以制度创新推动高等职业教育可持续发展

第一节　以制度创新推动高等职业教育可持续发展

自国家决定大力发展职业教育以来，短短十数年时间，中国高等职业教育实现了跨越式的发展，无论是院校数量还是在校生规模均已占据高等教育的“半壁江山”。当前的形势是：国家发展职业教育的政策导向依然强劲，特别是随着《教育规划纲要》的颁布以及建立现代职业教育体系目标的提出，教育部等有关部门已明确今后高等教育计划增量指标将主要用于高职教育和专业硕士，普通本科教育招生人数和在校生规模则保持平衡，但是高职教育的实际发展态势却令人担忧。一方面是应届高中毕业生人数的持续下降，令不少高职院校出现招生困难；另一方面则是用人单位招工普遍要求本科起点，“专科层次”的高职学生面临就业瓶颈。“进出两难”问题的出现引发当前高职教育战线中又出现了一股要求升本或办“高职本科”的新动向。发展空间问题已成为困扰我国高职教育再提升的症结所在，必须以制度创新推进高职教育可持续发展。

一、现实挑战：高职教育发展很快但面临可持续发展矛盾

我国从20世纪80年代就开始试办各种类型的高等职业教育，进入本世纪以来，伴随着高等职业院校设置审批权限的下放，我国的高等职业教育实现了跨越式大发展。据统计，截至2010年，我国高等职业院校的数量为1246所，在校生966万人，仅与2002年相比，院校数就已增加1倍多、在校生人数增加4倍多。^[1]与此同时，全国范围内出现的“六路大军办高职”繁荣景象，也足以说明高等职业教育受关注的程度。尽管如此，我们必须正视的是：

1.强化内涵的发展共识就与粗放扩张的发展现实之间的矛盾。所谓“六路大军办高职”是对当前我国高职院校举办主体多元化的一种形象说法，是指承担高职教育的机构主要包括短期职业大学、高等职业技术学院（含具有高等学历教育资格的民办学校）、普通高等专科学校、本科院校内设置的高等职业教育机构（二级学院）、经教育部批准的极少数国家级重点中等专业学校、办学条件达到国家规定合格标准的成人高校这六类。表面上看，我国的高等职业教育参与者广泛、投入者众多，高职教育可谓大发展、大繁荣，但是从更深的层面来看，“大家办”正说明举办高职院校准入“门槛低”，当前高等职业教育的财政投入依赖于粗放型发展特征依然明显，举办者关注更多的依然是办学平台提升、扩招收益增加等短期效应（这与教育拨款上的“人头”计算方法和财务审计上的“软性”投入核算难直接相关），对于高等职业教育的就业导向、服务宗旨、校企合作等实践困难认识不足，所谓的强化内涵共识也就难以有效落实。

2.独立类型的发展定位与统一管理的体制现实之间的矛盾。对于高等职业教育的发展定位，国家政策层面的界定应当说是十分清晰的，那就是强调它是一种独立的教育类型，突出其就业导向、校企合作与工学结合的人才培养模式特征，在相应的制度配套上，目前已经做到的就是教育部将高职高专处划归职业教育与成人教育司管理，但是在地方教育主管部门层面，一般仍将高职教育交由高教处管理，与普通高等教育实施统一管理，特别在教师专业技术职称评审、人才培养质量评价以及配套项目申报等领域，更多的还是以学术和学科标准来加以要求，而在当年的招生计划下达，高考志愿填报等方面，高职的独立类型地位也尚未体现。在教育管理部门尚难落实高等职业教育作为独立类型的管理配套，人力资源管理部门、社会，一般大众对于高职教育的类型认同就更加难以令人满意了。

3.构建体系的发展要求与受制于专科的生存现实之间的矛盾。去年以来，构建现代职业教育体系的要求被提到了教育部门的议事日程，其核心内容是顺应经济发展方式转变和结构调整的要求，构建与现代产业体系相匹配的职业教育体系，同时要求高等职业教育在现代职业教育体系中发挥高端引领作用。从随后公布的配套政策看，强化行业指导、推进中高职一体化应是其着力重点，这与整个高职战线要求彰显高端定位的发展预期存在一定落差。目前的严峻现实是，本科院校的人才培养定位不断“下移”，强调应用型、实用型已不再是高职教育的专利，加之近年来我国高等学校在设置管理上对民办院校“升本”实施了相对宽松的政策，民办本科院校的生源吸纳能力大大增强，本科院校挤压高职的生源空间已成事实。更何况就业市场的“供大于求”矛盾日益突出，经济社会转型升级带来的用人门槛普遍提高，专科层次的高等职业教育终究会失去生命力。

二、问题所在：现阶段采取的诸多举措无力解决高等职业教育作为一个类型的可持续发展问题

近年来，为大力发展职业教育，国务院和有关部门采取了诸多举措，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》更是用了相当的篇幅来阐述职业教育和高等教育的发展问题。与此同时，教育部、财政部围绕贯彻实施《教育规划纲要》出台了一系列的配套政策，加之省市政府的同步跟进，应当说当前高职教育的总体政策环境是好的。但是，高职战线的实际体会是：高职院校招生难、就业难，高职教育的生存压力大、发展空间小，目前的政策仍无力解决高职教育的可持续发展问题，所以必须提高政策推进的针对性和有效性。具体表现在：

1.贯彻《纲要》的推进政策虽多，但落在高职战线的项目不多。高等职业教育既具高等教育属性，也具职业教育属性，是高等教育的一个类型，也是职业教育的一个层次。《教育规划纲要》分设专章对职业教育和高等教育分别作了论述，高等职业教育淹没其中，尤其是《教育规划纲要》颁布实施后，教育部职能处室将调整高职高专处划归职业教育与成人教育司，高职高专院校管理职责划给职业教育与成人教育司，而全国上下又未曾对口统一，由此产生国家层面与地方政府对于高职教育管理的对接与协调问题。过去一年多时间里，国务院有关部委（以教育部、财政部为主）为贯彻《教育规划纲要》出台了很多政策，同时要求各地政府研究择机推出相关的支持和保障措施。但实际的落实情况不容乐观，尤其是高等职业教育的项目和资金在高等教育中看不到，在职业教育中摸不着，由此造成理论上是“大力发展职业教育、提高高等教育质量”，高职教育两者可兼得，实践上却有令高职陷入“两头空”的危险。

2.构建现代职业教育体系目标虽明晰，但有关高职的定位不明晰。2011年以来，教育部围绕建立现代职业教育体系，召开了一系列会议，并经过努力已将构建现代职业教育体系问题上升为国家行动规划。教育部已陆续颁布了《关于加强推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》、《关于发挥行业指导作用推进职业教育发展的若干意见》、《关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》等配套文件，教育部、财政部同时启动了“高等职业学校提升专业服务产业能力”的行动计划。总体而言，教育部主管司局为推进职业教育地位和发展提升做了大量的工作，也产生了积极的成效。但是具体到操作层面来看，构建现代职业教育体系的重心依旧在推行中职“3＋2”或高职“3＋2”，明确要求中职毕业生有30%升入高职，高职毕业生10%升入本科学习，更多地强调要架构中高职和高职升本科的“立交桥”。由此引发关于高职教育在现代职业教育体系中的地位和作用的困惑，比如构建体系的主要途径究竟是强化中高职有效衔接，走“一体化”之路还是选择走“立交桥”捷径；主要目的究竟是彰显职业教育的类型特色，确立中、高职分阶段的培养路径还是主力解决职业教育学生的学历提升问题还是一体化；高职教育相对于中职教育的高端引领作用如何体现，是否蕴含一种独立类型内的层次设计还是仅仅要引领作用的高端化等等。诸如此类的问题，教育部门的文件中不甚明了，恐怕也很难仅依靠教育部门独力就能解决。

3.“校企合作、工学结合”的培养路径虽明确，但操作方法不明确。校企合作应该成为职业教育的办学模式，使职业院校更具开放性；工学结合应该成为职业教育的人才培养模式，使职业学生实现学做的统一；顶岗实习也应该成为工学结合的主要途径使学生具有提高职业能力的机会。对此，各职业院校应该认清自身的职责，积极创造条件，努力有所作为，在构建校企合作的开放办学模式，在推进工学结合、学做统一的人才培养模式方面做出自己的努力，以彰显职业教育的魅力。特别是作为国家示范性高等职业教育院校，更应充分利用中央财政支持的项目资金优势和自身的品牌优势积极作为，做出表率。现实的问题在于，单靠学校一头热的行为是不可持续的，在校企合作、开放办学尚无法制保障和体制支持的情况下校企合作如何系统完整？工学结合、学做统一在没有法规和制度约束下的情况下如何向以见长？现实的情况大多是靠体制属隶为一个企业或一个学校同属于一个主管部门，靠社会资本，靠需求吸引等途径，但这种模式只能是权宜之计，既难以保证可持续发展。长此以往，校企合作的有效性、工学结合的真实性会大打折扣。

4.“双师素质”、“双师结构”要求虽有力，但队伍建设制度保障不力。作为职业教育的重要特色和特征，职业院校需要建设“双师型”教学团队，在提倡专任教师取得“双师”资质的同时，更应适量适需聘请来自行业企业的业务高手、技术能手、经营专家作为兼职教师，真正实现双师结构的教学团队。但现实情况是：学校属于事业单位，如果强调教师要从具有企业经历的高层次人才中招聘，一方面是流程较复杂，更主要的是职业院校教师现有的薪酬待遇，对具有行业企业工作经验且较高学历层次又符合做教师工作素质要求的人是否有吸引力，现有高素质教师去企业挂职锻炼后会不会流失，等等。解决这些问题的有效方法是在提倡专任教师取得双师素质的同时，更有效地把工作精力和重心放在建设高素质兼职教师队伍素质上去，建立广泛的、公开的、畅通的兼职教师网络，并配备足够丰富的职业教育师资来源，确保职业教育大发展、大提升的需要。

三、求解方案：高等职业教育可持续发展需要实现制度创新

笔者认为，要真正实现高等职业教育的可持续发展，真正打造具有世界水平、中国特色、现代水准的高等职业教育，必须实现如下制度创新。

1.根本性创新：真正把高等职业教育建设成为一个开放的成长发展体系。《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的意见》（教高〔2006〕16号）中已明确提出，高等职业教育作为高等教育发展中的一个类型，肩负着培养面向生产、建设、服务和管理第一线需要的高技能人才的使命，在我国加快推进社会主义现代化建设进程中具有不可替代的作用。五年多来，围绕高等职业教育作为高等教育发展中的一个类型教育，教育行政部门、财政部门和各院校做了大量工作，也起到了积极的促进作用，但“名为类型、实为补充”的状况并未从根本上改观，“名为长远、实为权宜”的情形每每都在发生。解决这个问题需要突出解决三个问题：一是要真正认识构建现代职业教育体系的重要性，从我国国民经济和社会发展实际、从产业结构实际等需要出发，由此来研究我国的人才需求结构，在推进高等教育大众化向普及化的过程中，切实优化人才培养结构，致力于培养数以亿计的高素质、高技能人才，真正把高等职业教育作为一个类型，切实提高职业教育的占比。二是着眼于人才培养规律和坚持以人为本理念，在积极构建人才培养立交桥的同时，致力于构建相对独立的职业教育体系，实施专业化培养，提高培养效能。三是坚持把职业教育体系建设成一个成长发展的开放式体系，在现有专科层次的基础上，加快探索四年制（本科层次）高等职业教育新路径，并努力争取在2020年前后建立包括专业硕士在内的一体化、开放式高等职业教育体系，使中国高等职业教育走上可持续发展之路。

2.基础性创新：把职业教育企业合作问题上升到国家法律层面。职业教育坚持办学的开放性，这无疑是十分正确的，而校企合作是重要的根本性途径。然而，要真正把校企合作落到实处、落到真处，必须用法律的形式加以保障和促进。我国是一个法治国家，教育是一个国家的根本大计，职业教育是教育的一个重要类型，必须用法律的形式推进职业教育法制化，其基本的路径有两个：一是全面修订职业教育法，在职业教育法中加入有关校企合作办学的条文，使校企合作有法可依。二是颁布制定专门的校企合作法律法规，明确政府、行业、企业、学校在校企合作中的权利与义务，以真正体现“政府主导、行业指导、行业参与、学校主体”的职业教育办学体制机制，促进职业院校校企合作办学、合作育人、合作就业、合作发展机制的真正建立。

3.保障性创新：把高等职业教育经费投入机制纳入财政工作常规。众所周知，教育是公益性事业，需要财政投入，职业教育是面向人人、面向大众的民生事业，更应得到财政的支持，尤其是高等职业教育兼具高教性和职教性双重特征。因此，在确保校企合作作为职教性法律性保障的同时，必须有高等教育规格和水平的财政性保障投入。《教育规划纲要》颁布以来，为确保2012年4%目标的实现，国务院加大了对教育尤其是对高等教育的投入。但遗憾的是，在现行的投入办法中，并没有把广大高职院校纳入其中，更有甚者，不少省市的高职院校仍按照其中专时的拨款基数，没有建立生均拨款制度，大部分省的高职院校没有基本科研费，教育部门给予的项目均为自筹等等。笔者认为，要提高高等职业教育的办学质量、改善办学条件、加强教师队伍建设、推进产学研合作发展，财政收入是至关重要的。为此，必须有一个可靠的财政保障，而财政的基础拨款机制、专项支持项目、科研经费安排都是重要的，当务之急是，必须从制度上保障高等教育生均拨款制度和数量标准在高职院校中得到落实。

4.支持性创新：建立职业教育兼职教师的人事部门统筹制度。职业教育以培养高素质技能型人才为重任，必须坚持开门开放办学，必须聘请适需适量的兼职教师，必须坚持工学结合、学做统一。当前，双师结构师资队伍的重心应该在兼职教师队伍上，而兼职教师队伍的建设必须依靠人事管理体制的创新，单靠学校努力是难以有效解决的。笔者的思考是：将兼职教师纳入人事部门统一的管理制度，具体操作办法是：根据一地职业教育发展需要，根据学校提出的具体需求，由当地人事部门采用具体的统一管理办法，确定条件，流动聘用，也就是说由人事部门制订兼职教师基本门槛，设定兼职教师等级规范，并由人事部门向社会公开招募，经过报名、笔试、面试等途径确定兼职教师资格，将其纳入人事部门人才规划，会同同级财政部门发放兼职教师津贴，颁发兼职教师资格证书，并将其授课或指导学生工作纳入正常岗位职责，再根据职业院校聘任情况发放课时津贴。与此同时，建立年度考核工作，将其纳入本人综合业绩重要组成部分，对担任兼职教师工作比较优异的给予奖励或重用。

5.监督性创新：建立高职院校人才培养质量公开发布和第三方评价制度。教育行政主管部门应制订高职院校办学水平和办学质量的考核监督性指标，如毕业生就业率、毕业生起薪率、生师比、生均仪器设备总值、生均校园和建筑面积、生均运行设施、“双师”教师比重、教师工作数量与质量、学校科研与社会服务等，并由学校作为义务主动发布人才培养质量和办学水平报告。与此同时，应建立第三方评价人才培养质量和办学水平的制度和机制，使学校各项工作更加经得起社会和人民的监督，以切实推动特色鲜明、人民满意、师生幸福的高职教育氛围的真正形成。

总之，笔者认为，从类型体系上、体制机制上、财政投入上、队伍建设上、评价办法上实现了法律和制度创新，中国的高等职业教育才会不断提升内涵、提高质量，才有利于增强特色、提高水平，不断增强吸引力，实现类型教育的真正可持续发展。