一、《深圳条例》的文本解构（上）
《深圳经济特区成人教育管理条例》系1994年11月2日深圳市第一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过，1995年1月1日起施行的全国第一个区域性的成人教育制度方面的规范性文件。该条例于2002年8月23日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第十七次会议第一次修正，于2004年6月25日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议第二次修正并发布。
下面将按照制度法学的原则和德里达解构的策略对该条例的文本进行逐章、逐条、甚至逐款地拆解，以求对该条例有一个更加深刻的理解和认识。
从立法的角度看，总则部分主要阐释其立法宗旨、立法依据、适用对象、概念界定、立法方针和原则等，以作为下述各章各条的总的原则。本条例也是按这样的程式展开的。
第一条 为加强深圳经济特区（以下简称特区）成人教育的管理，提高教学质量和办学效益，促进成人教育的发展，根据国家有关规定，结合特区实际情况，制定本条例。
这里开宗明义，说明了该条例的立法目的和依据。紧扣着条例的主题，表明了这是为加强深圳这个特定地区成人教育的管理而制定的法规。也就是说，该条例将是试图通过对成人教育管理的手段，即通过对成人教育这个社会存在进行“计划、组织、领导、控制”的方式，来达到“提高教学质量和办学效益，促进成人教育的发展”的目的的。它是一个说明，更是为这部条例设定了一个目标，为的是这个条例都有一个围绕它并力求实现的标杆。因为它（也包括总则的其他条款）只是一种宣示，所以，从细节上我们尚不能将这一条作为一般的法律规范来分析和处理。不过，这里也有一点小小的遗憾，即本来应该明示的依据，一开始就被进行了模糊化的处理，“根据国家有关规定”的所指到底是些什么？是不能说，还是其实并不存在这样的法律依据？
第二条 本条例所称成人教育，是指依本条例设立的成人教育办学机构和举办的各类成人教育培训班，对脱离了普通学校连续教育的成年人，进行扩展其知识和技能，提高其专业水平和能力的继续教育。
这一条非常重要，实际上它是用法条的形式揭示了从立法者的视野里所能见到的成人教育这个社会存在、这个社会存在的参与主体、行为客体和参与的主体如何作为以及作为的性质。通俗地讲，该条款也就是一个成人教育的定义性条款。通过这个定义性的条款，大家可以清楚地看到立法者在制定这部法规时，对成人教育是什么的认识以及认识的水平。该条“成人教育是……继续教育”的表述，即说明它与本研究所指称和理解的成人教育是有一定距离的。 可以这样理解，这个定义是对成人教育这个概念的一种狭义的解说，并且明确了这个条例所要实现的只是对成人继续教育的管理。那么，什么是继续教育？弄清楚什么是继续教育这个概念，对人们理解本条例，将有着非常重要的作用。
据百度百科介绍，所谓的继续教育是指已经脱离了常规教育，已参加工作和负有成人责任的人所接受的各种各样的教育，是对专业技术人员进行知识更新、补充、拓展和能力提高的一种高层次的追加教育。具体说，继续教育概念包含了以下四种含义：第一，继续教育是一种非学历的成人教育；第二，受教育者在学历上和专业技术上已达到了一定的层次和水平；第三，继续教育的内容是新知识、新技术、新理论、新方法、新信息、新技能；第四，学习的目的是为了更新补充知识、扩大视野、改善知识结构、提高创新能力，以适应科技发展、社会进步和本职工作的需要。
为此，大家就清楚了本条例所指称的成人教育并非成人教育的全部内容，而只是其中的一个组成部分而已，也就是说成人教育中除继续教育以外的诸如成人的扫盲教育、补偿教育、成人学历教育，甚至由于本法条的限制性解释，（“成人教育办学机构和举办的各类成人教育培训班”所进行的“继续教育”才是本条例所涉及的范围）包括学历教育、党政机关对其工作人员、企事业单位对其属员所进行的各种形式的教育活动都将被排除在了本成人教育条例的范围之外，更不用说成人休闲教育、老年教育等其他形式了。但是，从后面的文字看，似乎本条例的所涉范围并非与本条所限的范围完全一致，而是作了扩充的解释。若从整个法律体系来考察，一条文与另一条文，一法规与另一法规之间存在着一定的矛盾和冲突，实事求是地讲这也在所难免，但在同一个法律、法规或制度中间若存在这种情况，还是应该避免为好。
第三条 成人教育的目的，是全面提高成年人的文化、技术、业务素质，使其适应特区建设事业的需要。
本条款继续在对成人教育进行解说，将成人教育的目的通过某种形式，最后归结到使受教育者“适应特区建设事业的需要”，这一点似可商榷。如果说这个目的是本条例的目的也并非不可，但在成人教育的前面不加任何限制，则有将一个地方的想法扩大到无限的嫌疑。且不说成人教育的目的并非是“全面提高成年人的文化、技术、业务素质”就能够完全涵盖的，虽然，人们常常挂在口头的“文化”两个字，貌似无所不包、所含者广，但按约定俗成的理解，当它与技术、业务能力等概念相提并论的时候，它的意义则只限于“小学文化”“初中文化”和“大学文化”这种层面上，以至于很难将成人教育应该完成的任务和应该达到的目的用上述列举的方式以穷尽。成人教育目的的实现，无非是使成人受教育者的生存能力得到提高并在生命的过程中不断地得到发展和完善，只要是有利于成人受教育者生存、发展、提高和完善的举措，都将是成人教育的内容，而这些内容的实现也就是成人教育的目的。因为成人教育这个社会存在是依赖于、运行在一定的时空之中的存在，所以它的具体内容也是随着时空的运行而不断地改变其形态的，以至于无法用完全列举的方式穷尽它，把握它。就像我们的教育方针所说的“德育”“体育”等难道成人教育就可以将其置之不理吗？殊不知，意识形态、思想观念的树立、引导和改变等内容，不仅是教育者不愿放弃的重点，就是成人受教育者，如果没有一定的政治方向、没有一定观念引导、没有一点做人的道德，技术的全面掌握恐怕也是难以实现的。还是《世界人权宣言》的第二十六条说得好，教育的目的（当然也是成人教育的目的）——“在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”，这才是教育包括成人教育的应然方向。
第四条 成人教育是教育事业的重要组成部分。深圳市各级人民政府应把成人教育纳入经济、社会发展的整体规划。政府各行政部门和有关单位应把成人教育纳入本部门、本单位工作的年度计划和长远规划。
这一条款的表述还是比较到位的，虽然“成人教育是教育事业的重要组成部分”这句话本身并没有说明这个组成部分究竟重要到什么程度，但在世人大部分并不能自觉地认识到（笔者也不能断定立法者是否知道）成人教育是整个教育1／2应然比重的情况下，也仍然是可取的。紧接着下来的两个句子意思都非常清楚明白，均符合立法文本——法条均须清楚明白、通俗易懂——的要求。需要注意的是，它们都用了“应”即“应该”“应当”这个术语。从法学的角度看，立法者这样的表述，就是要求该条例所涉及的对象，在执法和守法的环节上必须这样做，这里的“应”跟我们平常所说的应该或应当在本质上具有截然不同的含义，“应该”是、并且就是“必须”的另一委婉的说法。在法律条款中，大家经常可以看到诸如“可以”“应该”“应当”“必须”等字眼，它们都是指法律对行为人行为的指引，但“可以”所在的法律规范属授权性的规范，说明了对某种行为的许可，而“应该”和“必须”则在强度上进了一层，说明了行为人行为的不可选择性，这种法律规范的形式实质上已经成为了命令性的规范了。当然，跟“必须”的概念相比，“应该”这个词从强度上、从语气上毕竟还是要和缓、淡然一些，在实践上往往行为者没有这么做也不会有什么大不了的后果。但意思却跟“必须”没什么本质的区别，严格地说不按照它的指引去做也就是违法。
由于我国过去的法学理论在很大程度上是建立在社会主义社会“人们群众与立法者目的的一致性”的观念之上的，立法者自己不但完全就是人们群众利益的化身，并且自始至终地代表着绝大多数人民的利益。加上其出发点也确确实实是为了保护、促进社会生产力的发展，消灭剥削和压迫，消除两极分化，最终达到共同富裕的目标的。基于这样的一种假设和如此良好的愿望，无疑会使法律极大程度地代表着工人阶级及其他劳动者、爱国者的共同意愿，具有极大的人民性。所以，治国的思想和理念只要用规范性文件——法律（条文化）的形式那么一公布，举国就会不折不扣地贯彻和执行到底了！这不是笑话，更不是天方夜谭。就在那刚刚过去的不远的年代里，不是还有人梦想按照古代圣人的方法“以德治国”吗？所以，我国的法律文件特别是教育方面的法律更是偏好使用诸如此类的思维范式。事实上，人们不禁在心底里常常会问，这样有用吗？毋庸讳言，在一些宣示性和原则性的法条中，它是有用的。因为此类条款本来就对行为者不具备任何强制性，只是表明立法者的一种态度以及在其特定的定义域中设定一种标准。而在一些应用性较强的条款中这样的术语不仅没有任何实质性的用处，反而往往是一种自欺欺人。为什么会这样？本研究将在后面会具体地分析到，暂不展开。但大家或许可以从教育方面的法律、法规为什么总是一如既往地显得有些“缺钙”的现象中得到一些或多或少的启示和感悟。
第五条 各级人民政府应支持具备办学能力的单位和个人兴办适应社会主义建设需要的成人教育，鼓励成年人通过成人教育不断提高素质，保护求学者和办学者的合法权益。
该条款也是一个宣示性的条款，表明了对成人教育办学的支持，对成人受教育者的鼓励，对办学者和求学者的保护。作为一个原则还是不错的，但是必须说明怎样支持、怎么鼓励、怎样保护？如果在下面具体的法律规范中未能得以落实，那么其中的“应支持”“鼓励”和“保护”等美好的字眼就会变成一种流于形式的说辞。还有，政府及其政府部门的行为难道就是完全的法制精神和正义理想的现实化吗？如果他们在具体做法上与法律的要求恰恰相反而“不支持”“不鼓励”“不保护”会怎么样？又如果他们采取中间状态，既不“支持”“鼓励”“保护”，也不“不支持”“不鼓励”“不保护”，人们怎么办？授权给行政机关的立法机构又会怎么办？在这种假设的情况下推演下去，结论则大抵是不会令人振奋的。遗憾的是，事实上这种情况是广泛和大量存在的。为什么不去把可能出现问题的漏洞堵死？尽管本研究者也深深地知道，要求一个原则性的法律规范去完成如此重大的任务几乎是不可能的，但在往后的具体条款中它能做到吗？它去做了吗？人们不禁拭目以待。
第六条 深圳市人民政府（以下简称市政府）教育行政部门是全市成人教育管理的主管部门，负责全市成人教育的协调、指导和宏观管理。区人民政府教育行政部门由市政府教育行政部门授权，对辖区内成人教育进行业务指导、管理和监督。
市政府劳动行政部门负责管理职工技术等级培训、岗前和在岗技术培训；市政府人事行政部门负责管理国家公务员的培训；市政府其他行政部门和社会团体按职责分工负责管理本系统人员的岗位培训。
本条既是对政府及其部门的授权，也是对政府及其部门布置的任务。明确了市政府教育部门、区政府教育部门、劳动部门、人事部门、其他部门和社会团体各自相应的责任。具体地说，就是市、区的教育行政部门对第二条所限定的成人教育实施“指导、管理和监督”；劳动行政部门则“负责管理职工技术等级培训、岗前和在岗技术培训”；人事行政部门“负责管理国家公务员的培训”；而其他部门只是对各自的“本系统人员”进行“岗位培训”。说到底，本条例就这样在排除了劳动、人事、其他行政部门和社会团体之后，第二条所特指的成人教育的任务就完全落到了教育行政部门的头上。
第七条 随着特区经济发展和财政收入的增长，市、区人民政府应相应增加用于成人教育的经费。
行政部门、企业、事业单位应按照有关规定提取用于成人教育的经费。
企业、事业单位、社会团体举办面向社会招生的成人教育，其经费自筹解决。
本条款强调的财政和经费方面的问题。只不过第1款中“应相应增加用于成人教育的经费”这句话不知如何理解。这里且不说这个“应”字能不能落实，就是能落实的话，这个增加到底有没有一个具体的比例，是授权给政府让政府实施一种任意性的行为呢，还是另有其他规章的约束？都未能确切地言明。包括第二款“应按照有关规定提取……经费”，这个有关规定又是什么，如此欲言又止，不知让人如何去操作！至于第三款，“经费自筹解决”即“企业、事业单位、社会团体举办面向社会招生的成人教育”的情况下，“政府不给钱”的表述倒是做到了清楚明白、准确无误。
第八条至第十三条是本条例第二章“审批”的内容。
第八条 设立面向社会招生的成人教育办学机构和举办各类成人教育培训班，应具备下列条件：
（一）有明确的办学宗旨、培养目标、办学方案和教学计划和相应的规章制度。
（二）管理人员应有良好的思想品德，具备必要的文化、技术专业知识，熟悉教学业务，具有管理能力。
（三）有符合国家有关规定并与办学性质和规模相应的师资。
（四）有与办学相应的教材、教学设备和教学场所。
（五）有办学所需的资金。
举办授予学历证书的成人教育，还应符合国家的有关规定。
这是为设立成人办学机构和办培训班所设定的五大要件，也就是说无论是办学还是办班，均得符合这些条件办学或办班的主体才能进行申请，有权批准的单位才能批准。但是，上述所列举的五个条件，有几个具有可操作性呢？除了第一个可由申请者任意编造之外，其他的可是说均是可望而不可即的像影子一般的东西。直到最后加上的那一句又一次用了“还应符合国家的有关规定”的字样，国家到底还有什么规定？为什么不能让关心它、适用它的所有公民一看就能把握呢？况且，从所规定的管理者的条件：“管理人员应有良好的思想品德”，什么是良好的思想品德？怎样说明？“具备必要的文化、技术专业知识”，这个必要的知识又如何测定？“熟悉教学业务”，熟悉指的又是什么？是听说过、看见过，还是实施过？“具有管理能力”，又如何界定，怎么证明？“有符合国家有关规定并与办学性质和规模相应的师资”这个一再提起的国家有关规定又是什么？“有与办学相应的教材、教学设备和教学场所”，这个相应的又如何衡量？“有办学所需的资金”，办学到底需要多少资金，才能满足这里所指的所需？凡此种种，全是一本糊涂账！何以羞羞答答至如此地步，真让人难以捉摸！
第九条 成人教育的专、兼职教师应具有大学专科毕业以上学历或特殊技能。
这是对从事成人教育的师资所设定的条件，如果这仅仅是一个原则倒也不错，但它同样不具备可操作性。问题就出在“特殊技能”上，如果不做具体规定，那就是对这种资格的放任，等于没有规定；如果做出了规定，在现实中往往又找不到合适的人。两相权衡，宁可一时找不到合适的教师，也不能将这种资格变成办学者的任意性行为。否则，完全有可能办学者会将此变成胡作非为的工具。
第十条 设立面向社会招生的成人教育办学机构和举办各类成人教育培训班，应向市政府教育行政部门或市政府有关行政部门提出申请，并按以下规定办理审批手续：
（一）设立成人高等院校或市属普通高等院校举办本科函授教育，须经市政府同意，并按国家规定，报省人民政府或国家教育委员会审批。
（二）市属普通高等院校举办专科函授教育和设立本科、专科夜大学，须经市政府批准，报国家教育委员会和省人民政府备案。
（三）设立成人中等专业学校、成人职业学校、成人中学，须经市政府批准，报国家教育委员会和省人民政府备案。国家另有规定的，从其规定。
（四）按国家教育委员会和人事部规定举办的《专业证书》教学班，由市政府教育行政部门会同市政府人事行政部门审批。
（五）设立其他成人教育办学机构或举办各类成人教育培训班，由市政府教育行政部门或由其授权的区人民政府教育行政部门审批。但涉及职工技术等级培训、岗前和在岗技术培训的，由市政府劳动行政部门审批；涉及艺术、体育、卫生、交通、建筑等专业性培训的，由市政府有关行政部门提出意见后，报市政府教育行政部门审批。由市、区人民政府有关行政部门审批的成人教育办学机构和各类成人教育培训班，均须向市政府教育行政部门备案。
国外和香港、澳门、台湾地区及特区外的单位或个人在特区设立成人教育办学机构或举办各类成人教育培训班的，按前款规定办理。
这一条的内容比较具体，规定的均是涉及不同层次和类型的办学或不同方式与类型的办班时的有关程序方面的问题。
第十一条 机关、事业单位因设立成人教育办学机构涉及机构和人员编制的，应报市政府编制部门同意。
第十二条 为本单位培训在职人员，不面向社会招生的，不属第十条规定的审批范围，由单位负责组织培训。
第十三条 市政府教育行政部门和有关行政部门应自收到单位或个人提出设立成人教育办学机构或举办各类成人教育培训班的申请之日起一个月内，给予书面答复。经批准的，由市政府教育行政部门签发《深圳市成人教育办学机构注册证》或深圳市成人教育培训班批准文件。
《深圳市成人教育办学机构注册证》实行年度审验制度。具体办法由市政府教育行政部门制定。
上述第十一条至第十三条也是属于说明、授权以及程序性方面的内容，所规定的事宜还是比较清楚的，所以免去分析。
从第十四条至二十四条，按条例的表述均属于第三章管理方面的内容。需要注意的是：与国人普遍的认识相一致，这个条例所谓的“管理”其实只是管理学中管理过程的一个环节——控制——用修辞学借代的手法（以部分指代全体）来指称的整个管理活动。
第十四条 授予学历证书的成人教育，须由按本条例第十条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项规定批准成立的成人教育办学机构举办。
这是对第十条的一项补充说明。
第十五条 凡在特区内刊登、播放、张贴和散发成人教育招生广告，应符合国家有关广告管理的规定，并应当报审批机关备案。
这一条的意思就是说，如果有成人教育机构发布招生广告，不仅要符合国家《广告法》的规定，而且还得在每一次发广告的同时都还得去当年批准自己成立的这个机关进行一次“备案”。什么是备案？据百度查询得知“所谓备案（put on record）是指向主管机关报告事由存案以备查考”。有人也给出了一个关于备案的定义，大意是：备案是相对于审批而言的一种管理方式。备案制度是指依照法定程序报送有关机关备案，对符合法定条件的，有关机关应当予以登记的法律性要求。但在实践中，对这一规定的理解存在不同的认识，行动上也没有标准的做法。目前的法律和法规对“报备”，虽然也对某些机关的行为做出了一些法律责任的规定，但至于其他不予登记的情形以及主要负责人是否需要负责则未规定。特别是对上级备案机关而言，备案登记是否会产生相应法律责任，由谁来追究，备案登记与司法审查的关系等尚有待进一步的明确。所以，本条款“应当报审批机关备案”的说法从实际效果上只能是等于零，说了跟没说是一回事。据研究者所知，合法成立的办学机构向社会发布公告的时候，还没有听说有哪一个没事找事地去向“审批机关备案”的。那些“审批机关们”也没有听说因为这个问题而去找那些发布公告的被审批的办学机构的“麻烦”的。由此说来，此处的“应当”是没有任何意义的“虚概念”，而既然它是没有任何意义的东西，它的出现和存在不但于事无补，反而削弱了法律权威的形象。真搞不懂用法规的形式做出一个对所有法律关系的参与人都没有任何正面价值的规定是出于什么目的。从理论彻底性的意义上来理解，这个谁都不会去做的事情，所带来的后果只会是得不偿失以及几个方面不同程度的尴尬——执法者（轻微）的渎职；法律相对人（轻微）的违法；法律权威（一定程度）的丧失。
第十六条 面向社会招生的成人教育办学机构和各类成人教育培训班，应申领由市政府物价行政部门颁发的《教育收费许可证》。其收费标准，由市政府教育行政部门会同市政府有关行政部门拟订，报市政府物价行政部门审定。
《深圳市成人教育办学机构注册证》或深圳市成人教育培训班批准文件、《教育收费许可证》和经市政府物价行政部门审定的收费标准，应悬挂、张贴于办学场所的明显位置。
该条的第一款规定了办学机构和办班者，一是要到物价部门领收费许可证，二是收费的标准及其产生的来源。第二款为办学者和办班者想得十分周到，“两证一标”，“应悬挂、张贴于办学场所的明显位置”都规定好了。不过，笔者倒是认为大可不必。现实中办学者和办班者如果有这些证件的话，大都恨不能把它们挂到谁都能见到的地方“广而告之”，哪里还用得着法律文件来规范？本条例从前述的粗放、简略不知由于什么缘故，一下子从一个极端迅速跳向了另一个极尽繁琐的极端。应该在完全不用说的地方它反而兴趣盎然倾注着极大热情地不吝笔墨、大肆铺张。直搞得大家是不明就里，这样规定到底在干什么？
第十七条 市、区人民政府有关行政部门和社会团体，可根据需要设立成人教育管理机构，负责协调、指导各自职责范围内的成人教育工作，拟定和实施成人教育计划。企业、事业单位可以设立内部成人教育办学机构，负责拟定和实施本单位职工教育计划，协同有关部门做好岗位培训和考核、发证工作。
企业、事业单位的内设成人教育办学机构，应接受市、区人民政府教育行政部门及有关行政部门的业务指导、管理和监督。
这一条的第一款是一个授权性的规定，允许诸如行政机关、社会团体、企业和事业单位“可根据需要设立成人教育管理机构”，同时，还在第二款强调了企业、事业单位的内设机构还得接受有关部门的“业务指导、管理和监督”。
该条在规范性文件里具有非常重要的意义。
大家知道，一部法律乃至一种制度 (1)是不可能自行在社会中现实化的，它的实现需要一定的条件作为依托和支撑。一定的社会组织和机构的建立就是这样的条件，直接为法律和制度提供了运行的可能性。没有一定的组织和机构作为依托和支撑，法律和制度将仅仅只是一纸空文。但是，这并不能因此就认为法律和制度包含着支撑它、保证它运行的组织及其系统，就把这些组织及系统的本身也当成法律和制度。或许是由于英语System、Institution和Regime三个词都是多义词，以至于人们误认为制度就包括这些词的另外的一些含义。甚至制度就是组织、体系、系统等众多含义的集合。其实，任何一个多义词它都会有不同的能指和所指，但它经德里达所说的“撒播”的过程之后，其一项意义并不是能和其他并行存在的意义相互替换、相互包含的。正如，“牛”这个词一是指一种家畜；二是指一种姓氏；三是指一个星宿。人们可以将之理解为，“牛”有时是指一种家畜，有时是指一种姓氏，有时是指一个星宿。而万万不能将之解读为家畜是一种姓氏或者姓氏就是一种家畜，也不能认为家畜就是一个星宿或者星宿就是一头家畜，还不能以为姓氏就是星宿或者星宿就是姓氏。一样的道理，以Institution为例 (2)，它一是指机构、团体；二是指养老院、孤儿院、监狱、精神病院；三是指习俗、惯例、制度；四是指开创、制定、设立等。也就是Institution这个词的意义在不同的语境下，意思各有所指；但怎么都不可能将四种意思相互替代、相互解释，甚至哪怕是比较接近的任意一个数字中的几项含义都不能像古汉语的训诂那样彼此互训。例如养老院并非孤儿院，孤儿院并非监狱，监狱也不是精神病院，精神病院也不是养老院。这个简单的道理照说是任何一个接受过义务教育的公民谁都可以搞清楚的，但在现实中可惜的是某些著名的学者都未能搞清楚，以致在众多的解释制度、教育制度乃至成人教育制度是什么的定义中，将制度误认为机构系统、组织体系的是大有人在！这么多受人尊重的学者如此地看待制度，致使本研究者有时往往都会动摇和怀疑自己所坚持的信念。多亏也还有享誉世界的大师级人物的思想支持，直到看到像柯武刚（Wolfgang Kasper）、史漫飞（Manfred E. Streit）曾坚定地宣称“组织不是制度” (3)的论断时才使人释然，才不至陷入混乱思想的泥沼。组织尽管对制度的实现有着非同寻常的意义，但它毕竟是制度的产物和支撑物而并非是制度的本身，正如吃饭时餐具虽然对方便和顺利进食有重要意义，但餐具毕竟是工具而并非是食物本身的道理是一样的。
所以，本条款明确地规定设立该条例得以在现实中顺利实现的机构，这个规定本身就传递出了让世人都能见到的信息——保证制度得到实施的组织及其组织的体系是根据制度的要求而出现和存在的，制度是其设立和存在的渊源和根本，而并非这些保障体系就是制度，制度是主要的，它的组织保障体系和保障物都是派生的。它仅仅是依附在制度这张“皮”上的“毛”而已。
无论从理论还是从实践的意义上考虑，本条款都是该条例的一个明显的亮点，应予以充分肯定。这也从一个侧面反映了制度的重要性，由于它的确立而改变了社会的现实：随着过去没有的成人教育机构的设立，就可以实现有人、有经费、有活动、有事业！
从十八条至二十三条（法条略）的内容，一言以蔽之就是学员经过学习后应发给相应的证书。目前我们所处的时代，虽然并没有像有些国家公开宣称的那样，推崇所谓“学历社会”和“技术社会”的说法，但现实中如果经过自身的努力，去赢得社会承认的学历和技能，对于成人的生存和发展来说，都无疑是一件受益终身的好事，证书就是参加学习者所学及所能的标志。尽管，从法律文本上看，本条款似乎显得较为啰唆和繁琐，但较之它对于成人学习者的重要性来讲，应该还是可以认可的。
第二十四条 市政府教育行政部门和市政府有关行政部门对成人教育的管理，应公开办事制度，公开办事结果；工作人员应秉公执法，接受群众监督。
这里总算有了一条针对该条例授权的对象，即执法者的责任条款。本来法律的精神就是公正，而公正不仅是执法者在对执法对象的处理上要一视同仁，而且还得站在更高的层面上看执法者和执法相对人之间法律关系上是否平等，即权利和义务是不是平等。传统的法学理论认为，法律，特别是行政法律，其权利和义务是不可能对等的，它贯彻和体现的是一种行政权力的强制化和暴力化的内容，“行政法——行政管理的权威定在” (4)就是这种思想的标准解释。其实这种看法是片面的，它只是从法律体系的链条中截取了一系列因果链上“命令——服从”这一基础环节而已。殊不知，此处的“命令”，其本来面目往往只是上一级基础环节中的“服从”罢了，这个“命令”实际上是上一级的“命令”命令它发出的“命令”。而上一级的基础链条对下一级的环节不但要授权而且还必须进行平等的监督，这才是法律精神对法制现实的最迫切的期待。本条款貌似对等地处理管理和被管理者方式，连接出现的两个“应”字，不仅是对规范性文件“劲道”的软化，而且是用政治性的语言代替法律规范的自欺欺人。一旦管理者不按照本条款的规定，甚至与其规定相悖，不“公开办事制度，公开办事结果”、工作人员不“秉公执法，接受群众监督”的时候，群众又当如何？又能如何？
①闻俊光.行政法——行政管理的权威定在[J].行政与法制.1991,（4）:20.
二、《深圳条例》的文本解构（下）
自第二十五条至三十四条是该条例第四章“罚则”的内容。所谓罚则，就是针对条例的立法原则和精神以及具体条款的指引，即对命令的不服从者实施的处罚标准和处罚措施。“人类社会中的各种权利安排，从政权到产权到种种人身权利，包括对这种权利体系的美化和神话，都是暴力保护下的某种安排的称谓。” (5)。处罚本身就意味着暴力。而罚则，只有罚则才是一部法律、法规、规章、制度、规范是不是真正能够起作用、有权威的关键之所在。
法学理论把法律规范的逻辑结构划分为假设、处理和制裁 (6)。法律是由一个个基本要素——法律规范（也有人将其称作法律规则）构成的，法律规范又是由假设、处理和制裁这三个步骤和部件所组成。这三个逻辑支点是理性和科学精神在法律和制度理论中不可或缺的要素，缺少了任何一点，省略了一个步骤，整个法律制度的大厦在现实中就会倾圮。因为，“对某种事实状态的法律意义或法律效果做出明确规定，这是规则区别与另外两种法的要素（原则和概念）的显著特征。原则只是法律行为和法律推理的指南，它并不明确地规定一种事实状态及其法律效果，概念则只是对事实状态进行区分和界定，而规则却必须把某种事实状态与某种法律效果明确地连接起来，即必须指明一个具有法律意义的事件或行动一旦出现，它们在法律上意味着什么？什么样的权利、义务和责任将随之产生？什么样的法律关系将随之形成、变更或消灭？” (7)没有处罚能力的法律和制度，哪怕表面上出于其他需要，可以利用纸上谈兵的功夫将它吹得天花乱坠，仅仅宣示一些原则和概念的制度或其他规范性文件，或许不会损害任何人的既得利益，也可能容易赢得大家的赞誉。但是，一旦投入实际的运作之中，它们将都会无一例外地立显“银洋蜡枪头”的本来面目。
下面我们具体地考察，本条例的哪些方面的内容被真正纳入国家强制力的管辖域内。换言之，凡是被纳入罚则中的内容，才能算得上是本条例真正想管、可管的乃至管得了的范围。不过，还不仅如此，即使在理论上可以做得好的事情，现实中由于社会万般复杂的状态，加上变化无穷的约束条件，也往往未必能做得好。
第二十五条 违反本条例第十条规定，未经审核批准擅自举办各类成人教育培训班牟取非法利益的，由市政府教育行政部门责令其停办和退还所收取的费用，并处以所收费用的一至三倍的罚款。
这一条款的意思还是比较明确的，即办班的主体没有拿到相关部门的批准文件就开始了营运，那么教育行政部门就将采取该条明文规定的，在“责令其停办”“责令其退还所收取的费用”的同时并处以“1～3倍的罚款”。“假设——处理——制裁”这法律规范的三要素异常齐备，一项也不缺，从立法的角度应该算是无懈可击了，而对于行政管理的相对人来讲，“擅自办班”一经发现不但没有任何好处，反会“偷鸡不成蚀把米”。谁还会去干这赔本的买卖？但是，在实践中，事情远非如此简单。在都市巍巍的高楼大厦之间和相对偏远的城乡结合之处，非法办学的机构或网点并未绝迹。
人们不禁要问，那些非法办班的主体为何在投入到这一行当的时候为什么不去“经审核批准”、正常经营？其原因或许有一是审核批准的门槛太高，包括费用过高、费时费力、审核机关设定了令办班主体无法达到的“内部”标准等。二是无需费时费力费钱地去审核批准，或许办班主体本身跟管这一行的执法者就是具有特殊关系的人，亲属、朋友、代理人或者利益共享者！这已经是无人不晓的公开的秘密了。试想，举办一个成人教育并且试图盈利的培训班，不可能、也不会是在“潜伏”的状态下能够偷偷存在的，办班的性质决定了它恨不得人人都来参加他们的培训，以致必然会大张旗鼓地进行宣传、推介才是。在这种情况下，主管部门能够在毫不知情的情况下让办班主体“擅自……牟取非法利益”吗？不可能！执法者在这些非法利益的牟取面前，所采取的行动要么是依法办事——取缔它；要么与其沆瀣一气——利益共享。大量的事实告诉我们，在巨大的利益面前任何违法甚至犯罪的主体必然地会有执法者的同情、庇护、支持抑或直接的参与。如果说不知情，那只能说是一种托词和有意的拖延罢了。本书作者就亲历过许多类似的案件，对此类问题还算是有一些初步的了解。
让我们回过头再看第一个问题吧。
一个正常的经营者，办学校、办培训班跟搞其他经营活动的道理是一样的，虽然并不否认号称办学“不以盈利为目的、只为实现伟大理想”的“圣人”存在，但不能据此就以为办学者都是为了纯粹地“无私奉献”。事实上，作为一个自负盈亏的集体如果不去盈利是不可能生存的，而盈利则必须要尽量地减少成本。自古至今，在经营活动的过程中，跟“官府”打交道的成本，各个地方和各个时期虽不一样，但毋庸讳言的是，它绝对不是一项可有可无的项目。无论是公开的“收”，还是隐秘的“抽”，它总是一种客观存在。企业和一个地方的经济能否发展得起来，除了其他的种种原因以外，一个重要的指标就是与“官府”及其工作人员的“贵手”是“高抬”还是“低垂”，是“左倾”还是“右斜”密切相关。既然这个问题与经济利益联系到了一起，那么经济规律就会无孔不入地起作用。如果办学、办班者按照正常的程序去走“审核批准”的路子，若是所花费用很小或可以忽略不计的话，大家谁都会按程序走；若是门槛不高或努力就能达到的话，大家也都会按程序走；若是相关部门没有内设什么提高成本的“潜规则”的话，大家仍旧会按程序走。若不是这样而是相反，即报批的费用过高、所设定的门槛过高或者是按行规成本无法承受，加上从经济上一盘算——只要不被查处就有钱可赚——从事多次只要一次不被查处就有钱可赚——于是非法办学、非法办班的现象就会成为一种必然。人一旦到了敢于铤而走险的地步，法律、特别是行政法，行政法中又首先是教育法中的“软柿子”或曰“豆腐渣”——成人教育法的堤坝往往是难以阻挡的。“道高一尺，魔高一丈”说的就是这个道理。现实中他们规避查处的手段多种多样，以至于说他们是不容易被查处的，因为他们可以轻轻松松地从动辄数十万、数百万、乃至数千万的利润中拿出很小一部分就能在执法队伍中和要害部门里找到保护伞和愿意“共同致富”的人，被他们的糖衣炮弹“搞掂”了个别关键岗位上的人假若不遇到《风声》中追查老鬼般地追查是谁泄露了风声的情况，给违法办学者、办班者走漏一点风声是很划算的。这样，执法队伍一有风吹草动，违法者只须临时歇业、停课就可以避开查处而万事大吉。更有甚者，他们如果卷款遁逃，当众多受害者找政府讨说法的时候，没准还会有人后悔采取查抄的行动呢：反正一个愿打一个愿挨，何必呢？如果一下子反倒把事情搞到自己的头上，岂不是自找麻烦？
有鉴于此，如果法律和法规不将审查批准的标准具体化、明确化，并完全置于立法者和法规制定者的监督视野中，那么，往后根本就不通过所谓的审查批准的程序，而直接就在这“半明半暗”的状态下走钢丝的违法办学者、办班者的队伍就还会不断地增多与壮大 。
第二十六条 违反本条例第十五条规定，未经备案刊登、播放、张贴和散发成人教育招生广告的，由市政府教育行政部门责令其停止违法行为，视情节轻重给予警告或处以1 000元至3 000元罚款。
上一条说的是未经审批办班的，即处罚的属于主体资格未经法律确认的情况。而这一条则是指已经经过了审核批准，只是对从事成人教育的主体用几种不同的方式未经备案而发广告的处罚。处罚的方式有责令停止；警告；1 000～3 000元的罚款。但为什么人家已经经过了审批，仅仅一个“备案”的程序就使人敬而远之，宁愿接受上述法定处罚的风险呢？其原因是这“备案”二字说起来容易做起来难，如果按字面的理解只是“把这件事记下以备查考”，主管者的处所门好进、脸好看、事好办，而且还简便易行的话，应该是不会有人那么傻，傻到宁愿受处罚的程度。这里还有一个问题，虽说“未经备案刊登、播放、张贴和散发成人教育招生广告”的行为追根溯源肯定是办学者和办班者做出的，但法律所说的因果关系是与日常生活中所谓因果关系的所指是完全不同的，它追究的是一种直接的因果关系，是不必去追根溯源的。按本条例的规定，广告直接的、具体的发布者，即播放者、张贴者和散发者才是应该受到处罚的人。但在事实上，发布广告最多，其中没有备案的广告数量也一定是最多的广播、电视和报纸等媒体，是不是天天都应该等着受罚呢？事实上，前述媒体在接受客户发布广告的时候，并没有要求客户提供是否履行过备案程序的手续。从法理上讲，办学者和办班者未经备案而在媒体上发布广告是违法的行为，那么，最直接的发布者媒体应该承担的是最主要的责任。法律所追究的应该是媒体，媒体首先应承担责任，办学者和办班者最多承担的是一种连带责任。如果法律、法规明确了这一点，充斥在广播电视上的虚假广告就会少得多，人民群众受误导的可能才会降低到最低的限度。可惜的是1995年2月1日开始实施的《广告法》也如同本条例一样存在着诸多难解的问题，但本研究只是从法理上涉及它，并不打算深入研究，故不多赘言。
第二十七条 违反本条例第十六条规定，成人教育办学机构或各类成人教育培训班擅自提高收费标准和乱收费的，由市政府教育行政部门责令其退回多收的费用给学员，并由市政府物价行政部门处以多收费用三倍的罚款。
这一条所针对的是或许已经经过了前述的审批、备案等手续，但办班主体根据市场的需求和自身的意愿，自行提高了物价部门核定的收费标准或者没有收费根据而收费的行为的处罚。其处罚的方法责令将多收的部分退回；多收部分数额3倍的罚款。
必须承认，一个社会团体以及该团体中的成员都是理应受到一定的监督的。本条例所规定的处罚措施就应该是悬挂在作奸犯科者头上的杀手锏，它的作用就像法学理论所说的被烈火烧红了的铁炉一样，谁若不相信、不害怕，还想伸手去摸，那结果肯定都是一样的，并且再也不会那么去做了。这就是著名的“铁炉原理”。这一条，还包括从第二十八条到三十一条（内容略）均为摆在正规的办学机构或成人教育培训班面前已经烧红了的“铁炉”，在工作的过程中出现诸如“实际办学内容与申报内容不符”“管理不善、教学质量低劣”“滥发成人教育证书牟取非法利益”“职工……培训，违反本条例规定的”等均有从“责令改正”“罚款”直至“吊销办学、办班许可证”的一系列处罚规定。细细考察本条例这一系列的处罚手段，最轻的是警告和责令改正，最重的或许是3倍的罚款。而吊销许可证应是中等的。
现在我们再来分析这几种手段的作用。
警告是对有错误或不正当行为的个人或团体提出告诫，使之认识所应负的责任。对于国家工作人员来讲，它是一种处分，放在档案里对当事人的评先、获奖、升迁等都有一定的影响。可对于那些体制外仅仅只以盈利为目的的人，则无异于一阵“耳边风”而已。而责令改正的作用也差不多处在同等的水平上。对于这些违法乱纪的办学者或办班者，最有约束力的应当还是罚款并且是1至3倍的罚款。该条例第三十二条还规定了“罚款应使用财政行政部门统一印制的单据；罚款全额上缴地方财政”。这一条保证了行政执法者罚得的款项不可能由行政部门私吞而是真的要上交，这一表白还是可以让市民放心的。不过，在对这些违法者实施处罚的时候，如何自由裁量这从1至3的罚款倍数却是一个较难把握的尺度。罚轻了——仅伤毛发而骨肉未损，很快便会卷土重来；罚重了——反正交不起而一走了之，受害者是无辜学子。况且，这些人一走政府就会很麻烦，他们往往是其办学或办班的设施、设备乃至校舍和教室全部都是租的，或许连租金都未交齐。就是他们真的置办了一些课桌、坐椅等物件，即使被扣押，那些玩意儿又值几个钱？这些人涉入这个行业尝到了甜头之后，不是说他们在一个地方搞得不好而会金盆洗手，不久他们就会在另一个地方另起炉灶。这时的他们或许干脆就不会再去走申请审核批准的程序，而是从此彻底步入到办班游击队的行列之中。最后，尚有一个吊销办学、办班许可证的手段，其正面的价值恐怕只存在于广播电视中或总结材料里，多少有些平息民愤或说明政绩的意义了。既然无牌无证从事经营的好处和方便大家都能体会得到，并且采用吊销办学、办班许可证的手段就应该非常谨慎地采用，因为吊销之后那就更没办法管理了。
笔者多年前参与过这样一些类似案件的调查，并在政协的情况通报会上做过专题发言。尽管所说的案件并不是发生在教育行政部门管辖的范围内，而指的是企业，但行政执法者与执法相对人之间的“躲猫猫”的游戏方式和行为方式应该还是具有一定的普遍性。那是有些执法者，为了加强对已正式成立的法人和社会组织的管理，并且比较“勤政”地、隔三差五地去对其进行“指导、检查和监督”。被指导、被检查和被监督的大都被搞得是焦头烂额，而那些无牌无证的“游击队”们，有的哪怕就在隔壁却都安然无恙，其原因除了前述所讲的那些善于听风者之外，也还有执法者们真的不知道他们是干什么的，在他们听到隔壁有执法者在依法进行管理的时候，在前门一片铁栅门关门的嘈杂声中，他们还可以从容不迫地从后门将所经营的商品迅速转移！这是在经济较为发达的某市有个时期经常可以见得到的场景。
其实，违法与反违法、制度与反制度之间恐怕是永远存在的时时都此消彼长的博弈。如果站在树立、维护和强化秩序的角度，则需要根据现实社会的存在和实际不断地去思考、研究、修补、构建和夯实法律制度的大墙，教育行政法制的强势还是有可能建立的。改变思路，降低或完全去掉行业准入的门槛，让有心办学和办班者进来之后在行业之内得到监督、规范和促进，逐步实现制度化，应该才是比较现实的办法。
第三十三条 违反本条例第二十四条规定，市政府教育行政部门和市政府有关行政部门的工作人员，营私舞弊，滥用职权，未构成犯罪的，应予以行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
类似这一条款的行文，在各种不同的法规中常常可以见到。说的是对国家工作人员“营私舞弊，滥用职权”的处理，无非是针对两种情况——“未构成犯罪的，予以行政处分”和“构成犯罪的，追究刑事责任”。严格地说，这两种情况好像都不是本法规管得了、管得好的，构成犯罪的当然应该追究刑事责任，那是刑法管的领地。未构成犯罪的也当然只能予以行政处分，那也应由公务员管理法规所管辖。以致无论是构成了犯罪还是未构成犯罪的，其裁量与标准都和该法规没有什么直接的相关性。此处貌似公正地说出来这么一句大废话，或许也包含着本条例制定者的一片苦心和无奈。尽量地往好处想，可以将其理解为——法律规范由于很多的时候并不在一个法条和一个法规当中，即“假定”“处理”之后的“制裁”在哪里，大家可以通过这个线索和指引能够方便地找到，明确地写出来更易使人一目了然。这样做能够起到一个路标和指示牌的作用。
第三十四条 被处罚者对处罚不服的，可在接到处罚决定书之日起15日内，依法向市政府行政复议机关申请复议，或者直接向人民法院起诉。对行政复议决定不服的，可在收到复议决定书之日起15日内，向人民法院起诉。被处罚者逾期不申请复议，也不起诉，又不履行处罚决定的，原处罚机关可向人民法院申请强制执行。
这一条跟前面的那一条可谓是截然不同，为了表明指示的明确性，它索性将行政诉讼法的相关规定直接拿过来并进行了展示。这种做法在其他一些行政法规中并不乏见。它所规定的是一些程序性的内容，这些内容对于行政机关执法以及执法相对人的配合，都有着毋庸置疑的引导性。特别是由于这一条的规定使得该条例的整个内容都得到了升华，它使人们从理论上看到了一条从“软的法律”走向“硬的法律”的可能性的道路，尽管它还有待在实践中真正的实现，但毕竟让人们看到了理想中法制秩序的希望！
从第三十五条以后本条例就进入了近似于尾声的第五章“附则”。附则从规范性法律性文件文本制定的意义上，它只是一些说明性的不具有实质性内容的文字。但是，本条例除第三十七条仅是说明开始实施的日期1995年1月1日外，第三十五条和第三十六条却隐含地传递着一些实实在在的内容。
第三十五条 本条例公布之前特区内已设立的面向社会招生的成人教育办学机构和各类成人教育培训班，应于一九九五年六月一日之前，按照本条例规定，向市政府教育行政部门或有关行政部门补办手续。
这也就是说该条例从1995年1月1日条例开始生效，到1995年6月1日这段时间内是一个缓冲的阶段。在这个阶段，也就是本条例还没有出台时就已经在办学、办班的，并且以前也没有办什么手续的，这时只须补办一个手续就可以得到正规的办学、办班的法定名分。因为条例甚至其他规范法律性文件都没有溯及既往的能力，过去的事情就那么过去了，有点什么事也不追究了；但从此之后，可要正规起来，要依法办事了。该条的规定颇具人性化。
第三十六条 市政府可依据本条例制定实施办法。
这里看似几个不经意的说明性的文字，在其他的一些类似的行政法规中也常常有如此的表述，但它却揭示了一个重大的，也是几乎所有行政法律、法规共有的问题——将立法权变相地拱手出让给了行政机关。自此，整个行政法做出了一系列努力的结果转瞬之间变得毫无意义。市政府是什么机关？就是法律所说的行政机关。行政机关是什么意思？相对于立法和司法机关，行政机关就是将权力机关所确立“政”加以运行，它是依法办事的主体，就是在立法机构所制定的规范性文件的框架范围内专司行动、落实的机构。行政权在实施的过程中为了规范自身及工作人员的行为，也为了让广大人民群众普遍地知晓，它也可以制定相应的行政法规，但这些法规的目的不是与国家立法机构所立之法的平行、补充，它只是也只能是为完成立法机构交给它们的任务时的落实方案。“可依据本条例制定实施办法”的做法，尽管司空见惯，至此大家也许才会明白，为什么本条例乃至众多的“××条例”存在着那么多的语焉不详，那么多的该说清楚而不说的条款。这种做法本质上是将本条例落实到行动中的具体办法反过来又授权给了本来应是“运动员”的行政机关，使其具备了既是“运动员”又是“裁判员”，甚至是“游戏规则制订者”的三重身份。三项大权集于一身并用法律的形式予以强化和确认，使得成人教育的管理工作完全成了各级教育行政机关的“自留地”，成了它们自说自话、为所欲为的自治领地和封闭空间！
诚然，一个集多重权力于一体的国家机关，一旦动作和运行起来如果没有制约的话，可能效率会比有制约的机关要高出许多，如果它掌握在圣人、贤人和好人的手里，它做好事的几率和做成功的机会也都会比充满着制约的机关胜过百倍。但事实上、现实中，谁又能保证一个其能无比的“利维坦”总是能够被圣人、贤人和好人掌控呢？上下五千年，纵横八万里，这种理想的状况可谓少之又少，相反的情况又太多太多，历史无数次地证明了圣哲们类似“理想国”的理想只不过是天边的海市蜃楼和美丽的彩云，总是难以降临人间。于是，政治学家们在设计“理想国”和“乌托邦”的同时，对现实政治生发得更多的是冷静的思考。帕金森“绝对的权力意味着绝对的腐败”，孟德斯鸠“以权力制约权力”的思想渐渐成了全人类基本的共识。当前，虽然我们国家并不搞什么“三权分立”，但在中国共产党的统一领导下，各个国家机关之间实行职责分工和科学布局还是必要的，立法机关、司法机关和行政机关的分别设立本身就是职责分工的需要和政治文明的结果。现在，需要进一步强调的只是——强化各自的职责意识并落实到具体的工作当中去！法律之所以是法律、而不是道德，一个重要的前提和假设就是不要把所要规范的对象或主体都当成是“圣人”“贤人”或“好人”！因为一个圣人、贤人或好人，他就绝不会把法律的限制当成限制，不会越雷池一步，法律规范划定的边界范围内自然就有他们自由驰骋的天地。但是，又有谁能够保证某个行政机关确实会掌握在圣人、贤人和好人的手里呢？所以说，法律应该就是堤坝，它需要阻挡得住与人性、与人类的根本利益相悖的非人性行为的泛滥。这个边界的划定其实就是立法、就是规则的制订。这个规则的制订责任如此之重大，以至于稍有不慎不但堤坝不存，关键的是它将放出“潘多拉盒子”里的“魔鬼”，使人性、人类的根本利益和人类社会积累起来的文明成果都受到不应有的损害。立法机关的主动让权，把分内的事情推给别人，说轻点是对行政权的放任，说重些是“自毁长城”。可以这么认为，随着社会的进步和法律意识的增强，人们近年来将行政机关的行为拿到法制、拿到法理的标准下审视，看出了许许多多的问题。对这些被诟病的问题再做细致的分析，不难看出很多有问题的做法，其实在其本原的地方就出现了病变。对本条例的解构就能够很好地证明这一点。
三、《深圳条例》的效果分析
深圳经济特区——我国改革开放的前沿地带，在20世纪90年代中叶就以“敢为天下先”的气概，率先用立法的形式对成人教育领域实行了法制化的管理，应该说是值得肯定的。之所以规范成人教育工作的规范性文件首先出现在深圳，是因为除立法机关的高瞻远瞩之外，在深圳这种经济、社会发展较为迅速的地方肯定还具有客观的巨大需求。大批的外地劳动力的涌入，需要在知识和技能层次上不断提升的欲望在持续升温，人们的需求带动着成人教育在各个不同的侧面的发展，导致了成人教育市场的异常火暴。由于办学者、学习者、管理者都自然存在着一种对投入其中的事业规范化的要求，成人教育制度和规则的法制化客观上就成了不可避免的现象。据深圳市教育局成人教育处所提供的资料，据不完全统计宝安、龙岗两区22所成人文化技术学校和市内部分培训机构开设的进城务工人员职业教育培训项目，年培训量均达26.6万人（次）以上。这还是各种培训当中的一个层次和类型，加上成人学历教育、继续教育、自学考试等其他形式，其数量更是极为可观的。
随着深圳社会、经济生活的发展，成人教育事业的也不断变化着，1995年开始实施的《深圳条例》依据的情况屡屡被发展的现实所刷新。深圳地方的立法机构于2002年、2004年已有两次对《深圳条例》部分内容和条款进行了修订，如果跟国内其他的制度相比其刷新的速度不能说不快，立法机关力求与时俱进的努力，也可见一斑。但是，由于所处的地点和时间的特殊性，现实上人们对《深圳条例》的刷新速度仍不称道。作为全国率先步入现代化和先富起来的地区，其变化和发展的速度不但引领着国内的步伐，深圳速度也成了现代化中国发展的标志。制度作为肯定和物化这种现实状况的表征，若做不到最理想的引导，最起码也得跟上时代进步的速度，《深圳条例》就是这样被推动着走进了新时代。这个制度稍稍的迟缓和稍微的松懈就会引起人们的关注和鞭策。
《深圳条例》与深圳成人教育现实情况的不匹配，已经是人们的共识。要求进一步修订的呼声时有所闻。人大代表要求相关教育法规修订的提案，就证明了这个问题的明显化 。深圳新闻网讯（2008年3月31日）就以《代表称多条教育法规过时 议案覆盖面过大不立法》（记者 王海婷）为题介绍了在深圳市第四届人大三次会议上，杜小宜等10名代表提交了一份关于制定《深圳市教育条例》的议案。基本情况是：
议案认为：深圳市现有人大出台的地方教育法规仅有《教育督导条例》《成人教育管理条例》《实施〈教师法〉若干规定》《学校安全管理条例》等4部，远滞后于我市经济及其他社会方面立法，不能适应我市义务教育均衡发展、其他各类教育协调发展的需要。
代表建议：
（1）尽快制定《深圳市实施〈义务教育法〉细则》《深圳市实施〈民办教育促进法〉办法》《深圳市教育投入与管理条例》以及《深圳市学校规划建设条例》等法规。要认真贯彻国家新修订的《义务教育法》，我市应有具体的实施办法，确保义务教育均衡发展；市政府去年出台《深圳市民办教育管理若干规定》，但民办教育发展所需实质性的法律规定应有人大立法层面予以解决；应通过立法确保教育经费投入占GDP的4%以上；应着力解决新建学校和旧校改造规划建设问题，确保学校设备设施满足办学需要。
（2）建议尽快对《深圳经济特区成人教育管理条例》《教育督导条例》《实施〈教师法〉若干规定》等法规进行修订。这几部法规对我市成人教育发展、教育督导工作、教师合法权益保护起到重要作用。然而根据教育发展实际，应与时俱进，进一步完善有关法律规定。
（3）切实加强教育行政部门法制机构建设。立法是一项专业性很强的工作，应有专门的机构和人员从事这方面工作，加强调研，科学立法。目前市区教育行政部门法制机构力量单薄，特别是区级教育行政部门几乎没有专职法制工作人员，立法项目无法完成，如《学校规划建设条例》立法已经人大代表呼吁多年，至今没有启动。
（4）建议市人大、市政府法制、编制等部门予以高度重视，为教育方面立法开辟“绿色通道”。
该议案被转交由深圳市人大常委会教科文卫工作委员会办理。深圳市人大常委会教科文卫工作委员会认为，提出这个议案的出发点是好的，目的是加强我市教育立法，完善教育法规体系，保障教育事业健康和谐发展。但是该议案覆盖面偏大，包括对原有法规的修改完善和新立法的要求。不符合关于市人大代表提议案的相关要求。经与立法议案领衔人沟通协商，建议不列入立法计划，但可对其中某些具体问题做深入调研。
由于上述原因，《深圳条例》未能及时地把握成人教育具体运作时所出现的问题，从另一个方面制约了它应有作用的发挥，它应有的影响在现实中逐步萎缩。到2009年时，由中共深圳市委党校编辑的一套“见证改革开放丛书” (8)之一的《深圳法治建设大事》中，连《深圳经济特区成人教育管理条例》的影子都没处寻觅，人道是——“没作为就没地位”的说法在此算是得到了较为真切的印证和体验。
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