评估理论探索与制度创新

第四节　评估理论探索与制度创新

随着市场经济体制的建立和不断完善，学位与研究生教育系统中的政府、培养单位和研究生三者的利益关系发生了深刻的变化，从而也带来了学位与研究生教育评估主体多元化的格局。因此，必须改革传统的学位与研究生教育评估制度，创建适应评估主体多元化的评估制度。

一、学位与研究生教育评估面临的新问题：评估主体和评估标准多元化

在研究生教育中，培养单位依据政府政策进行研究生招生、培养，到授予学位结束。若从另一角度看，学位与研究生教育评估实际上就是对上述行为主体在学位与研究生教育活动过程的行为动机、效益，以及制约行为主体的行为动机、效益的环境进行价值判断的过程。我国的学位与研究生教育评估开始于20世纪80年代初期。由于当时还处于计划经济和全能政府的时代，政府与培养单位之间没有比较明确和规范的责、权、利划分界限，造成政府和培养单位一体化，并导致培养单位行政化，即培养单位级别行政化、经费供给化、目标计划化、运作国营化，培养单位成为政府的附属物。此外，由于政府对研究生就业实行“包当干部”的政策，最终也形成了研究生身份干部化。因此，在学位与研究生教育系统中，政府、培养单位和研究生是3种主要的行为主体。政府是研究生教育的举办者，培养单位是办学的主体，研究生是受教育的对象；学位与研究生教育活动过程的起点是从政府制定政策开始，形成政府、培养单位和研究生三者利益目标趋同的现象，利益关系比较简单，基本上以政府的利益目标为依归。而那时建立起来的学位与研究生教育评估体制，自然也与当时学位与研究生教育系统中这种利益关系相适应，主要是以政府为评估主体的一元化评估，即政府对培养单位办学条件、办学水平，以及执行政府政策的效果的评估和对研究生学习质量的评估。培养单位、研究生由于没有自己独立的利益目标，也没有自己独立的评估标准，因此，两者以配合政府的模式参与学位与研究生教育评估。

党的十四大确定我国要建立社会主义市场经济体制这一目标以来，学位与研究生教育系统中政府、培养单位和研究生三者出现了利益取向分化的趋势。首先，在市场经济条件下，政府也是一个存在自利性倾向的组织。公共选择学派认为，政府也是经济人，也会追逐自身利益的最大化。我国很多学者也承认政府利益的存在，认为，“政府是市场经济中的利益主体之一”^[1]；其次，政府和培养单位一体化的关系发生了变化，“按照政事分开的原则，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”^[2]。这一规定表明了，培养单位从附属于政府开始成为独立的行为主体；再次，研究生与政府、培养单位之间的关系也发生了变化。国家改变了包揽办学局面，在非义务教育阶段“逐步实行收费制度”，今后还要“提高非义务教育阶段学生学费标准”，同时“改革‘统包统分’和‘包当干部’的就业制度”，“实行……由学生‘自主择业’的就业制度”^[3]。这一规定，也使研究生成为了独立的行为主体。在学位与研究生教育系统中，政府、培养单位、研究生开始形成了相对独立的行为主体，三者之间的利益目标出现了差异和分化的趋势，导致了评估标准的多元化。政府的目标是在投入既定的情况下，培养单位能够按照标准和社会需要培养出最多的合格人才，或者是能够培养出既定数量的合格人才情况下，投入最少；研究生的目标是在交纳学费既定的情况下，学得最适当的知识，并在将来就业中具有更强的竞争力，或者是获得既定知识和能力的情况下，交费最少；培养单位的目标则是在条件既定的情况下，按标准培养人才，以期政府下一期更大的投入和获得更多的研究生学费及社会的回报。政府、培养单位和研究生的目标的实现，不仅依赖自己的选择，也要依赖于另外两方的选择。譬如研究生，除了依赖于自己的努力之外，还要依赖政府选择提供的教育环境和培养单位选择提供的师资和学习条件。如果政府选择比较多的教育投入、提供良好的教育环境，学校提供优秀的师资和良好的学习条件，研究生的学习收获就大。反之，则小。政府和培养单位也是同样的道理，政府、培养单位和研究生之间的行为收益是相互制约的。

学位与研究生教育系统中利益关系结构的变化对学位与研究生教育评估提出了新的要求。首先，在评估体制方面，由原来的一元评估主体的评估体制变成了多元评估主体的评估体制。原来只有政府作为评估主体对培养单位和研究生进行评估，是只有一元评估主体的评估体制，现在，变成了政府对培养单位、对研究生进行评估，培养单位对政府、对研究生进行评估，研究生对政府政策、对培养单位进行评估的多元评估主体的评估体制。其次，在评估功能方面，评估已不仅是“国家对培养单位实行监督的重要形式”^[4]，而是政府、培养单位、研究生三方之间相互监督的重要形式；评估除了监督功能之外，评估还是政府、培养单位和研究生进行决策和行为选择的重要依据，正确的评估结论对于提高教育资源的利用效率、实现三者的利益目标都是不可或缺的因素。学位与研究生教育评估体制和评估功能的变化必然对学位与研究生教育评估活动提出新的要求：第一，评估信息必须满足评估主体多元化的要求；第二，评估指标体系的构建必须满足各个评估主体的利益要求；此外，必须把整个学位与研究生教育活动过程，即政府制定学位与研究生教育政策、培养单位培养过程（包括授予学位质量等）和研究生学习过程，纳入学位与研究生教育评估的视野，从而构建完整和科学的学位与研究生教育评估工作流程，改变过去只重视办学条件和办学水平以及学位授予质量评估、忽略政策评估的局面。由上观之，对学位与研究生教育评估制度进行改革，应该是提上议事日程了。

二、学位与研究生教育评估制度改革的对策

1.调整评估职能。

利益关系的变化和评估能力、评估成本的制约，要求对评估职能进行调整。首先，从经验的角度看，学位与研究生教育评估需要很高的评估成本。政府为了降低评估成本，只有减少评估次数，往往是几年甚至是十几年才对高校进行一次大的评估。评估次数减少意味着高校教育活动过程的信息被“累积”的时间延长，在所积累的信息中势必有一部分变成陈旧和过时，根据这部分陈旧、过时的信息进行评估，其评估的有效性必然大大降低，评估有效性的降低又反过来影响了政府进行学位与研究生教育评估的积极性。这种“二律背反”的现象说明，政府要提高评估的有效性，基本的途径是缩小对学位与研究生教育活动微观层次的评估，重新调整政府的评估职能和范围。其次，从利益关系的角度看，随着在学位与研究生教育评估活动中评估主体多元化格局的确立，学位与研究生教育评估就不应该仅是政府对培养单位的评估了，而是各个评估主体从自身的利益角度出发对学位与研究生教育整个活动过程的评估。任何一个评估主体由于其所处位置、拥有信息和资源不一样，其利益诉求、评估标准、评估技术、方法也不一样。因此，应该根据各个评估主体和学位与研究生教育活动过程的利益关系状况、评估能力和评估成本制约的情况，重新调整评估职能，改变政府包揽评估活动的局面。政府作为评估主体，其评估的主要职能应该是对培养单位的办学条件和办学水平以及研究生的整体素质进行评估；作为评估主体的培养单位，其主要的评估职能应该是对国家的学位与研究生教育政策和研究生的学习状况和学习效益进行评估；作为评估主体的研究生，其评估的主要职能是对政府的学位与研究生教育政策和培养单位所提供的学习和生活环境、条件进行评估。根据不同的评估职能，采用不同的评估方式。

2.构建科学合理的学位与研究生教育评估信息管理体制。

首先，要考虑各评估主体之间的信息对称问题。信息是管理和监控的灵魂，是评估的基础。评估结论客观、公正和准确与否，则看评估主体是否掌握足够的评估对象的活动信息。但是，政府、培养单位和研究生之间由于在学位与研究生教育活动过程中所担任的角色不一样，因此存在着明显的信息不对称现象。而在原来的信息管理体制下，只满足政府对学位与研究生教育活动进行评估、监控的信息要求，对培养单位、研究生则明显缺乏信息服务意识。信息不对称是产生行为风险和道德风险的根源，也是各种“暗箱操作”和腐败行为产生的重要原因。同时，信息不对称还必然带来评估主体的行为选择失误，造成教育资源浪费。因此在构建学位与研究生教育评估信息管理体制时，必须考虑如何实现各个评估主体之间的信息对称问题。第一，建立强制性的信息披露制度，在学位与研究生教育活动过程中，只要其信息不涉及国家的安全机密和法律所规定的保密范围，都应该通过适当的途径，进行信息披露。第二，要强化信息服务意识。改变信息服务只是为政府和领导服务的传统观念，使各相关评估主体都能够平等简便地获取评估信息。《中国教育改革和发展纲要》明确指出：“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”，“各级政府和教育行政管理部门要把……教育管理信息工作摆到十分重要的位置。”因此，政府应该主动给培养单位和研究生提供信息服务。第三，发展信息中介服务。由专门的信息中介服务机构根据社会和市场的需要采集和处理信息，建立学位与研究生教育评估信息数据库。一方面，通过向政府提供评估信息，为政府教育决策服务；另一方面向研究生以及社会提供培养单位办学信息，为研究生选择培养单位提供服务。由信息中介机构提供信息服务，解决各评估主体信息不对称问题，已经成为当今时代的迫切要求。

其次，构建新的学位与研究生教育评估信息管理体制必须要考虑目前评估信息传输链条太长，导致信息被截留和信息失真的问题。以前政府要了解培养单位的学位与研究生教育办学条件和办学水平的信息，不仅要了解师资队伍的人数、职称、科研成果等静态信息，还要了解教师的教学活动、开设课程、资料室的开放时间等动态信息，结果是这些信息经过教师传到系、系传到学院、学院传到学校、学校传到政府的评估机构，经过如此多的传输环节，而各个环节之间又缺乏必要的监控，信息难免被截留和失真。信息失真必然导致评估结论不准确和评估的监督功能不能充分发挥。近来，常有“导师不导”和大学教师“逃课”现象的报道^[5]，很大程度上的原因在于监督者和教师教学活动之间的信息传输链条过长，以致无法履行监督职能的结果。信息传输链条过长还增加信息传输成本，带来评估成本提高。要解决信息传播链条过长问题，最关键是根据不同评估主体的评估职能调整评估信息的流向。不同的评估主体，由于利益目标不一样，因此，对学位与研究生教育活动过程的信息需求也是不同的。譬如，在培养单位中，教师的教学活动与研究生的质量密切相关，因此，让教学活动的信息流向研究生评估主体，由研究生对教师的教学质量进行评估；培养单位的办学基本条件与政府投入政策密切相关，因此，让培养单位的办学基本条件的信息流向政府评估主体，由政府对办学基本条件进行评估。

总之，要根据各个评估职能的需要，用最短的途径来提供相关信息，避免信息被截留和失真问题。

3.构建以评估主体满意度为核心的学位与研究生教育评估指标体系。

用什么样的评估指标来判断学位与研究生教育，涉及研究生教育发展的方向问题。因此，构建科学合理的学位与研究生教育评估指标体系，是评估活动能够发挥作用的前提。我们认为，应该改变单纯从政府角度来构建评估指标体系的做法，代之以各评估主体满意度为中心的评估指标体系。理由有以下3点：第一，这是学位与研究生教育评估能够充分发挥导向和监督作用的关键。所谓以评估主体满意度为中心的评估指标体系，就是把政府、培养单位和研究生作为评估主体，对学位与研究生教育活动效果的满足程度作为评判学位与研究生教育好坏的主要依据。当然，这个满意度不是评估主体随意设定的，而必然是政府、培养单位和研究生三方长期博弈的结果。比如，政府最满意的是花最少的钱培养出世界上最好最多的研究生，但如果以此满意度为标准而无限扩大招生规模又不加大资源投入，那必然稀释教育资源和导致培养质量下降。培养单位最满意的是用最简单的学习和教学条件，就可以满足政府和研究生对学位与研究生教育质量的要求，但这是不现实的。因为，在存在选择的条件下，哪个培养单位提供的教育服务好，服务质量和水平高，才能够使政府和研究生满意，才能得到政府的投入和研究生的选择，而且，随着市场经济的发展，可供研究生选择的培养单位将越来越多。研究生的选择，对培养单位将变得越来越重要。经过三方博弈达到满意的均衡点，就是能够使三方都共同认可的评估指标体系最佳点，也是评估指标体系发挥作用的最佳点。第二，建立以评估主体满意度为中心的评估指标体系，是改进和提高学位与研究生教育系统中各行为主体行为效益的依据和外部压力。改进和提高行为效益，需要倾听各评估主体的呼声和意见。以满意度为中心的评估指标体系提供了评估主体对学位与研究生教育活动过程的导向指标：政府需要提高政策效益，以满足培养单位和研究生的要求；培养单位需要提高教育服务的效益，以满足政府和研究生的要求；研究生也需要提高学习效益，以满足政府和培养单位的要求。特别是引导政府和培养单位，通过加强科学管理，制定良好的政策和提供优质的教育服务。第三，学位与研究生教育是一个动态的活动过程，建立以各评估主体满意度为中心的评估指标体系，可以改变以往的评估比较注重静态和宏观的方式，全方位地对学位与研究生教育整个活动过程，从宏观到微观，从静态到动态进行评估。以对培养单位的评估为例，如果以政府的满意度为中心构建评估指标体系，那将侧重于学科点数量、师资队伍的学历和职称结构、科研成果、教学设备、实验设备以及图书资料拥有数量等等。但如果以研究生满意度为中心构建评估指标体系，那将更加重视动态和微观指标要素和条件，如教授授课率、实验室利用率、导师指导研究生发表论文数，以及研究生的学习、生活环境因素等等。因此，这就要求培养单位不仅加强师资队伍、实验室设备、图书资料等宏观方面的建设，还要加强微观和动态过程的管理，把这些资源和研究生的学习过程、学习效益有机地结合起来，促进资源优化配置，办出自己的特色，克服培养单位“不同程度存在的脱离经济建设和社会发展需要的现象”^[6]，以及一些诸如“导师不导”、大学教师“逃课”的现象。

三、构建公开透明的和适应教育行政体制改革趋势的评估激励机制

开展学位与研究生教育评估活动，其目的之一就是对评估对象进行激励，以便最大限度地实现评估主体的目标。但以往的评估活动和评估指标体系经常变动不定，往往没有规律可循，造成激励信息不稳定，制约了评估导向作用的发挥。为此，建立完善和透明的评估激励机制，是学位与研究生教育评估的导向作用得于充分发挥的前提。学位与研究生教育评估激励制度除了信息透明之外，在对培养单位进行激励时，还应特别考虑经济体制改革和教育行政体制改革的趋势。学位与研究生教育是国家教育事业的重要组成部分，它不是营利机构，不能从成本最小化、利润最大化的角度来制定激励机制。但现在市场经济体制已经初步确立，其观念已深入人心，在优化社会资源配置方面的作用越来越明显，所以，在构建对培养单位的评估激励机制时，不能不考虑这些因素的影响。第一，效益与投入联系的激励机制，这个激励机制包括招生和财政投入。政府通过对培养单位进行办学效益评估，对效益好的办学单位，扩大招生，扩大投入；对培养质量比较好的办学单位，在招生的生源选择上，予以优先，以便培养出更好的“产品”。第二，决策权配置激励机制。我国学位与研究生教育体制改革的目标是：“建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制。”使培养单位“真正成为面向社会自主办学的法人实体”。但长期以来，我国政事体制不分，培养单位作为政府的附属机构，已经习惯于被动管理的状态。鉴于我国中央与地方关系改革历史上“一放就乱，一统就死”的历史教训，要实现培养单位“面向社会自主办学”的目标，绝不是政府一放了之，而是一个渐进的过程。政府通过对培养单位进行评估，对管理水平高、自我约束机制完善的培养单位，配置多一点自主决策权，使培养单位有权选择最佳的教育规模和结构，获得由此而带来的利益；对管理水平比较差的培养单位，配置少一点自主决策权。但是，决策权配置不是终身制，而是动态配置，在收与放的过程中，使学校最终面向社会自主办学。

四、加强对学位与研究生教育政策的评估

我国开展学位与研究生教育评估以来，在对培养过程如办学条件、办学水平、办学质量等方面取得了很大成效。但是，培养过程仅仅是学位与研究生教育活动的一部分。学位与研究生教育政策的制定过程是学位与研究生教育活动的起点。政策制定科学与否直接影响学位与研究生教育的发展，也直接影响培养单位、研究生的行为选择。而我国目前对学位与研究生教育政策评估开展不多。随着我国政策科学的发展，应该加强对学位与研究生教育的政策评估，使之与培养过程评估、学位授予评估有机结合起来，形成学位与研究生教育评估的完整的过程。学位与研究生教育政策评估应该包括两个方面：一是对现行政策效果的评估。诊断学位与研究生教育政策环境的变化，检测政策的效果，决定政策继续、终止或修正；二是对即将推行的政策方案进行评估。任何一项政策，都存在积极和消极两方面的作用，在众多的政策方案中，通过政策评估，选取积极作用最大、消极作用最小的政策方案，从而使政策制定迈向科学化。因此，学位与研究生教育评估应该拓宽视野，把学位与研究生教育政策评估纳入制度化轨道，实现学位与研究生教育政策评估工作的程序化、制度化。各项学位与研究生教育政策在可能的情况下都应进行程度不同的评估，并将评估结论公布于众，真正实现政策过程的权、责、利相统一。

随着经济体制改革和行政体制改革的不断深入和完善，学位与研究生教育系统中的政府、培养单位和研究生三者的利益关系还在不断地变化，我们应该与时俱进，根据变化了的利益关系构建学位与研究生教育评估制度，以便真正发挥学位与研究生教育评估的作用，从而推进学位与研究生教育事业的发展。

【注释】

[1]陈淮：“政企分开不能保证政府行为合理化”［J］，《中国经济时报》，1998年11月6日。

[2]《中国教育改革和发展纲要》，1993年2月版。

[3]《中国教育改革和发展纲要》，1993年2月版。

[4]原国家教委通过的《普通高等学校评估暂行办法》，1990年8月。

[5]詹学伟：“一个大学生对教授们的呼吁：你们别再‘逃课’了”，《中国青年报》2002年11月4日；陈家兴：“导师不导，害莫大焉！”来源：人民网2002年6月30日，http://www.people.com.cn/GB/guandian/26/20020630/764345.html.

[6]《中国教育改革和发展纲要》，1993年2月版。