加州高等教育系统

政策史学家约翰·道格拉斯（John A. Douglass）把加州高等教育的独特成功主要归因于“加州高等教育思想”（the California Idea），即公立大学与学院应该把入学途径、可承受性和质量三者结合起来。许多州建立的高等教育系统只是实现了这三者中的一两个，但加州全实现了。^（1） “加州高等教育思想”源自1960年加州高等教育总体规划。

1960年加州高等教育总体规划不是一个单一文件，而是由三种不同文件组成的一整套法案：首先是1960年4月生效的《多纳霍法案》（Donahoe Act），规定了加州三级公立高等教育部门的使命和功能。其次是1960年11月通过的一项宪法修正案，授权成立加州州立大学董事会，取代州教育委员会管理加州州立学院系统（加州州立学院1972年更名为加州州立大学和学院，1982年又更名为加州州立大学系统，并延续至今）。最后是许多没有正式得到法律认可的常规协议，包括各部门的招生指导和对加州居民实施免学费高等教育的承诺。^（2）加州民众和加州政府乐意给公立高等教育以充足资助，这种诚意和承诺真切地记录在1960年加州高等教育总体规划中——“无论是过去还是现在，加利福尼亚都能够、并且愿意为讲求效率的公立高等教育项目提供充足的支持。一个有效率的高等教育系统应该能够充分满足社会变化的需要”。加州的人均高等教育拨款和每1,000美元个人收入用于州高等教育拨款的数额在全美属于中等偏上水平，具体见表4-1。 1960年加州高等教育总体规划历经评估和确认，成为加州公立高等教育发展的长期规划，它促成了“一个公立高等教育机构的共生网络，用精英的理念使大众高等教育取得平衡”。^（3）

表4-1加州、密歇根州、全美人均高等教育拨款和每1，000

年度

加州

密歇根州

全美

人均高等教育拨款额(排行)

每1,000美元个人收入用于高等教育拨款额(排行)

人均高等教育拨款额(排行)

每1,000美元个人收入用于高等教育拨款额(排行)

人均高等教育拨款额中位数

每1,000美元个人收入用于高等教育拨款中位数

1989—1990

200.68(排第7)

10.81(排第19)

152.95(排第24)

9.21(排第36)

 

 

1990—1991

209.91(排第8)

10.53(排第21)

160.33(排第25)

9.19(排第33)

165.18(1991—1992年数据)

9.49(1991—1992年数据)

1999—2000

232(17)

7.93(22)

210(24)

7.8(23)

207.50

7.64

2004—2005

253.29(14)

7.30(19)

195.52(34)

6.15(30)

214.96

6.59

资料来源：Grapevine.State Tax Appropriations for Higher Education.

1960年加州高等教育总体规划构建了加州的公立高等教育系统及其治理结构。首先，形成了由加州大学（University of California=UC）、加州州立大学（California State University=CSU）和加州社区学院（California Community College=CCC）组成的三级分割式的公立高等教育系统。根据 1960年加州高等教育总体规划，加州三级公立高等教育部门各有不同的使命、功能和扩招政策，即:加州大学招收全州排名前1/8的高中毕业生，提供学士、硕士、博士和专业学位的项目和课程；加州州立大学招收排名前1/3的高中毕业生，提供学士和硕士学位的项目和课程，不能单独授予博士学位；加州社区学院招收所有的高中毕业生，提供副学士教育、职业技术教育和转学教育。其次，如前所述，确立了加州州立大学的董事会管理制度。最后，1960年加州高等教育总体规划同时确定建立高等教育协调委员会（Coordinating Council for Higher Education），负责加州整个高等教育系统的协调问题。1974年，高等教育协调委员会更名为加州中学后教育委员会（California Postsecondary Education Commission, CPEC），成为州长、议会和高等教育机构的一个咨询机构，以及全州高等教育系统的规划和协调机构。加州中学后教育委员会由16位成员组成，全部由州长任命，其中9名成员代表一般公众，5名成员代表加州教育系统的5个主要部门——加州社区学院、加州州立大学、加州大学、独立学院和大学、州教育委员会，还有两名学生代表。加州中学后教育委员会具有以下法律权威和责任：建立全州的数据库，提供独立而综合的州高等教育注册人数、教育成果和其他教育政策议题的即时信息，评估公立院校的学术项目，对新校园和中心的选址及需求进行评估，评估院校的预算请求，发展州学生财政援助项目的政策建议，对议会和州长的要求作出回应等。但加州中学后教育委员会不具有正式的协调权力。

加州大学、加州州立大学和加州社区学院构成金字塔式的公立高等教育系统的三级部门，加州大学位于塔尖，社区学院处于塔基。

（一）加州大学

加州大学（UC）创建于1868年，是一个多校园系统（multi-campus system）。截至2012年，加州大学有10个校园，其中，伯克利校园是最早建立的，后陆续建立了洛杉矶、戴维斯校园等，第10个校园创建于2005年。除了整个系统的校长（president）外，各校园又设有一名名誉校长（chancellor）。加州大学各校园注册人数规模各异，根据2006—2007年度的统计，总注册人数超过3万人的校园有3个，即洛杉矶、伯克利和戴维斯校园，总注册人数超过2万人的有3个，总注册人数超过1万人的有2个，低于1万人的有2个，其中2005年开学的第10个校园注册人数刚超过1，000人。加州大学总注册人数达214,298人，其中本科生163，302人，占76.2%，研究生45，884人，占23.8%。^（4）加州大学已经发展为一流的研究型大学，其多所校园的研究和教育水平都排在美国前列，是促进加州经济发展和提高加州居民生活水平的强大推动力。

在加州的三级分割式公立高等教育系统中，只有加州大学具有宪法自治权。加州大学各校园统一由加州大学董事会（board of regents）管理。1878年加州宪法规定加州大学董事会由26名董事组成，其中18名董事由州长任命，任期为12年；1名是董事会任命的学生代表，任期是1年；7名是依职权的当然成员，包括州长、副州长、众议院发言人（Speaker of Assembly）、教育厅长、加州大学校友协会的会长和副会长、加州大学的校长。加州宪法赋予董事会“全部的组织和管理权”，只在一些比较具体的领域受议会的控制。当州议会通过了一项影响加州大学的法案时，法律制定者通常附带一个条款，申明该法案在加州大学董事会出台相应的解决办法后才生效。20世纪70年代的一系列司法决议使加州大学董事会在学费、学术和其他责任领域的宪法赋予权力整合起来。^（5）加州大学董事会具有制定费率的职权（fee-setting authority）。州政府能够把加州州立大学向学生收取的学费收入指定用于学生资助，但州政府与加州大学之间只是达成非书面的协定。加州大学可以灵活使用州拨款，各个账户间的资金可以转移使用，这种弹性也有助于大学在州拨款缩减时维持注册人数和学生服务。加州大学有自己的退休系统，这使得它能够在20世纪90年代初使用只资助一个主要校园的策略来应对州财政危机。与加州大学董事会分享自治权的是学术评议会（the academic senate），学术理事会（academic council）是其执行委员会，学术理事会的主席和副主席列席加州大学董事会会议并参与讨论，但没有投票权。不过教师招聘、晋升和终身教职方面的决议一定要咨询学术评议会。终身教职和课程方面的决议从来都没有到董事会一级，直接在校园一级就可以做出。学术评议会坚持加州大学各个校园应受到平等对待，每个校园都应该是综合性的。

（二）加州州立大学

加州州立大学（CSU）的前身是师范学校（演变历程：师范学校—教师学院—州立学院—州立大学），其历史可以追溯到1857年，后逐渐发展成美国最大、最多样化的、高质量的四年制高等教育系统，并且是可承受性最强的大学系统之一，在加州的社区和经济发展中扮演重要角色。加州州立大学目前有23个校园，根据加州州立大学预算办公室的统计，在2006—2007学年，加州州立大学总注册人数是446，932人，其中本科生367，694人，占82.3%，研究生79，238人，占17.7%。^（6）加州州立大学有4.7万名教职员工。加州州立大学有硕士和学士学位授予权，但要和加州大学或私立大学合作才能授予博士学位。

根据1960年的一项宪法修正案，成立加州州立大学董事会（Board of Trustees），取代州教育委员会负责监管加州州立大学系统。加州州立大学董事会具有课程发展、财产使用、设施发展、财政和人力资源管理的职权；共有25名董事，其中有5名董事是当然成员——州长、副州长、众议院发言人、教育厅长、名誉校长（chancellor），其余的董事都是州长任命的，其中州长任命并得到参议院批准的董事任期是8年，学生董事任期1年。名誉校长由董事会选择，是整个加州州立大学系统的行政长官。系统层面的组织还有学术评议会，与董事会分享部分管理权。每个校园各设有校长职位和学术评议会，校园的学术评议会想要在预算过程中扮演主角，但传统上校园财政过程归校长把持。在加州州立大学，教师、校长和董事会之间的关系历史上处理得不是很好，不过20世纪90年代以来有所改善。

（三）加州社区学院

加州社区学院（CCC）的历史开始于20世纪初高中教育的向上扩展——初级学院的兴起。第二次世界大战后，加州社区学院迅速发展。目前，加州已经在71个地方管理的学区开办了110所社区学院，这些学院组成的联盟被称作加州社区学院。根据2006—2007年度的统计数据，加州社区学院的注册人数有2,630,180人。

加州社区学院的管理属于“分享治理”。自1967年起，加州创建由17位州长任命的董事组成的加州社区学院董事会（Board of Governors），为所有社区学院制定政策和提供指导，并代表社区学院与州、联邦以及其他机构打交道。董事会为社区学院系统选择一位名誉校长（chancellor），名誉校长通过一套正式程序向董事会提建议并执行董事会的决议。1988年社区学院改革立法，要求社区学院董事会建立和保持一个州层面的“磋商过程”，以保证地方的社区学院学区参与社区学院系统的政策制定。地方学区不仅要分享其学区的社区学院治理，而且参与社区学院董事会建立的磋商过程，在这个磋商过程中，逐渐产生了一个由18位成员组成的“磋商理事会”（Consultation Council，由行政、教学、学生服务、商务、人力资源、学术评议会的主要长官，学生群体组织，教师成员，社区学院组织的代表组成）。磋商过程允许整个社区学院系统向名誉校长提出建议，名誉校长再向社区学院董事会提出建议，从而帮助社区学院董事会发展和制定政策。协商理事会不仅发展和建议政策，而且评论其他群体、地方委员会和议会发展的政策。此外，这72个社区学院学区都有一个地方选举的董事会（locally elected board of trustees），负责回应当地社区的需要，并负责运作所在学区的社区学院。此外，分享治理使教师从行政管理者那里拿回了课程权，从而使学术评议会在校园预算决议过程中有说话的底气。

加州公立院校吸纳了绝大多数的高等教育注册人数，秋季注册人数从1980年的160万增加到2006年的200万出头，占总秋季注册人数的84%以上，比密歇根州公立高等教育所占的比例还要高。根据《教育统计摘要》的统计，在秋季高等教育注册人数中，注册入学于加州公立高等教育机构的学生所占的比例，在1980年是89.3%，在1990年是88.2%，在2000年是85.4%，虽然呈下降趋势，但到2006年，依然还占84.1%，具体数据参见本书第二章表2-5。

三级公立高等教育部门吸纳的注册学生数呈金字塔式结构，加州社区学院最多，其次是加州州立大学，最后是加州大学，处于塔尖。以人头数计算的注册人数，加州大学占8%左右，加州州立大学占18%左右，加州社区学院占73%左右。如果以生均当量（FTE）计算，加州大学和加州州立大学所占比例均有所提高，加州社区学院由于部分时间制学生比例多，所占比例会下降。大致而言，加州大学占12%左右，加州州立大学占21%左右，加州社区学院则占65%左右。具体数据见表4-2和表4-3。

表4-2加州公立高校注册人数(1979—1980年度至2009—2010年度)

年份

UC人头数

UC FTES

CSU人头数

CSU FTES

CCC人头数

CCC FTES

1979—1980

127,857(7.6%)

122,761(11.1%)

309,789(18.4%)

232,935(21.0%)

1,248,459(74.0%)

752,278(67.9%)

1984—1985

140,643

133,705

318,562

242,752

1,144,300

756,395

1989—1990

159,848(8.3%)

152,863(12.3%)

368,794(19.0%)

272,637(21.9%)

1,407,694(72.7%)

818,755(65.8%)

1994—1995

157,408

152,050

324,386

247,112

1,358,572

851,577

1999—2000

172,514(8.3%)

165,900(11.5%)

365,206(17.5%)

279,403(19.3%)

1,549,921(74.2%)

999,652(69.2%)

2004—2005

199,216

201,403

431,188

324,120

1,606,100

1,121,680

2009—2010

221,204(9.2%)

232,613(14.8%)

447,671(18.6%)

358,063(22.8%)

1,743,979(72.0%)

1,161,807(62.4%)

资料来源：Display 64, Headcount and Funded(FTES) Enrollment in Californias Public Higher Education, Fiscal Years 1965—1966 to 2010—2011, in California Postsecondary Education, Fiscal Profile, the Seventeenth in a Series of Facebooks about the Financiny California Higher Education, December 2010.

表4-3加州公立院校总注册人数

年份

人头数总计

FTES总计

1979—1980

1,686,105

1,107,974

1989—1990

1,936,336

1,244,255

1999—2000

2,087,641

1,444,955

2009—2010

2,412,854

1572483

资料来源：根据表42数据计算而得。

与密歇根州不同的是，加州除了拥有久负盛名的公立高等教育系统，还拥有极具影响力的私立高等教育，州内的斯坦福大学和加州理工大学都是著名的私立研究型大学。根据《教育统计文摘》2007年度报告，加州有265所私立院校，其中四年制院校196所，两年制院校69所。虽然私立院校吸纳的秋季注册人数只占加州总的秋季注册人数的15%以下，但自20世纪80年代以来呈现的是增长趋势，而且私立院校在研究生和专业学位教育方面的贡献显著。根据一项20世纪90年代中期的统计，加州独立院校吸纳了四年制机构中本科生学生数的22%，硕士学位的48%，第一专业学位的67%。^（7）而根据《教育统计文摘》2007年度报告，在2005年秋季注册人数中，私立学院和大学总的秋季注册人数有391，678人，其中本科生243,677人，研究生25,683人，攻读专业学位学生122,318人，分别占加州相应的总的秋季注册人数的16.3%，12.9%， 53.1%， 75.9%。加州宪法禁止向任何形式的私人实体提供直接支持，因而加州政府不向私立院校提供直接拨款，不过私立院校的学生可以申请加州政府资助的学生资助项目，尤其是最初为鼓励学生选择私立院校入学而设立的加州助学金A项目（Cal Grant A）。

（1） Patrick J. Murphy.Financing California Community Colleges［R］. CA: San Francisco, Public Policy Institute of California,2004：iii.

（2） John Aubbey Douglass.The California Idea and Amercian Higher Education：1850 to the 1960 Master Plan［M］.Stanford: Stanford University Press,2000：308-309.

（3） 约翰·奥伯利·道格拉斯.加利福尼亚思想与美国高等教育：1850—1960年的高等教育总体规划［M］.周作宇，等，译.北京：教育科学出版社，2008：287.

（4） The University of California Statistical Summary of Students and Staff， Fall 2007：3,Table 1a： Enrollment by Campus， Level，and Gender： General Campus and Health Sciences Combined. http://www.ucop.edu/ucophome/uwnews/stat/statsum/fall2007/statsumm2007.pdf.

（5） Richard C. Richardson, Jr., Kathy Reeves Bracco, Patrick M. Callan, Joni E. Finney. Designing State Higher Education Systems for a New Century［M］. American Council on Education & Phoenix: Oryx Press,1999:50.

（6） CSU Budget Office，Table 6：Headcount Enrollment by Student Level，2006—2007 College Year-Total. http://www.calstate.edu/budget/enrollment_sufrev/2006—2007/table_6_total.shtml.

（7） Richard C. Richardson, Jr., Kathy Reeves Bracco, Patrick M. Callan, Joni E. Finney. Designing State Higher Education Systems for a New Century［M］. American Council on Education & Phoenix: Oryx Press，1999:53.