高校建立自我发展与自我约束的微观运行机制

（二）高校建立自我发展与自我约束的微观运行机制

政府放权的前提是高校具备成熟完善的自我发展与自我约束机制，这也是我国高等教育管理体制改革的核心所在。所谓高校的自我约束机制，是指作为约束对象系统的高校在一定程度上掌握了自身运行和发展的约束条件，把外部约束条件转化为自主办学、自我发展的内在根据，达成了约束客体和约束主体的统一，从而自动调节自我发展行为，使之保持适度的作用。如果说高校运行的动力机制是启动高校的扩张发展行为，那么高校的自我约束机制则是制约这种行为，使它保持适度^[19]。在当前我国大学与政府关系没有完全理顺，政府对高等教育的宏观调控、高校自主办学的内部运行机制没有建立和完善的情况下，政府对高等教育的收费制度和收费标准进行总体的把握与控制，是可以说得过去的。但从长远发展来看，政府必须尊重大学发展的规律，对大学只能是进行政策导向和资金拨付等宏观调控和管理；高等教育必须拥有办学自主权，实行大学自治。

1．政校分开，依法自主办学——大学他治（外部约束）

所谓政校分开，是指政府作为高等教育的管理者和投资者，要与办学经营者分开，各司其职，所有权与办学权分离。在20世纪80年代以前的计划经济体制下，政府不仅是高等教育的举办者和管理者，还是事实上的办学经营者。而在当前的市场经济条件下，高等教育的办学主体已趋于多元化。政府虽有责任和义务举办高等教育，是高等教育的管理者和公立高等学校财产的所有者，但他们只是公立高等学校的投资者之一，而办学经营者则是高等学校。政校分开是政府只做自己应该做的事情，把不应该管理的事情还给高等学校和社会，让高等学校在法律的框架下自主办学和自主管理。

我国《高等教育法》明确规定：高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。高等学校在批准设立之日起获得法人资格，校长为高等学校的法人代表。这意味着大学作为法人实体和办学主体，其办学行为是属于民事活动的范畴，在法律允许范围内有独立自主办学的权利。高等学校依法办学，就是依照国家颁布的《宪法》和《高等教育法》以及大学制定的章程来办学。政府的责任，一方面在于通过国家立法来明确规定大学的权力、义务、地位、作用和责任；另一方面则为大学提供教育财政资助，做好公共服务，从而在大学管理中真正扮演有限政府的角色。这就要求政府在高等教育的发展中，正确处理好政府行政管理权力与大学学术权力的关系，避免过多干预大学的事务，为大学创造良好的依法办学的制度环境。

政校分开，高等学校依法自主办学是现代大学制度的核心内容。尽管大学制度包括大学与政府关系、大学与社会关系、大学与教师关系，还有大学与学生的关系以及大学与大学之间的关系等问题，但现代大学制度的核心则是在国家法律的框架下，高等学校依法自主办学，享有相当的学术自由。建立现代大学制度，就是要全面理解和把握大学是一个法人实体和办学主体，应该具有在法律框架下处理好大学与政府、大学与市场的关系的权力和责任。政府只作为一个教育立法者、财政资助者和政策指导者的角色而出现。

2．建立自身约束机制——大学自治（内部约束）

大学自治、学术自由是伴随着中世纪大学的产生而出现的，也是现代大学孜孜不倦追求的理想和目标。大学自治是“大学具有独立决定和管理自己事务的权力。然而事实上，即便欧美大学也并非有绝对的‘大学自治’。因为欧美国家的政府从来都没有绝对放弃对大学的控制。‘大学自治’只是一个相对的概念，其现代意义指政府和社会必须处理好与大学的关系，尽可能避免对大学的过多干预和侵犯。同时也要求大学自己应妥善处理好与政府和社会之间的关系，努力避免外界对学术的过多干预或侵犯”^[20]。大学是一个高度理性的社会化组织，在获得外界比较宽松的自主发展环境的过程中，必须建立和完善自身的约束机制，规范大学组织和个体的行为，正确处理大学学术权力和行政权力的关系，提高大学的微观运行效率。

英国高等教育专家阿什比曾指出过，影响大学的力量主要有三种：一是来自国家政策或国家计划对人才需求的政治力量，二是市场和公众对人才需求的社会力量，三是来自大学自身内在逻辑发展的大学力量。他甚至认为，来自政治和市场的力量对大学的影响并不一定比来自大学自身的力量大。大学本身的力量有时候更会阻碍大学的发展。比如，对于学术自由来说，很多人都认为限制学术自由发展主要是政府和国家的意识形态领域，很容易忽视来自大学自身，即来自教育者的限制。洪堡曾说过：“学术自由不仅会受到政府的威胁，还会受到学术组织本身的威胁，这些组织一开始有一种特定的观点，然后就倾向于压制其他观点的兴起。”对科学创造最大的阻碍常常来自那些已经功名成就的学者，因为他们已经有了自己的学术地位和学术框架，容不得新思想、新观点的出现和碰撞，任何新的思想都被看成是对他的挑战。在全国许多科研机构是如此，在高等学校更是普遍^[21]。

在当前的高等教育体系中，我国大学机构臃肿、管理效率低下；行政权力泛化、“官本位”现象严重，这是不争的事实。尽管我们可以从大学组织的特性中为大学管理效率低下找到种种理由，如大学是对人类文化文明进行传递、传承、保存、批判和创新的学术组织，其劳动具有群体性和个体性，是极为艰辛复杂的劳动。大学是一个人们可以在这里自由地探索真理、教授真理的地方，也是一个人们可以为了这个目的蔑视一切想剥夺这种自由的人的地方^[22]。大学是根据诸多不同学科专业发展起来的集劳动分工、权责分配于一体的、有科层性质的、庞大的综合机构。因此，大学具有结构复杂性；智力劳动的复杂性只有由掌握了复杂劳动能力的人来担任。但是，我国高等学校机构臃肿、效率低下却是众所周知的事实。我国大学内部管理机构是计划经济时代遗留下来的产物，是政府机关的浓缩版，与政府机关的部门一一对应。计划经济时代，是为了更快更好地传达执行政府部门的指令；市场经济时代，虽然我国高等教育管理体制也进行了比较彻底的改革，但高等学校内部的管理机构并没有进行太大的调整。其直接后果是资源浪费、效率低下。另外，作为政府的附属机构，大学如同一个官场、衙门，校长不是经过全校师生遴选而产生，而是由上级教育行政管理部门任命，听命于上级领导，只对上级负责。大学及其内部管理机构像政府部门一样按行政级别划分，并按行政系统的模式来选拔院长、系主任等学术领导，师生没有选择权和发言权。如果任其发展下去，就会导致整个学术界“官”文化的泛滥。近年来，国家和政府也意识到这个问题的严重性，并在2010年7月颁布的《中国中长期教育改革与发展纲要（2010—2020）》中，明确指出“克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。

大学作为一个培养硕学宏才、研究高深学问、不断探索真理、追求理想的学府，在政府努力创设外部宽松环境，不再把大学当成它的附属机构并按官僚体系进行管控的时候，大学自身也要切除“官本位”文化恶习，真正建立尊重知识、尊重人才的制度和人文环境。大学不仅在乎教学楼、实验馆、图书馆、体育场等大楼，更在乎是否拥有大师、高水平的学术人才。大学建立自我发展自我约束的运行机制，就要改革学术评价体系，学术评价不以数量取胜而以质量胜出；提高学者的学术待遇，让他们积极参与到学术事务的管理中。学术事务包括学科专业的设置、课程体系的设置、学位的设置、业绩的考核、教员的聘用等。William Brown认为，教授对大学事务的最优参与与决策类型有关。教授参与大学的学术事务管理，不仅有信息优势，而且其个人利益与组织目标不冲突；其参与程度越高，学校的业绩表现就越好。而参与行政管理（包括资源的分配、新学科的建设、教员的编制、院长的任命等），参与的程度越高，学校的业绩表现则越糟糕^[23]。其次，是精简行政管理机构，提高管理效率，“树立管理就是服务的理念”，努力为师生提供优质的管理服务。另外，大学及其校长、教授的社会地位应当由其学术和社会声望来决定，而不是以其行政职务的高低来体现。