新型国家与少数民族认同序列

辛亥革命爆发推翻了传统君主统治，使持续千年的帝国体系彻底瓦解，建立起以中华民国为表征的国家体系，“标志着中国国家建设开始全面从传统的历史逻辑向现代的历史逻辑转换，即告别帝国体系，走向现代国家。”^[15]这个逻辑的转换使得建立现代国家成为今后中国政治发展的重要命题之一，现代国家既是国家政权统一和主权完整的有机政治共同体，也是将不同少数民族整合为具有共同国家认同的民族共同体过程，两者共同融合于现代国家建设当中。帝国体系的崩溃和外部环境的变化，把现代国家建设的任务提到重要议事日程，自此以后，建设统一而完整的现代国家成并获得大部分民众认同成为国家战略目标。辛亥革命结束以后，民主共和成为国家建设的内在要求，1949年建立的新中国依然延续了该逻辑^[16]，只不过价值取向不同而已，新民主主义即人民民主主义成为新中国政治发展的价值取向，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，开始了不同以往的新型国家建设道路。在这个大背景下，民族问题成为中国共产党所推动的国家建设中的重要组成部分。

从建党之初，尊重各个民族平等地位就是中国共产党关于民族问题的基本思路，在此基础上，分别形成了民族自决权和联邦制建国的指导思想。但是，随着中国共产党开始走向以武装力量夺取政权的革命道路，这个思路逐渐发生了变化，并且加上中共和少数民族有了实际的接触，对民族问题有了更清醒的认识，尤其是经历了长征^[17] 和抗战以后，原来的政策思路发生了改变。对此，周恩来进行了如下解释：

任何民族都有自决权，这是毫无疑问的事情。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民民主共和国，而不叫联邦。……我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使自治的权力。^[18]

虽然中国共产党并不否认民族自决权，但是行使的方式已经发生变化，即通过民族区域自治的推行来行使自决。基于此，在当时代行新中国宪法职能的《共同纲领》第五十一条明确提出：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口的多少和区域的大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地的政权机关中均应当有相当名额的代表。”面对西南地区少数民族存在原有的少数民族认同序列，国家试图通过各种措施，并借助于包括硬权力和软权力在内的现国家权力体系，通过社会改革、民族识别以及建立民族区域自治等措施来进行整体性的调整，实现其与整个新国家体系相一致，不仅仅在地理疆域意义上，而且在认同意义上将该地区少数民族成员整合到现代国家政权体系内部。

一、社会改革和社会主义民族形态形成，确定了国家整合少数民族认同序列的价值取向。“在边疆地区，有关在国家领土内确立秩序和促进融合的过程表现得非常明显，在那里，秩序和融合不是凭空想象出来的，只是通过外界的传入和强制推行。”^[19] 这段话形象说明了建国初西南地区的形势，虽然新中国已经成立，但是西南很多少数民族仍然处在封闭的制度体系内，包括奴隶社会、封建社会等旧的形态都在民族地区不同程度地存在，在四川、云南等地甚至还保存着政教合一的封建农奴制，土司、头人和寺庙上层等特殊群体构成了地方政权组成部分，同时他们拥有私人武装，残酷剥削和压迫广大农奴和奴隶。面对当时形势，新中国就通过社会改革来动员各民族参加到国家重建中来，并试图将旧的民族形态改造成为社会主义的民族形态。而这个过程是复杂的，因为它涉及少数民族成员认同序列的调整以及“社会的、经济的和心理的旧的约束的瓦解，以及人们渐渐适应于新的方式的社会化和行为的过程”^[20]。 对此，当时的领导人认识得很清楚，提出了“慎重稳进”原则。在该方针指导下，通过一系列的措施使少数民族相信，“在政治上，中国境内的各民族是真正平等的；在经济上，他们的生活会得到改善；在文化上，也会得到提高。”^[21]

在尊重少数民族的原有认同基础上，来提升少数民族的国家认同。在具体操作层面上，通过“派下去、请上来”等为民族地区推动社会改革创造外部氛围。所谓“派下去”即派出中央慰问团到民族地区进行慰问，直接向少数民族群众传达党和政府的关怀。关于中央访问团的目的，毛泽东讲得很清楚：“凡是有少数民族存在的地方，都要派出懂民族政策、对于仍然被歧视受痛苦的少数民族同胞怀有满腔同情心的同志，率领访问团，前去访问，认真调查研究，帮助当地党政组织发现问题和解决问题，而不是走马观花的访问。” ^[22] 在这个方针指导下，1950年7月到1951年3月，以刘格平为团长、费孝通等为副团长的中央西南访问团先后采取召开少数民族座谈会，传达党中央、毛主席对少数民族的关怀，还宣传党的民族政策，赠送毛泽东主席亲笔题词的锦旗、纪念品、盐等慰问品。^[23] 至于“请上来”的目标，中央在给云南省委关于边疆工作意见中明确提出：“有计划分批组织参观团到内地参观，是在少数民族中扶植爱国主义的最有效的办法之一。”1950年新中国成立一周年时，中央政府邀请了159位少数民族代表参加国庆观礼，以后每年逐渐增加。贵州省每年组织少数民族干部到上海、天津、武汉等城市进行参观学习。 据1951年到1954年统计，仅由中央政府有关部门接待的少数民族代表就达6500人。通过采取了针对少数民族下层的“派下去”和上层人士的“请进来”相结合的措施，国家较成功地在少数民族地区构建起 “国家意识、爱国意识乃至与旧政府相对立的共产党是好政府的观念，并树立起中国共产党是少数民族翻身解放救星的观念”。^[24] 一系列措施带动整个少数民族的观念发生了变化，如云南上层人士到重庆、上海、北京等地参观后，在群众大会上表态说：“毛主席哩哩(好的意思)各民族要团结，生产要发展，任务要完成，我带头卖粮2000斤，和平协商土地改革要拥护，首先由我改起”。^[25] 不仅如此，中国共产党也充分运用工作队等组织机制将体现民族平等观念导入民族地区，如当时参加民主改革工作队的成员回忆：“宣传共产党政策，共产党对你们如何如何，这些政策要给它宣传到家的嘛，给他说了，他几爷子就欢欢喜喜的哟。”^[26] 通过这些政策和措施，使少数民族成员能够认同新的国家制度和社会秩序，为推动民族地区民主改革奠定了基础。

对于少数民族地区来讲，全面推进民主改革 ^[27] 的核心是该地区土地制度的改革，因为对任何一个地方民族群体来讲，“土地的关系是理解这一关系网络的关键，因为地方群体的存在是以全体成员对土地的依赖为基础的。”^[28] 通过土地制度的改革来改变旧的社会秩序和权力结构，是中国共产党建立新国家以后重构新秩序的重要内容，民族地区尤其如此。面对民族地区业已存在的复杂政治和社会网络，“当掌权者要用正式的规则和制度代替那些非常复杂的网络时，他必然会以预想不到的方法打破这个网络 。”^[29] 在具体实践中，中国共产党在贯彻“慎重稳进”方针基础上创造了新方式来解决该问题，即在充分发动各族群众基础上，通过民主协商等方式将各种封建领主，如山官、头人、千户等以及活佛、大喇嘛等纳入到整个改造过程，来保障民族地区的社会秩序稳妥实现革新。因此，在西南民族地区的民主改革中，中国共产党通过一系列自下而上的动员过程，调动少数民族的各种力量积极参加到民主改革当中，增强了推动改革的力量，确保了民主改革顺利进行，并在具体改革实践中，创造出了很多操作性措施，如云南改革中坚持“三点头”原则，即民族上层人物点头、各族群众点头、共产党和人民政府派去的工作干部点头的原则。在四川彝族地区的改革中，通过组织大量的上层人士到北京等地进行考察，成立民主改革视察团，后将其改组为地方政协；云南德宏州将旧土司安排一定的职务，有工作能力的或者年轻的族官、上层子女都分配工作或送学校培训，其家属按月给予生活补助，使其生活水平不低于土改前。各个民族地方在推行民主改革过程中，专门对上层人士进行规定，国家采取区别对待少数民族地方精英的策略，保障了包括少数民族上层人士在内地方精英和国家的合作，一定程度上降低了推进民主改革的难度。

总之，西南民族地区的民主改革是一次全方位的制度革新过程，它既彻底摧毁了少数民族旧制度，又彻底改变了民族地区的社会生产和生活方式，不仅以体现民族平等的新制度代替了民族压迫和民族剥削，让“党和国家的权力、制度和组织力量逐步以直接或间接的方式进入到少数民族社会，从而使原先主体社会和国家制度有相当距离的少数民族社会很快就与现有的主体社会和国家制度形成全面的连接和贯通”^[30]。而且它还从根本上影响了少数民族的整个生存形态和历史发展形态，改变了少数民族旧的，甚至原始的生存状态，改变传统帝国时代少数民族的认同序列结构，变成具有共同形态的社会主义民族，为进行内部的整合提供了价值方向，提升了少数民族对现代国家的认同。

二、进行民族调查和民族识别，提供了国家整合少数民族认同序列的身份基础。中国共产党建立了统一的国家以后，“通过引入通过语言、宗教、货币和法律系统，以及鼓励建立相互连接的贸易、运输和通信系统来打破人口分割，使其同质化。”^[31] 而进行这些活动的一个重要前提，则需要对每个民族具体情况有较清晰的认识，包括民族的名称、类型、分布以及风俗习惯等等。建国之初，国家对于当时存在多少个少数民族的基本情况都不是很清楚，更不要说对其心理和认知的详细了解。基于以上综合考虑，进行由国家推动的民族调查就成为一项当时必须的任务。虽然在民国期间进行过一些民族调查，但是其结果并没有完全反映民族地区的现实，并且由于当时标准不统一，民族的名称基本上以自称为主。1950年到1952年，中央曾经派出中央民族访问团赴西南等民族地区进行慰问，宣传党的民族政策，在此过程中，已经初步接触到了民族识别的问题。根据中央访问团到民族地区的调查，最终统计上报的民族名称多达400到500种，仅仅云南一省就上报260个民族名称。新中国成立前贵州上报的民族名称有100多种，但新中国成立后上报的数目却变成了80多种，这种情况明显地不符合少数民族发展现实。在民族地区秩序基本稳定下来以后，根据统一标准重新进行系统的民族调查，成为推进国家建设所必须的工作。

从1956年开始，在中央的统一指导下，进行了历史上第一次有组织有计划的全国少数民族社会历史状况科学调查，这次调查的内容几乎囊括了民族形态的各项内容。具体调查工作由全国人大民族委员会负责，组成了由全国人大民族委员会主任委员刘格平、中央民族事务委员会副主任刘春和中央民族学院副院长费孝通组成的调查领导小组，并在全国人大民委成立了调查办公室。在开始调查工作之前，专门拟定了《关于在少数民族地区进行各民族社会历史情况的调查研究工作的初步规划》，其基本任务是“要求能基本上划清哪些要识别的单位是汉族的一部分，哪些是少数民族，如果是少数民族，他们是单一民族还是某一民族的一部分”^[32] 。成立了云南、四川、贵州等9个地方少数民族社会历史调查组，计划在4到7年内基本搞清楚各主要少数民族的社会经济结构和阶级情况。从1956年8月到1964年4月，先后抽调民族学家、社会学家、民族工作干部、大专院校师生200多人参加社会历史调查。据不完全统计，记录少数民族的各种资料有340多种，2900多万字。另外还拍摄了一批有关少数民族社会发展状况和社会生活的影像资料，收集了大量的少数民族文物。 “基本摸清了各少数民族的社会历史状况，包括民族来源、生产力和生产关系状况、社会政治结构、意识形态、传统文化、风俗习惯、宗教信仰，以及其他各种现象”。^[33] 在进行民族调查时，主要是依据当时社会形态的理论，进行阶级划分的理论准备，如调查人员回忆在小凉山的彝族奴隶制调查时就谈到：

主要是弄清生产资料的占有情况、阶级关系、等级制度等。对于这样的情况，我们采取了最基本的方法——入户访问和召开座谈会相结合，问卷调查和回溯历史相结合。因为需要大量的数据，我们事先设计了一些表格，逐户了解填写，最后将数据进行分类、综合。对于典型事件、典型人物、便采取专访形式，有些事实、情节，还专门召开人数不等的座谈会，进行核实更正。^[34]

他们发现即使同一民族也可能处于不同的社会形态类型，如经过调查，认定四川凉山州的彝族主要是奴隶制经济，云南红河州的彝族主要是封建领主制经济，而云南楚雄州的彝族主要是封建地主经济。通过对不同少数民族形态的认定，为其后进行各种社会改革提供了标准和基础。

相比较而言，民族识别则显得比较复杂，因为它首先涉及民族类型的标准问题，新中国成立以后，斯大林关于民族的四个标准以及苏联民族问题的经验^[35] 在国内占据了主要地位，即“民族是人们在历上形成的一个有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同文化的共同心理素质的稳定共同体”^[36]。 这个定义一度成为当时进行民族识别的主要指导性意见，以至于到现在，还有很多学者依然认为中国的民族识别过程中国家意识的主观性非常强，甚至称为“国家制造”过程或者“民族制造”的过程。^[37] 虽然斯大林关于民族标准占据了主要地位，但实际上，民族调查和民族识别并没有完全照搬。从国家层面上来讲，中共高层领导人已经意识到教条照搬可能存在的问题，1953年中共中央在讨论《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验的总结》中，毛泽东针对当时有人试图根据斯大林的分类标准将民族根据不同形态划分为部落、部族和民族时，明确提出不要从政治上区分民族、部落或者部族。在实际的民族调查过程中，从事民族调查的工作人员也发现教条照搬与少数民族实际存在着明显差别。在进行调查过程中，他们根据实际情况对斯大林的标准进行了变通，据曾经参加西南地区民族识别的李绍明先生回忆：

第一变通是中国不同于苏联对于民族、部落和部族的区分，统称为社会主义民族；第二变通是在中国民族识别的时候，虽承认了这几个要素需在识别中加以考虑，但并不是说这四个要素要全部具备。这样做的原因也是顾及中国的实际，否则民族工作就做不下去，而且矛盾会很多，比如回族的识别；第三个变通是在民族识别中，要考虑到大量历史文献对民族历史渊源和称谓的记载，尊重各民族意愿，有的群体不愿认同这一民族而成了别的民族，当地的头人在其中起主要的作用，代表这一群人，当时只能尊重他们的意愿，暂时不要变，以后变不变再说，这样就承认了下来。在说到“变通”的问题上，这不仅涉及理论依据上的“变通”，即斯大林模式在中国的本土化，也牵涉到民族识别的具体工作上的“变通”，需要充分兼顾地方上的利益，也就是说有一种地方具体工作上的考虑，因为民族识别不是一种纯学术的活动，它关系到大局的问题，关系到整个中华民族的组成和团结的问题。^[38]

这种变通一方面是来自于民族调查实际工作的推动，另外一方面也是因为诸如头人等当地少数民族精英起的重要作用。在新中国成立初期，由于少数民的政治精英在民族体系中的独特地位，其意见表达就成为决策者所考虑的重要参考，如当时主持西南全面工作的邓小平就说：

要大多数赞成，特别是上层分子赞成，上层分子不赞成就不做，上层分子赞成才算数，因为在少数民族地区，由于历史的、政治的、经济的特点，上层分子的作用特别大……现在一切事情都要经过他们上层，要对上层多做工作，多商量问题，搞好团结。一步一步引导和帮助他们前进，如果上层这一关过不好，一切就要落空。^[39]

这里的少数民族精英不仅包括本民族内部的精英，也包括已经进入国家政权体系担任领导职务的精英，他们的意见对于当时的民族调查起到至关重要的作用。所以，当时有个说法叫“名从主人”，参加了云南少数民族调查的林耀华对当时的情况做了如下描述：

我们科学工作者的工作只是提供民族识别的科学依据，还要征求本民族人民群众和爱国上层人士的意见，通过协商，以便帮助已提出族称的族体最后确定族称或归属。“名从主人”就是说，族称要由各族人民自己来定，这是他们的权利。在保持族称的科学性与本民族意愿发生矛盾时，应本着耐心说服的精神，使之真正懂得本民族特点与历史真面目，以便他们对自己的族别问题做出正确判断与决定。^[40]

可见，在实际进行的西南民族调查中，研究者更多是从理论上进行分析，而少数民族精英的意见起到重要作用，加上民族调查时间的限制，很难在大规模范围内征求普通少数民族的意见，所以精英的作用就显得非常突出。虽然少数民族精英的意见和学者调查结果占据较大比重，但最终仍然是国家的决策意志占据主导位置，据参加云南民族识别工作的杜玉亭回忆：“民族识别时由研究人员进行，识别过程的时间不一，识别结果也不同，它只是一种研究性建议而已，而民族确认是国家决策，识别报告是否被认可或何时认可，包括民族识别的起止，皆由国家定夺。” ^[41] 而对于普通少数民族成员来讲，民族调查中形成的统一民族名称只有和国家接触时才能感受到其意义，“只有伴随着现代国家的发展，国家行政权限才开始同所有的人联系起来，才开始将它的活动同所有人的日常生活整合起来。”^[42]

总体上讲，在西南地区的民族调查和民族识别中，国家政权、参与过程的知识分子以及少数民族精英扮演了不同的角色，“民俗的发现者、国家的知识分子，以及地方精英等等，他们都是属于沟通上下和内外的中介者，没有他们的实践活动，即没有他们的发现、喝彩和喧嚣，地方的认同就不会被重新加以表达，也就不会被提升到与宏大叙事的中华民族认同的高度。”^[43] 正是在他们的共同推动下，经过长期的民族调查，1954年从自报的400多种民族名称中确认了39个民族成分，其后又对云南、贵州自报的民族名称进行了调查研究，根据民族平等的原则对一些带有侮辱和歧视性质的少数民族称谓进行了改正。在此基础上，重新确认了15个少数民族，并将74种不同称谓的少数民族归并到53个少数民族当中，1979年正式确认基诺族。截止1990年，全国第四次人口普查正式确认了55个少数民族，在此期间，又进行了恢复和更改民族成分的工作。至此，中国历史上曾经存在的“种”和“族”等称呼不复存在，大家不分大小都成为了民族，成为有一律平等的社会主义民族形态，为国家通过权力调整少数民族民族的认同序列，提供了必要少数民族身份基础和相对清晰的国家知识体系。

三、行政建制与区域自治，建立国家整合少数民族认同序列的制度保证。新国家体系建立以后，进行地方政权体系的重组就成为现代国家的重要任务，因为“现代国家的那些理想的、内在的并受到持续打击的目标是将混乱、缺少秩序、不断变化的社会现实简单化，使之接近于看得见的行政网状格局”。^[44] 所以，在民族地区建立统一的地方政权格局，既要满足国家建设的整合要求，也要有利于推进民族平等和民族团结的发展，而民族区域自治制度的建立则适应了以上双重要求。从具体进程来看，民族区域自治的建立是一个逐渐清晰的过程。中国共产党从最初提出民族自决口号到民族区域自治，经历了艰难的探索过程。1947年5月，中国共产党领导建立的第一个省级民族区域自治政权内蒙古自治区成立，标志着民族区域自治的原则与方针确立。此后，1949年通过的《共同纲领》把中国共产党关于民族统一和国家建设的政策主张，转化为新中国国家建设和发展的法律性纲领：“中华人民共和国境内各民族一律平等”；“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关，凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”。^[45] 在民族区域自治制度中，国家整合是该制度的首要目标，“我们没有提民族自决，不主张民族分立，也没有采用联邦制。我们采取民族区域自治政策，主张合，不主张分。”^[46] 在这个大目标下，民族区域自治制度确保了在国家法律框架下，少数民族有实现权利诉求的渠道，为少数民族提供了一个完整的政治、经济和社会以及文化权利的保障体系，关于其中蕴含的逻辑关系，乌兰夫在1952年报告中讲得非常形象和明确：

为了保障民族平等权利的实行，才需要实行民族的区域自治；正是为了使各民族将来能够共同地走向大同境域，才需要实行民族的区域自治；正是为了消除狭隘的民族主义，为了更迅速发展各少数民族聚居区的政治、经济、文化事业，才需要实行民族的区域自治。^[47]

所以在当时的国家整体治理体系的设计中，政治、经济和文化权利的保障始终成为民族区域自治制度不可或缺的内容。同时，通过民族区域自治在民族地区实现民族关系民主化也是其制度设计的出发点之一，周恩来专门提到了民族区域自治中政治权力框架设计和均衡问题：

少数民族自治，汉族占大多数，因而在政治制度上要有制约。可以考虑将来在省、自治区都同时设立执行机关和权力机关，互相起制约的作用。既然是壮族地区，行政领导人当然应当是壮族，因为汉人是多数，人民代表大会常务委员会委员长就可以是汉族，在人民代表中，汉族代表比例也应该与人口比例相适应，才符合实际情况，可以相互制约…… 有了人民代表大会、政治协商会议就可以和国家行政机关唱对台戏，起监督作用。有团结、有制约，政治运用上要安排适当，目的是为了团结。^[48]

为了保障制度的有效运转，权力监督和制约要素已经被引入到民族区域自治当中。因为，在打破旧的民族关系以后，建立以社会主义民主化为导向的民族关系已成为国家所考虑的重要要素。当时民族工作的领导人李维汉明确提到：“民族区域自治是我们国家政治生活民主化的主要标准之一，它使每一个少数民族都愿意和汉族和其他少数民族结成民族大家庭，是各民族自愿联合成为一个统一国家的政治基础。”^[49] 在整个民族大家庭中，通过民族关系的民主化，使得各民族形成共同的国家认同基础，实现国家整合一体化，从而为中国这样的多民族国家推进现代化和民主化提供良好基础。

而对于民族区域自治在西南地区的推进，当时主管西南工作的邓小平曾经专门做了具体说明，“大小凉山是彝族聚居区，应该实行民族区域自治，但现在条件不够，这样的地区暂时只适合成立地方民族民主联合政府，这样对他们更有好处。云南、贵州也是适合于成立地方民族民主联合政府。还可以在联合政府下面，实行小区域自治，比如一个民族聚居乡。”^[50] 当时具备条件的地方主要以建立民族民主联合政府为主，其目的在于保障少数民族在地方政权中的平等权利，并对人民代表会议和人民政府具体构成进行了规定，为后来的民族区域自治地方政权建立奠定了基础。实际上，整个西南地区也是根据这个部署来进行的，例如贵州在1951年就召开了民族工作会议，明确了建立民族区域自治的时间，区和乡层级实行民族区域自治，先后建立了3个区、4个乡的民族区域自治政权。1952年，根据中央颁布的民族区域自治法实施纲要情况，先后建立了炉山苗族自治区等三个县级区域自治政权。云南省委在1950年召开的全省民族工作会议上决定，在条件具备的民族杂居区的专区、县、区、乡均应成立民族联合政府。根据各民族的人口多少，吸收各民族代表组成政府委员会。1951年5月在峨山县建立全省第一个相当于县级的民族自治地方，即峨山彝族自治区，后来根据宪法的规定改称为峨山彝族自治县。截止1951年8月，云南全省建立民族联合政府达到4个专区、10个县、6个区及13个乡。 ^[51]

而四川则显得较为复杂，民族区域自治推进比较顺利的是在原西康地区，因为该地区“各种条件比较具备，第一，藏族同胞集中；第二，历史上有工作基础；第三，我们进军到地方以后，同藏族同胞建立了良好关系；第四，那里还有进步组织”^[52] 。1950年，在康定成立第一个地区级的民族区域自治政权，即西康省藏族自治区人民政府。1952年成立了四川省藏族自治区，后改名为阿坝藏族自治区，并在四川西北部建立多个区级的自治区。而凉山地区则由于少数民族的叛乱等事件影响，推进民族区域自治工作受到了很大的影响，1952年4月经政务院批准设立凉山彝族自治区(州)，由于叛乱等非常态事件的发生，为进一步协调大小凉山党政军各项工作，在雷波成立凉山临时军政委员会，作为大小凉山过渡性政权机构。1955年4月根据《宪法》规定凉山彝族自治区改为凉山彝族自治州，同时改区人民政府为州人民委员会。这一曲折过程也出现在云南西双版纳自治州建立过程中，该地区是傣族聚居区之一，新中国成立以后傣族人口约占全区总人口的一半，在酝酿建立民族自治地方的过程中，人口较多的哈尼族和控制山区土地所有权的布朗族都要求参加联合自治。经过反复工作和充分协商，考虑到历史和对外影响，采取各民族都能接受的办法，自治区只冠以傣族的名称，同时，按照哈尼族、布朗族等少数民族的意愿，在自治区内分别建立相当于区一级的民族自治区，满足了各族人民实行区域自治的要求。在行政区划上也按照傣族人民的要求，沿用西双版纳作为自治区的地名。1953年，建立了该省第一个相当于专区级的民族自治地方，即西双版纳傣族自治区，后改名为西双版纳自治州。同时，西南地区推进行政建制改革的一个非常重要的事件，就是原来西康省的撤销。1955年中央政治局通过“关于撤销西康省建制，将西康省、四川两省合并”的决定，原来的西康省藏族自治区也改名为甘孜藏族自治州，新的行政建制的确立为它以后在该地区全面推行民族区域自治建立了地域和人事基础。

1952年8月，中央人民政府颁布的第一部关于民族区域自治的专门性法律《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，就有关民族自治区的若干原则问题作了较为全面的规定。1954年9月颁布的第一部《中华人民共和国宪法》，在《实施纲要》的基础上对民族区域自治作了详细规定，这些规定为发展平等、团结、互助的民族关系奠定了法律基础。过多方面努力，在西南地区，民族区域自治制度得以建立，建立起民族区域自治地方（参见图表1-3），成为民族地区基本的政治制度框架，它以实现民族平等和民族权利为目标，把民族关系的民主化有效纳入其中，形成了一个完整的整体，为国家整合少数民族地区的认同序列提供了制度的保障。

图表1-3　西南民族区域自治地方基本情况（2006）

数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2007）》

总体来看，新中国建立以后，伴随着社会改革、民族识别的进行以及民族区域自治制度建立，从各个层面上对西南地区少数民族认同序列进行重组，而这种调整不是简单的排列组合，因为“国家的社会控制不只意味着国家机构对社会渗透，也不仅仅是成功地汲取资源。它还包括为特定目标恰当地分配资源、规制人们的日常行为的能力。通过有控制地、选择性地分配社会资源，政府官员们有可能为人们的生存策略提供重要的要素，尤其是重要的神话和象征性符号。只有在这种情况下，国家才具有有效规制的前提和广泛动员其民众的可能性”^[53] 。在这种情形下，按照新的国家形态对其进行重新排序，以便与整个新国家形态相吻合。同时，少数民族认同序列调整过程也是少数民族政策建构和落实的过程，即国家通过对政治权力合理使用，使少数民族认同序列形成有机排列，保证了多民族国家的团结和稳定，这种情况一直持续到了改革开放以后。