教育政策变迁的动力机制

诺思认为，制度变迁源于成本与收益的比较。当特定的技术和社会环境发生变化，而与其相配的原有制度未能发生相应的变化，那么二者之间的匹配失去最优状态，于是便产生了新的潜在的收益，这一收益在原有的制度内不可能被内在化，而若实现新的更有效率的制度就能获取这一利润，这样在原有制度支配下的人中，总有部分人或组织为获取这一潜在利润而率先去克服各种困难，提供新的制度供给，从而实现新的制度均衡。

由此可见，政策变迁的动力来自于环境条件变化而诱发的利益冲突。正如马克思所言，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，“利益是我们唯一的推动力”。对自身需要的满足和对利益的追求，是人类一切社会生活实践的最深厚的内在动力和“思想动机”。

反思我国近三十几年来教育改革中的政策变迁，其动力来源于国内社会发展进程中的社会矛盾与国际社会竞争的压力，来自于维护国家长治久安、促进民族复兴繁荣的需要。换言之，不进行如此改革，将不足以解决面临的社会压力，不能维护社会的稳定发展，不能摆脱在国际竞争中的困境。

例如，1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才、出好人才。今后事情成败的一个重要关键在于人才，而要解决人才问题，就必须使教育事业在经济发展的基础上有一个大的发展”。1993年的《中国教育改革和发展纲要》指出，“发展教育事业，提高全民族的素质，把沉重的人口负担转化为人力资源优势，这是我国实现社会主义现代化的一条必由之路。”教育部颁布的《2003—2007年教育振兴行动计划》提出具体目标，“构建中国特色社会主义现代化教育体系，为建立全民学习、终身学习的学习型社会奠定基础；培养数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才，把巨大的人口压力转化为丰富的人力资源优势；加强教育同科技与经济、同文化与社会的结合，为现代化建设提供更大的智力支持和知识贡献”。《2010—2020国家中长期教育改革与发展纲要》同样强调，“百年大计，教育为本，中国未来发展、中华民族伟大复兴，关键靠人才，根本在教育”。概而述之，我国的国体和政体，决定了政府是最广大的社会公众利益的代表，政府利益就是公共利益。由此，中央政府主导的教育政策变迁，以最广大社会公众的利益，即国家利益的获得为主要目的。

当然，政府并非抽象的概念，而是具体的存在。从组织学视野审视，政府作为组织，也会有自身利益（如政府的税收等）。这也就是说，从另一个角度出发，政府利益包括中央、地方等各级行政机关的自身利益。在当前，政府利益已成为许多学者研究政府行为的重要维度。例如，诺斯就认为，政府有两种职能，一是促进社会福利的最大化；二是追求自身利益的最大化。这两个职能是相互矛盾的，即通常人们所说的诺斯悖论。^[5]

审视教育政策的执行过程，我们经常会发现“上有政策，下有对策”的现象，而其实质，就源于中央政府和地方政府由利益差别而导致的诺斯悖论。例如择校问题，教育部曾于2010年11月1日发布《关于治理义务教育阶段择校乱收费问题的指导意见》，从规范招生入学秩序、完善招生入学政策等方面向各地教育行政主管部门提出10项要求。《2010—2020国家中长期教育改革与发展纲要》再次指出，“推进义务教育均衡发展，多种途径解决择校问题”。在此，教育部以国家利益为制度安排的价值原点。

然而，现实情况是，即便中央教育行政部门对择校问题三令五申，很多地区的择校现象却如野火春风般势头不减。为了子女能上好学校，越来越多的家长义无反顾地加入付费择校的行列。21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，学校、教师、地方教育主管部门都是一个链条上的获利者，有的学校把“择校费”直接纳入小金库，用来改善教学条件，甚至发放教师福利；有的地方教育主管部门将“择校费”纳入专项账户，参与择校费分成，然后返还给学校，变相抵销教育经费，减轻自己应当承担的责任。这也就是说，地方政府为自身利益在很多时候回避与漠视了国家利益。而教育政策变迁，即是在国家利益与政府利益的矛盾纠结中踯躅前行的。