心的首要问题是决策如何进行价值定向？价值定向问题主要涉及两个方面：一是价值定向范围（是指向全体公民还是部分公民）；二是价值定向的层次（公民分等级、有差别享受权利）。回答这些问题就必然涉及对卫生保健和健康道德价值理解问题。决策者在选择哪一种政策时，对健康道德价值取向不同，就会制定出不同的卫生政策。观念不同，对政策的评价和选择的标准则不一样。例如，对人工授精、人工流产、性别诊断等是采取放任自流还是加以严格限制？这主要取决于决策者所持的价值观念，其中很重要的是道德观念。
医疗卫生的改革就其实质来说，是对健康利益的再分配。这种分配最终必然通过卫生政策的形式来加以保障。驱使人们对健康利益的再分配的原始动因是什么呢？说到底，人们的健康道德价值观是一个极其重要的因素。例如，对植物人的处置、严重缺陷新生儿的处置和极低体重儿的处置等问题，正是由于卫生决策者健康道德的价值取向发生了相应的改变，才使得这些问题的讨论得以开展，并且以卫生政策的形式加以规范，一些国家还以法律的形式加以肯定，这就是最好的说明。
一个国家的卫生政策集中地反映了这个国家对医疗技术、医疗卫生服务、医疗卫生投入、医疗卫生资源分配的道德态度和道德信念，反映出政府对健康利益追求的道德价值取向。我国的医疗卫生改革打破了过去只依靠国家“独家办医”的封闭模式，出现了国家办医、股份制办医、私人办医、合资办医同时并举的多形式、多渠道、多层次的多元办医模式；医院的管理形式由过去单纯的福利型向半经营型或经营型管理转变；医院的内部结构、功能和服务由过去的“医院有什么就向人民群众提供什么的供求关系”转变为“人民群众需要什么，医院就提供什么的供求关系”。医疗的这些方面改革都是与建立社会主义市场经济体制相适应的，其目的是动员社会的一切力量，充分利用社会的现有资源，最大限度地为人民群众的心身健康提供最大范围的、最优质的医疗卫生保健服务。这充分体现了我国政府对世界卫生组织所承诺的“2000年人人享有卫生保健”的健康道德态度和价值取向。
可见，卫生政策本身就意味着对人类健康价值的指向，这种指向包含了政府、医疗卫生部门、卫生人员对他人、对社会和人类的健康利益所尽的道德责任和义务，即在维护和增进人类健康利益目标上，应该做些什么。这种指向作为一种决策就使决策内容本身具有明确的道德价值。卫生政策决策本身就反映了决策者对不同人群的健康道德态度和基本的健康道德价值定向。
总而言之，伦理道德是卫生决策的一个无形的调节杠杆，谁掌握了这个杠杆，谁就会赢得主动。
19.1.2 卫生政策分析的道德评价
卫生分析（healthanalysis）是一种系统的分析方法，它帮助决策人员在研究、制定卫生政策中，对所面临的各种问题寻找解决的方案，并对各种方案进行系统的比较分析。政策分析的特点是重视把工作与规划的目的以及产生的效果等联系起来加以研究。因此，进行政策分析，及时预见实施的后果，避免不良影响，也是决策者应尽的道德义务。
人们一般是从道德的基本理论、道德的基本原则和道德的基本规范对卫生政策的合理性、情实性、适宜性和效用性进行伦理分析和评价。
（1）合理性评价
依据伦理道德价值取向，对卫生政策是否符合社会经济发展的需要，是否与社会经济发展的总目标、总政策相一致，卫生政策与卫生目标是否体现了人民群众最根本的健康利益，卫生政策是否兼顾了国家、集体和个人三者的利益等进行伦理道德评价。其目的是考察卫生政策的价值定向问题，对卫生政策的价值定向给予伦理道德上的肯定或否定，使卫生政策的导向不偏离伦理道德的轨迹。
（2）情实性评价
从伦理学的角度对卫生政策是否符合国情、民情进行伦理分析。对国家的社会卫生保健需求情况、社会卫生经济状况、人群患病类型、死亡谱与疾病谱的情况、卫生服务的利用情况以及国家财力等情况进行分析，了解国家、社团、个人对卫生保健的承受能力和国家从财政方面能在多大程度上支持卫生保健工作，以利于用有限的资金保证卫生工作的重点，提高效率、减少浪费。这就需要对卫生政策进行合情性的伦理评价。
（3）适宜性评价
对卫生政策的伦理考察除了进行合理性和合情性的伦理分析外，还要对其进行适宜性的分析，即人民群众对卫生政策的接受程度和承受能力。一项政策尽管是合理合情的，但是，如果人民群众的思想意识跟不上，在心理和感情上不能接纳，那么，这项卫生政策就很难付诸于实践，同时也失去其政策的真实意义。如安乐死问题、痴呆人的生育限制等问题，从理论上说都有实施的合理性和合情性，但我国至今仍没有有关的卫生政策给予明确的规定，其中一个很重要的原因在于人们对它的适宜性还存在着极大的分歧。
（4）效用性评价
卫生政策的效用性评价就是考察其在符合伦理道德的条件下，所获取的利益大小，获利越大效用就越高，在伦理上就给予肯定。中国古语说的“君子爱才取之有道”就是在道德上对“获利”的肯定。所以，在卫生政策的道德评价中，对其效用性的评价是不可缺少的，其目的是对卫生政策在多大程度上能最大限度、最大范围地给人们的健康带来最大的利益进行预测性的评价。
19.1.3 卫生政策实施中的伦理道德保障
在卫生政策的实施过程中不可忽视地要对其实施中的保障机制进行研究，其中伦理道德的保障是一个重要的方面。伦理道德可以通过人们的内心道德信念、社会的道德舆论、传统道德习惯等左右卫生政策的实施，所以我们必须在卫生政策的实施中尽可能做到：①提高实施政策人员的健康道德责任感；②充分利用道德舆论和道德传统的影响作用；③充分发挥道德的协调功能。
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