教育资源的财政之外供给

第三节　教育资源的财政之外供给

学者曾指出中华人民共和国教育财政制度中“除国家承担教育投资的主体部分外,集体或其他方面也承担相当一部分教育投资,这部分教育投资是没有纳入国家计划的,这也是我国教育投资的特点之一。”^[47]实际上,由于新中国成立后政府兼具教育投资者和教育事业举办者的双重身份,在教育投资不足的情况下,政府要求基层组织办学,形成财政制度外的教育经费供给；在基层组织经济能力有限的情况下,政府动员组织内部的群众分担部分教育成本。

一、城乡社会基层组织筹资办学

新中国成立初期,基层组织供给教育资源的两种主要模式是企事业单位办学和人民公社办学。政企合一的企事业机构和政社合一的人民公社处于国家计划经济的底层,企业和人民公社负责人的任免都由上级政府主管部门决定。范佐先在研究教育筹资时指出:新中国成立以来,我国的教育之所以能够在较低的经济发展水平上取得举世瞩目的发展成就,在很大程度上是与我国企业和农村集体对于教育的积极投资和资助分不开的。^[48]

美国学者汤森等认为“群众路线”在扩大基层组织办学起着重要作用,他在文中分析:群众路线对决策后的过程具有日益扩大的影响,它依靠群众在执行政策过程中的具体行动,为相当程度上的地方自主性提供了余地,并为干部的自我表现和政策效果的反馈创造了机会。“当分权扩大到初级单位时,就在机制上为实践群众路线的下述基本信条提供了机会:人民必须把党的政策看作是自己的事业,并且在政治行动中表现出来。”^[49]

新中国成立十七年中教育文献分析显示,中央政府所提倡的“群众路线”随着时间推移,在教育领域中,相继与群众办学、民办小学、集体办学、农业社办学、全党全民办学密切相关。

最初,在1950年第一次全国工农教育会议情况上,钱俊瑞提出:工农教育本身是一个巨大的群众运动,必须贯彻群众路线,充分发挥群众的积极性和创造性,依靠群众自己的力量来进行工作。工农群众教育的经费,主要靠群众自己解决,政府补助。^[50]1951年,中央指出:小学教育经费由地方政府统筹与依靠群众办学相结合的方针。^[51]1952年,周恩来指出:现在我们国家没有力量把全部小学都包下来,有一部分还要民办。^[52]

1952年9月,教育部在《关于接办私立中、小学的指示》一文中规定自1952年下半年至1954年,将全国私立中、小学全部改由政府接办,改为公立。由于中国实施重工业优先发展战略,高等教育成为教育重心,1953年教育部为此做检讨,转而提倡发展民办小学。

接着是第二阶段,提倡民办学校。1954年浙江省计划委员会决定:小学教育必须贯彻民办方针,现有公立小学要求逐步转入工矿、企业或生产合作社接办,1954年实有教员61000人,1955年转归民办者达到3500人,1956年继续转归民办者4000人,1957年再转民办45000人,如是至1957年转归民办者达到12000人,占1954年实有人数的19.7%。^[53]1955年初,《国务院关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定》出台。^[54]

1952年后国家陆续接管私立中学,上海市教育局在1956年提出中学为国家教育事业,不宜由任何私人举办。^[55]但是,由于1956年新中国财政第一次出现大规模的赤字,1957年政府开始压缩财政项目。1957年毛泽东认为中学可以私立,他指出:“各省是不是还有私立中学？私立中学还是可以办的,办了之后政府不要去接收。私人办了,又被接收,私人办学的积极性就高不起来了。”“办戴帽中学还是一种好办法。中学办在农村是先进经验,农民子弟可以就近上学,毕业后可以回家生产。如果说教师比较差,可以从好的中学抽调一部分来支持,抽肥补瘦,抽多补少。”“社办和民办的问题,有条件的都可以办,但不好下命令。现在的困难情况,主要是由于去年有大灾荒,今年收入不能有很大的增加。去年挖了节余,挖了老本,物资储备用空了,钢材、木材、竹材用空了。轻工业生产,主要是棉纱和布,今年不能同去年相比,税收也没有去年那么多。应当对学生讲清楚,让他们了解国家的经济全局。国家只有这些钱、这些东西,就只能办这么些学校。”^[56]

第三阶段提倡集体办学。1957年3月,第三次全国教育行政会议提出教育发展必须打破由国家包下来的思想,在城市里,提倡街道、机关、厂矿企业办学,在农村,要提倡群众集体办学,允许私人办学。可见,到1957年,中共中央早先提倡的“群众办学”已变成为“群众集体办学”,集体组织已变为群众办学的平台。

1957年主流教育刊物《人民教育》对于群众办学和基层组织办学给予肯定。有教育界人士发表意见:在1952年以前,各地方采用了多种多样的方式发展了小学,全国民办小学约占小学总数的30%；小学教育的发展,1952年就比1951年增长了18.4%。但是在1953年以后,民办和厂矿企业自办的小学大部分被国家接过来了。这样做的结果,由于经费有限,反而使小学发展受到了限制,在1953年以后的三年中,每年只发展了1%～2%。去年一度强调了群众办学,并在整个教育大发展的情况下,小学教育又才有了较多的发展。^[57]

1957年,讨论办小学的“两条路线”问题中,有教育界人士提出:1952年教育部门领导更主观地决定把所有民办小学由国家全部“包下来”,当时虽然没有明文规定取消民办小学,而实际上停办了民办小学。但广大农民群众欢迎适合于自己需要的民办小学,对这一措施是不满意的,因而1952年后个别地区曾出现过群众瞒着人民政府开办所谓“黑学”和“暗窑小学”。到1953年11月中央人民政府公布了“关于整顿和改进小学教育的指示”。我们有许多教育工作者对群众办学的这一正确方针一直畏首畏尾不敢放手,甚至存在抵触情绪呢？在办学的方针上,有两条路线。一条是把所有学校都由公家包下来,不问地点条件、整齐划一、按部就班地办正规学校的教条主义路线。一条是根据群众的需要与自愿,采用各种各样灵活的组织形式如集体办学、私人办学等等的群众路线。前者的目的是为了正规化,单纯从学生升学出发。如果政府拿不出钱办好很多小学,又不让群众自己动手,这不正是群众所指责的“占着茅坑不拉屎”的做法吗。^[58]在这一讨论中,“集体办学”和“私人办学”已被视是“群众路线”,与“公家办学”形式不同。

同年,在《试谈怎样贯彻群众办学的方针》一文,作者指出:万丈高楼平地起,今天有了简陋的小学,明天就会变成正规的小学；今天是群众办学,明天就可能变成农业社办学。总之,办学总比不办学好,简陋总比没有好。^[59]可见在文中,作者视群众办学和农业社办学的区别只是发展的差别,实际上不管是群众办学,还是社队办学,当时统称为“走群众路线”。

最后阶段,1958年后教育部提倡“两条腿走路”、“两种教育制度”都是鼓励社会基层单位办学,“群众办学”演绎成为“全党全民”办学。有一省区教育领导明确表示“中小学是群众性的事业。”^[60]1959年4月,杨秀峰部长在第二届全国人民代表大会第二次会议上提出:更大规模地实行全党全民办学,充分发挥各方面的积极性。全国一切工矿企业、科学研究机构、机关团体、军队、人民公社、城市街道都可以办自己所需的学校。^[61]可见,“群众办学”已提升为“全党全民办学”,办学的城乡基层组织涵盖面在不断拓展。

企事业单位的附属学校主要承担单位职工和职工子女的教育。李汉林认为在国有制下,所有企业、单位和生产要素都归国有或集体所有。在社会主义国家,单位组织既是国家行政机构,也是社会资源或财产的占有者；各种各样的社会组织不再是人们组织起来运用资源实现利益的一种形式,而转化为国家实现统治的一种组织化手段。^[62]当时的社会是一个由极其独特的两极结构所组成的社会:一极是高度集中的国家和政府,另一极则是大量相对分散和相对封闭的一个一个单位组织。为鼓励和支持企事业单位办学,国家允许企事业将办学经费分别列入单位的基本投资计划和营业外开支。

在农村,人民公社向社内成员提供了教育资源。1965年教育部指出由于《农村人民公社工作条例（修正草案）》没有明确规定公益金可以用来办学,有些地方已经用了,有的地方不许开支。在这种状况下,允许社队根据可能,用记工分和开支一部分公益金解决办学经费。“谁上学,谁出钱”的做法要逐步改正。^[63]人民公社既是管理社会政治生活的农村基层政权,又是组织经济生活的集体经济组织。在农村公共品供给方面,人民公社凭借对人、财、物的绝对支配权和管理权,依靠大规模的政治动员和强制性的行政手段来提供,从而为农村公共品的“制度外供给”提供了充分的物质和组织保证。这种制度外筹资是以工分制分配为基础,以劳动力代替资本的办法,政府通过行政命令的方式组织、动员农村劳动力来承担农村公共品供给。其成本主要包括物质成本和人力成本。其中物质成本分摊是在集体分配之前直接从各个基本单位总受益中扣除；人力成本分摊则以增加总工分数,从而降低工分值的方式予以弥补。李森指出:当时大部分公社没有建立起真正意义上公社一级财政,而县财政可支配财力也极其有限,所以在农村公共产品制度内供给不足的条件下,只能主要依靠各级集体经济组织通过筹集管理费、公积金、公益金的形式以制度的形式提供,基层财政异化为按高层意图、要求从农村汲取资源以促进国家工业化发展的手段和工具。^[64]

薄一波认为人民公社初期,在集体财产非常薄弱的条件下,一哄而起办公共食堂、农业中学、红专学校等集体福利和文教事业,就不能不平调社员的房屋、粮食、蔬菜、家具等生活物资。一切平调都以行政命令的方式下达。政社合一后的人民公社的行政命令,较之原来政府机关的行政命令要严厉得多,也方便得多,因为社员吃饭在食堂,吃饭权操纵在干部手上。有些地方的农民,谈起“共产风”,说上级搞“一平二调”,比老鹰抓小鸡都容易,老鹰抓小鸡,小鸡还能叫几声,现在平调你的东西,谁也不敢吭一声。1961年推算,几年来农村平均每人被平调物资48.89元,而1961年农村平均年消费水平为68元。^[65]

因当时的教育经费统计没有详细划分,企事业单位以及人民公社的办学经费都不明晰。如《中国教育年鉴》相关统计明确说明政府对于“教育事业费”的统计不包括各业务部门在各自的事业费中开支的中等技术学校、技工学校经费,也不包括厂矿企业开支的办学经费。^[66]在本书涉及各级教育财政分析章节中,有关教育事业举办者的资料可以反映制度外办学的规模,尤其是民办小学的发展,在某种程度上反映制度外教育经费供给的状况。

城乡基层组织办学使客观存在的城乡差别向教育领域延伸,城市基层单位之间的差别和农村社队之间差别也向教育领域传导。

二、群众交费和群众筹资办学

新中国成立十七年中,由于地方政府和基层组织经费不足,政府允许中小学校向学生收取学杂费用,民众可以通过献工献料等方式资助教育,某种程度上可视为群众筹资办学。小学因处于基础教育阶段尤其值得关注。

新中国成立初期地方学校收取学生学杂费。浙江省在1950年规定省县学校所收之学杂费,可以不入库,以专户存银行。^[67]浙江省规定公立完全小学之公杂零星修缮费等开支,一律从学生缴纳学杂费中解决。因而在浙江省地方附加收支预决算科目中,小学经费只列入了各县市之公立完全小学校教职工友之薪金。^[68]

1952年山东省也是如此规定。山东省地方文教经费不足,省文教厅根据中央已指示的依靠群众办学的精神,确定自1951年春季起小学实行向学生收费的办法,具体规定如下:（一）经费不困难的地区,小学一律维持公办,实行向学生收费。初级每人每月小米1～2斤,农村高级班每人每月2至3斤,城市高级班每人每月2～4斤,全年以10个月计。（二）经费较困难的地区,可实行学生管教师饭的办法,政府每月扣教师薪米60斤。（三）经费较第二种情况更困难的地区,在某些村庄中,除学生管教师饭外,学校办公费亦由学生负担。实行后两种办法的地区,不再收学费。这一指示下达后,各地即分别以专区为单位,召开会议研究,并根据本地区特点,以县为单位,划分类型,确定执行办法。全省收费情况分三类:（一）只收学费:如滕县专区、临沂专区、德州专区、惠民专区、淄博专区及其他专区的部分县份,其收费标准基本上照省规定,但在具体数字上各地稍有出入。（二）实行管教师饭:这一办法很少全专区统一实行的,只是部分专区部分县份实行,其具体办法又有直接轮流管饭（少数贫苦军烈属减免）与凑集食量交给教师两种办法。用后一种办法的原因是:1.教师是本村人,轮流管饭还不如凑粮交给他家庭自己做着吃省事；2.小学是几个村联立,学生不全是本村的,由本村学生轮管负担不匀；外村学生也管,事实上有困难。除以上两种办法外,在实行收费地区还有两种情况:一是教师付给群众粮食,每月按60斤米计,个别地区70斤,轮流在学生家中吃饭；另一种是前一种情况的变相,如河县第四区立桂大村小学共67个学生,其中挑选20户较富裕的轮流给教师管饭。（三）管饭兼收办公费:如长清县确定教师吃粮60斤米,外加办公费25斤米,每班每月缴费85斤。文中指出这一工作的成绩与收获是:弥补了地方文教经费的不足；有些地区更增设或扩大了学校。保证与改善了教师的生活,增进其健康,因而提高了教学工作的效率。增加与密切了群众与学校的关系。工作的初步经验:学文化是翻身人民的迫切要求,当国家财经困难的时候,群众是能够以自己的力量协助政府办学的。这一办法的推行必须因地制宜,采取多种多样的方式；掌握正确而适当的减免办法。这一工作必须有领导地通过群众推行。^[69]

1956年2月27日,《人民日报》社论指出:普及义务教育是国家的事业,同时也是群众的事业。普及义务教育的基本目的,是使新生一代人人都受到国民必须受到的教育,使他们成为社会主义社会中全面发展的成员。至于免费与否,取决于国家的财力。另一方面,1956年教育部长指出全国学龄儿童入学率只有52%多一点,目前中小学学生大量退学的现象也是一个非常严重的问题,中途辍学小学生510万人,部分因为学费问题引起。^[70]

“大跃进”时期,政府动员学生家庭交纳学杂费。1958年,国家减少教育财政支出,提倡学校经费自给,半耕半读的民办学校增加。从现有文献分析,这类学校经费在一定程度上依靠学生和学生家庭交费。“国家不花钱也能办学校”的内里是“谁上学谁出钱”。《人民教育》在1958年4月刊载《新式学校、新式学生、新式农民》一文,记载保定市郊区韩村民办中学班,“该校一切设备都尽量因陋就简,凳子全由学生自带,根据谁上学谁出钱的精神,该校规定学生每人每月交学费1.3元,所有老师工资、办公费、校舍租赁修缮费用都从学费中开支。学费收入虽不算多,但是学校掌握了节约的原则,上学期还有节余,用它打了30张学生桌子；今后还计划把节余的钱买一些教学用书和简单的仪器标本。”^[71]

1958年四川省民办小学调查组在四川永川县、内江市、资中县社办小学调查,他们建议:为节省国家开支并提早普及全省小学教育,今后有条件的农业社可以采用“蛇蜕皮”的办法,即公立村小毕业一班,由社办小学填招一班,把公立村小逐步转为社办。所谓社办,学校经费不一定全部或大部由社包起来。目前许多民办小学实际上已是社办,所以仍叫民办,原因是社干怕由社包起来吃不消。因此,凡由社管起来,根据具体情况多少给以补助的就可以叫社办。目前民办转为社办以及新发展社办小学,都可以采取这样的步骤:第一步要求社先管起来；第二步要求社从公益金里酌量给以补助,学校经费仍以学费收入为主；第三步要求社根据公益增加情况,逐步增加对学校的补助金额,降低学费标准。这样,社的负担就不会过重,容易为社干和社员接受。^[72]

南京市在1958年于7天之内办了263所职业中学,南京提出职业中学的经费、校舍、设备等来源,应坚决贯彻群众自办,谁读书、谁出钱,因陋就简、就地取材等原则。学校的经常费用、教师薪金,主要依靠学生交的学费和日后的劳动收入。^[73]

然而,“谁上学谁出钱”在一些地区难以维持。如河南商丘县的调查发现,商丘县原来有谁上学谁出钱的民办小学15班,“去年已大部分垮掉,仅剩下一个班了。因此,调查者建议今后在农村发展民办小学,是应当以社、民合办和社办为主要形式的。”^[74]

1963年浙江省余姚县一公社有学校13所,其中民办中学1所,公办中学3所,民办初小9所。当时浙江省民办小学占全省半数以上。“由于农村学校半数以上是民办,经费要靠收取学费来维持,所以虽然教师催得很勤,但学生还是不交,或流走不上学。”“谁上学谁出钱”,“以生养校”很流行。^[75]

随着社会主义教育运动的开展,在阶级路线的视野中,贫下中农子女的教育问题也不断暴露。1963年,《人民教育》指出:在农村办学校,首先考虑贫农、下中农的经济情况,要想尽一切办法让他们的孩子能够少花钱或者不花钱去读书。其次,就要考虑与农村生产劳动相结合,学了要能用。^[76]

教育收费是国际通行的筹资方法,一般对于中等教育和高等教育阶段实行教育收费,基础教育因其基础性和大众性往往由政府免费实施。新中国的收费模式不仅与国际通行惯例相反,也改变近代中国新建立的收费模式。虽然政府对于较贫困的老区和山区实行免费教育,但对于农村中小学仍是实行收费政策,由此也不断引发社会底层的矛盾与冲突。