兼顾中外合作办学的双重性原则

二、兼顾中外合作办学的双重性原则

中外合作办学的双重属性是指既具有教育的根本属性——公益性，又有教育的产业属性和市场属性。其公益性是指教育的公共产品属性，即按照国家政府的意志、人才标准要求，为国家、社会培养振兴国家、发展社会的人才。其产业属性和市场属性是指中外合作办学既是教育服务贸易的一部分，需要在国际教育市场开展竞争，同时办学机构的运作需要与国际市场化运作惯例接轨，在办学活动中争取效率、效益和效果。

《条例》只明确规定中外合作办学是公益性事业，对产业性和市场性的说明比较模糊。这还要归结为立法者对中外合作办学的产业特性认识不足，或者处于对产业性运作而可能引发的非教育行为的担忧。在有些人看来，承认了市场性和产业性，就意味着对教育营利性的认可。而这违背了《教育法》第二十五条第三款：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”另外，人们潜意识中存在这样的假设：如果教育营利，就会影响教育质量，损害教育消费者的利益。事实上，按照市场经济的逻辑，只有高投入，才可能产生高质量，才能使消费者满意并赢得更多的消费者。按照企业的运作方式办学，目的是让市场机制在中外教育资源的配置中发挥更积极的作用。

因此，在中外合作办学的立法中，不仅要坚持教育的公益性这一根本宗旨和终极目标，而且要从法律条文中立场鲜明地支持教育的产业、市场行为，只要不是纯粹的商业目的的办学活动，都不应该受到过多限制。法律应该支持社会资本进入中外合作办学的教育市场，明确资本增值的合法性及合理性，因为它既可以增加教育供给，又增加了公众的选择性，给教育消费者带来的是更多的教育福利；鼓励突破旧体制的束缚，尝试和推广适合中外合作办学发展的新体制，尤其是投融资体制；提倡教育和经营相分离的理念，但是禁止以教育为营利手段的行为；鼓励股权投资，以降低投资风险。有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。股权投资就是恒产，就表明投资办学的决心、信心和毅力，这早已被改革开放的实践所证实。法律中还应明确投资人拥有投资回报的合法地位，避免出现更多的灰色区域，从而加大执法困难；增强法律的硬性规定，减少软性或弹性因素。

借鉴国际跨国高等教育的经验，制定我国中外合作办学法规的视野应该更长远、更宽阔。以高等教育输出为主要特征的美国、英国在对待输入其境内的跨国高等教育时，采取了两分法：营利性和非营利性办学。营利性办学机构与商业组织一样对待，非营利性组织按照慈善机构或相关组织规定对待。马来西亚以输入跨国高等教育著称，马来西亚政府将所有的跨国高等教育都归并到私立教育范围内，需要按照国家规定照章纳税。

其实，国内在制定《民办教育促进法》时，进行了大量讨论并多方征求意见，最终在营利问题上有很大突破。强调民办教育的公益性，但同时承认民办教育的营利性存在。《民办教育促进法》规定：“国务院教育行政部门负责全国民办教育工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。国务院劳动和社会保障部门及其他有关部门在国务院规定的职责范围内分别负责有关的教育工作。”（第七条）尽管没有在文字上明确挑明民办教育分为营利性和非营利性办学，但从其精神实质上已经证明营利性民办教育的合法性。

既然民办教育的立法已经大胆突破了《教育法》“不以营利为目的”的框框，《中外合作办学条例》作为以上两法的下位法，完全可以根据我国国情和中外合作办学的特殊性，划分出不同类型的教育运作方式。

一是社会公益性教育。主要由政府公共财政负担经费，享有土地、税收等方面的优惠政策待遇。此类方式适用于我国急需引进的重点专业和学科项目，项目的组织形式以合作办学项目或依附性二级学院中的合作办学项目为主。

二是非营利性教育机构。自筹经费，也可在事先申报、财务分开和符合国际公认的三原则的前提下进行营利性运作，享有比照公益事业的许多优惠政策待遇以及财政补贴。该运作形式适合部分中外合作办学二级学院的办学模式及其项目。

三是营利性教育机构。育人仍然是此类运作模式的根本任务，但是，在依法纳税的前提下，既允许营利运作，又可以取得回报，政府只依法对其办学条件和质量进行监督，对在非暴利范围内的回报率可不做限制。^[1]该运作方式比较适合中外合作独立学院的办学方式，更有利于实践中外合作办学新的投融资体制。

采取何种运作方式的自主权掌握在中外合作办学机构和项目主体手中，他们可以根据各自不同的办学特点、性质、目的，选择适合的运作方式，享受和承担不同的权利、义务和责任。如此的法律框架，在法律上比较严密，基本不留法律空白，有利于理顺政府、学校与社会的关系，优化政府与社会的教育资源的配置，有利于规范教育服务市场秩序，促进我国中外合作办学的持续健康发展。特别是符合中国签定的WTO教育服务贸易减让表承诺的中外合作办学行为，以不同的办学类型依法定位，克服国际法和国内法衔接之间的困难。另外，更有利于理顺中外合作办学与国内税收、外汇、物价等部门政策法规的关系，按照不同办学类型依法“对号入座”，从根本上解决中外合作办学税收法缺位以及教育税收只针对非学历教育的不合理性等问题。