关于资本市场与高等教育关系的研究

关于资本市场与高等教育关系的研究

一、选题——问题的提出

高等教育发展速度、规模与资本市场关系的问题，既是一个重大的理论问题，又是即将到来的知识经济时代世界各国面临的紧迫而重大的实际问题。一国经济增长速度与高等教育发展速度的关系如何量化，经济和社会发展水平与高等教育发展规模的关系如何量化，在市场经济条件下，资本市场在高等教育发展过程中的作用如何合理定位和充分有效发挥，都是有待进一步研究的理论问题。面对知识经济的迅猛发展和人才竞争的日益加剧，世界各国都致力于加快高等教育的发展速度，扩大其规模，但都同时遇到高等教育办学资金严重不足和资本市场在配置办学资源中的作用发挥不充分的问题。如何解决这些问题，已成为各国普遍关心的热点问题。我国国民经济正处在体制转型、结构升级和应对加入WTO的重要时期。我们认为，当前我国高等教育的基本矛盾表现为人民群众自身经济实力不断增强趋势下、日益增长的充分享受优质高等教育的需要与现有高等学校规模偏小、办学条件不足的矛盾;高等学校发展壮大对办学资金日益增长的需要与多渠道配置办学资源的体制性、法规性、政策性约束之间的矛盾。如何认识、利用和解决这些矛盾来加快高等教育的发展，高等教育发展速度与规模如何适应国民经济发展的要求，如何遵循市场经济规律，积极运用资本市场的力量来推动高等教育的发展，是当前亟待解决的现实而紧迫的问题。

国外关于高等教育发展速度和规模的研究源于20世纪60年代，具有代表性的研究成果有美国学者莱亚德、塞根尔提出的关于高等教育与经济关系的国际比较模型，其中给出了国民生产总产值增长的1%用于高等教育，大学毕业生占劳动力总量比例的增长系数为0.89%。国内对此研究有较大突破的有厉以宁教授等关于我国教育经费占国民生产总值的比例及其相关国际比较和量化等研究。然而，我们已进入21世纪和知识经济时代，我国社会主义市场经济体制正在逐步完善，资本市场对高等教育的推动作用正日益显现，从而要求我们在新形势下和国内外已有相关研究成果的基础上，用新的视角、思路、途径和方法来重新认识高等教育发展速度、规模与资本市场的关系，揭示其中的规律，以期提出加快我国高等教育发展的新的理论依据和政策性建议。因此，本课题研究具有重要的理论意义和现实意义。

二、本课题研究的主要思路及重要观点

(一)视角

第二次世界大战以来的50多年的历史，就是世界高等教育规模空前扩大和加速发展的历史。由于各国国情和各国政府对高等教育规模扩大的理念，包括政府对高等教育发展需要、目标、条件、后果和前景的判断等制约因素不同，各国高等教育规模扩大和高速发展的程度与方式也不同。中国对高等教育规模与速度的指导思想也经历了从适度发展、稳步发展到积极稳步，再到扩大规模积极发展的历程。中国经济和社会的高速稳定持续和健康的发展，要求中国高等教育发展速度在提高质量的基础上，进一步加快，规模进一步扩大。因此，本课题在对20世纪50年代以来的世界发达国家高等教育规模与速度的研究进行梳理的基础上，考虑全球经济一体化、知识经济及世界高等教育呈现的普及化、信息化、市场化和终身化的趋势的历史大背景和中国国民经济发展对人才和国民素质的要求，从高等教育发展速度、规模与资本市场的关系出发，构建高等教育发展目标、任务、指标体系及其速度、规模数理模型，并指出实现高等教育发展目标的四条主要路径:

1.加大政府投入，加强公办高校的实力;

2.充分调动社会办学积极性，发展民办高校和独立二级学院;

3.多渠道吸引民间资金，改造传统公立大学，把公立大学改造成股份制大学;

4.引进外资办学，适度发展中外合作高等学校;积极鼓励高校参与国际高等教育服务贸易竞争，大力发展留学生教育。

(二)本课题研究的目的

本课题的研究目的可以分成两个层次。

首先，在理论层次上，本课题试图解决:世界发达国家的经济发展与高等教育的发展速度、规模关系问题;世界发达国家加快高等教育发展速度与规模的理论;中国国民经济发展与中国高等教育发展速度、规模关系的模型与指标体系。

其次，在政策层面上，本课题在这一部分首先回顾中国现代大学体系建立以来大学与政府关系的演变。随后分析在中国高等教育后大众化的发展过程中，高等教育产权体制的特点、存在的观念性障碍与体制性障碍;研究教育产权多元化与政府职能转变，指出政府转变身份，即从高等院校“老板”和“婆婆”的双重身份中分离开来，则政府的教育职能部门就可以做到从“政事不分”到“政事分离”;从对高等院校的垂直管理向水平管理转变，从微观管理向宏观管理转变，从自己办学向监督办学转变，高等院校的教职员工也可以从“单位人”到“社会人”转变。要实现这些目标，就应该让国有高等教育资产部分的“国退民进”，对公立大学也可以实行“抓大放小”。

再次，在前面研究的基础上提出，国家在高等教育上应实行国有产权与行政权的分离，推行高等教育产权的多元化股份制，组建国有教育资产控股公司，实行高等教育资产证券化，部分高等教育股份化的大学股票上市，成立民间教育投资集团，形成大学校(院)长人才市场等。

(三)本课题的重要观点

1.在理论上，本课题认为，中国高等教育发展速度、规模的问题，不仅是一个高等教育发展战略的问题，更是一个社会资源配置问题;不仅是一个教育问题，更是一个资本问题;不仅是一个教育市场的供求关系问题，更是资本市场的供求关系问题;不仅是一个教育创新问题，更是金融创新问题;不仅是政府政策问题，也是民间资本投资问题。

2.在对策层面上，本课题认为，不同类型的高校、不同地区的高校、不同隶属关系的高校，在高等教育发展速度、规模的作用地位与途径上是各不相同的，他们处于不同的发展阶段，有不同的问题和困难，因而有不同的发展路径。诸如现有公立高等学校可利用的自有资源还有较大的潜力可挖，社会力量办学还有较大的发展空间，民办高校在加快中国高等教育速度、规模中的作用还没有充分发挥出来，国外大学进入中国教育市场所形成的另一支高等教育力量对中国高等教育发展速度、规模的积极作用和负面影响还缺乏足够的认识等，情况很不相同。尤其是中国加入WTO以后，中国高等教育将面临外国高等学校来华办学和对华提供高等教育服务的严峻挑战。要实现中国高等教育发展的预期目标，我们认为应借助中国已经发展起来的，即将蓬勃发展的中国资本市场，在资本市场与高等教育之间搭起桥梁。借助资本市场的资金、信息与网络以满足21世纪知识经济时代和高等教育后大众化的要求。我们需要采取不同的对策。

3.在法令、法规方面，本课题拟研究建立教育基金、发行教育彩票等金融工具进入高等教育的可行性问题;研究投资银行、民间资本进入高等教育市场的可行性及相关的政策建议。

4.运用资本市场加快我国高等教育发展的速度和规模，既有正面效果，也有消极影响和负面效果。其中可能涉及教育主权的维护，教育方针、政策的贯彻以及社会公共利益的保护等重大问题，必须认真加以研究和解决，化消极因素为积极因素。

三、课题研究的整体框架

(一)追求一个目标

阐明科学的高等教育发展观，促进高等教育的持续、健康、协调发展。

高等教育与社会同步发展，保证高等教育的持续发展;高等教育与教育内部各种层次教育的同步发展，保证高等教育的健康发展;高等教育与社会经济、环境同步发展，保证高等教育的协调发展。

(二)协调高等教育资源的两种配置方式

高等教育资源的政府调控。

高等教育资源的市场调节。

努力实现高等教育资源的政府调控与市场调节的对立与统一。

(三)实现三大投资主体的交汇

三大投资主体:政府、企事业单位、居民。

1.政府直接投资办学;制定规则引导企事业单位和居民投资办学;监督高等学校投资办学。

2.企事业单位投资办学，弥补政府投资之不足，促进股份制办学的发展。

3.居民投资办学，促进个人高等教育投资与个人高等教育投资收益的统一。

(四)实现四种办学形式的互惠、互利、互补

1.国家办学(普通高等教育、职业高等教育、成人高等教育、高等教育自学考试)。

2.私人办学。

3.股份制办学。

4.中外合作办学。

(五)五点政策性建议

1.加大政府投资，强化政府宏观管理高等教育的功能，体现高等教育的政府关怀。

2.鼓励企事业单位投资，体现高等教育的集体关怀。

3.鼓励受教育者个人投资，体现高等教育的家庭关怀。

4.发行教育彩票，体现教育的社会关怀。

5.提倡教育捐赠，体现高等教育的人文关怀。

四、课题阐述主要内容要点

我们的研究分成三个部分，第一部分是导论，第二部分是高等教育发展速度、规模与国民经济的关系，第三部分研究资本市场与高等教育市场对接中存在的问题与对策建议。下面着重就第三部分的内容要点作重点介绍。

(一)高等教育市场与资本市场对接的理论关系

为了避免不必要的争论，我们希望为整个课题寻找一个理论的出发点，把研究的问题放在一个严谨的理论基础上。关于高等教育是事业还是产业，是公共物品还是准公共物品以至是私人物品，高等教育能不能以盈利为目的，不能以盈利为目的是不是不能盈利，高等教育产权能不能多元化等众多的问题，我们认为，争论的原因是因为各方的出发点是各不相同的，以至在一个基本术语的理解上分歧就有很大的差异，这样的争论与讨论是不会有任何结果和学术意义的。所以，我们希望为我们的课题找一个理论的出发点，它能自圆其说地解释我们要研究的主要问题，这个理论并能为我们提出的理论提供基础，所以，对这个问题主要是借助公共物品经济学的理论来解释。

这个问题分三个部分。一是介绍什么是公共物品、私人物品与准公共物品以及它们的特点与分类。二是介绍高等教育产品的二重性，高等教育产业与其他产业的区别以及为什么要发展高等教育产业。三是介绍市场失灵、政府失灵和政府职能转变及政府在高等教育制定政策中的重要作用。

(二)中国现代大学与政府关系的历史演变

大学与政府的关系历来是高等学校发展过程中一个非常重要的外部关系。在世界高等教育发展的进程中，大学与政府的关系主要是体现在每个国家的教育管理体制上。就其大学而言，主要有中央集权、地方分权及中央集权与地方分权合作制三种体制，但无论是哪一种管理体制，国家各级政府与大学之间的矛盾不同程度地始终存在。因此，理顺政府与大学之间的关系就成为高等教育管理中的一个重要的课题。

为了对研究高等教育产权新体制的创立，也为了研究资本市场与高等教育市场对接的关系，有必要研究中国现代大学建立后政府与大学的关系，为今后的政府职能转变提供理论的和历史的视野。在此，我们分六个部分阐述。一是了解大学与政府关系这个核心问题，思考政府该不该管大学、政府如何管大学。二是回顾中国现代高等教育起步期的大学与政府关系。三是研究20世纪20年代起的教育独立思潮和运动。四是回顾国民政府时期的中国大学与政府的关系，指出国民政府时期是中国大学与政府关系扭曲的开始。五是介绍新中国建立以来的大学与政府的关系。六是介绍世界各国大学与政府关系的调整趋势。

(三)中国高等教育管理体制的特点与弊端

在这个问题上，我们首先指出我国现行的高等教育模式与市场经济的冲突主要表现在:计划经济下的高等教育是封闭办学，它与市场经济的开放性表现出明显的不协调。封闭的高等教育模式不能适应开放经济的需求。计划经济下的高等教育投资体制，主要是由国家(包括各级政府)直接出资办学，近年来国家投资比例虽有所减少，但基本上仍以财政拨款为主。其次，论述高等教育体制性障碍的原因是教育产权主体单一和产权不明晰，而产权不明晰具体表现在产权主体的不明确，即所有权和其他权项没有明确的、真正负责的代表者，没有明确规定权利主体应该享有的权益和应承担的义务。再次，高等教育的某些政策歧视民间资本进入。由于高等教育产权一元化导致高等教育的集权式管理体制，这种体制的主要标志是，大学校长、副校长的任命权集中于政府，校长主要对上负责。与这个体制相配套的就是高校办社会，中国的高等院校类似于大中型国有企业，不仅是个小社会，而且是个小“政府”，其机构设置基本上类似于党委、政府内的机构。最后指出，高等教育资产产权一元化的根本原因是政府教育职能错位、越位和缺位。政府只有进行行政权与所有权分离，才能解决错位、越位和缺位的问题，真正成为中国高等教育发展的积极力量。

(四)高等教育产权体制与政府职能转变

在这个问题上，我们首先分析制约中国高等教育持续、健康、协调发展的根本原因是政府对高等教育所有权和作为政府的行政权的两权合一。要实现我国高等教育持续、健康、协调发展，必须构建高等教育产权的新体制，政府必须分离高等教育所有权和管理权，把国家需要控制的非盈利性大学的国有资产与盈利性大学的国有资产进行分类管理，构建高等院校的国有资产的运营新体系。并且指出要实现高等教育产权体制变革，关键还是转变政府职能，通过高等教育产权多元化理顺政府与高校之间的关系;建立以产权制度创新为突破口，实现高等教育产权多元化，重构高等教育产权结构，对部分高等院校实行“股份制”，优化高校法人治理，理顺政府与高校的关系。

当前教育界与经济学界开始研究资本市场与教育市场对接的问题。资本市场与教育市场对接是一个非常重要的问题。我们认为没有对传统高等院校的产权进行改造，没有构建高等教育新的产权制度，没有明晰化的高等院校国有产权，没有高等教育产权的多元化，教育市场与资本市场对接将成为无本之木、无源之水;搞得不好，我们会重蹈国有企业进入中国股市的覆辙，犯了没有产权的股权交易的根本性错误。所以，我们必须改变高等教育国有产权“一股独大”、国有产权不明晰、办学效益低下、高等院校活力不够、高等院校衙门化及大学校(院)长行政化的问题。而要解决这些问题的唯一出发点就是重新构建高等教育产权新体制，实现高等教育产权多元化。我们建议学习国有企业改革的经验，通过组建高等教育国有资产控股公司，实行国有高等教育产权的部分退出，实现部分高等院校的“国退民进”和“抓大放小”。

(五)资本市场与高等教育市场对接的现状、障碍与对策建议

在这个问题上，我们试图阐述高等教育市场化的概念，研究资本市场与高等教育市场对接的可行性，指出高等教育的发展必须借助资本市场，资本市场与高等教育市场对接成为国际高等教育发展的一种新动向。进而研究资本市场与高等教育市场对接的主要内容、现状和障碍，最后提出资本市场与高等教育市场互动的风险防范与对策建议。

(六)高等院校股份化——中国高等院校产权制度的有效形式

在这个问题上，首先重新认识股份制所有制性质，指出股份制是人类进步发展的必然产物，国家经济从家庭经济、家族经济到股份制经济，这是一个进步，公有制经济采用股份制形式，这是公有制经济的一个突破，股份制可以使公有制实现形式多样化，股份制是一种投资主体多元化的多维产权结构。其次研究高等院校产权股份化问题，阐述高等教育股份制的特点，指出高等教育股份化是产权多元化的具体体现形式，是一种有效的产业运行模式。高等院校实施股份制将有助于政府教育职能部门从高等院校的“老板”和“婆婆”的双重身份中分离开来，有助于政府投资比例应从高等教育部分退出，民间资本应部分进入，有助于高等院校从“政事不分”到“政事分离”，有助于政府教育职能部分从对高等院校的垂直管理向水平管理转变，有助于政府教育职能部分从微观管理向宏观管理转变，有助于政府职能由部分自己办学向监督办学转变，有助于教职员工从“单位人”到“社会人”转变。

(七)中国高等教育实行教育券的意义与可行性分析

在这个问题上，从1976年度诺贝尔经济学奖得主、二战后最具影响力的美国经济学家米尔顿·弗里得曼的一贯主张“政府有责任投资教育，但却没有必要经营学校”的思想出发，介绍美国试行教育券对美国乃至世界各国公共教育改革的影响，特别研究高等教育券与高等教育多元化产权的关系，阐明中国实行高等教育券的意义，指出在中国实行高等教育券对高等教育后大众化的教育公平问题、公立学校与公立学校之间的竞争问题，改变数额已经非常巨大的政府公立教育投资效率低下的局面，是非常有意义的。同时指出，在中国高等院校中实施高等教育券，对中国高等教育的产权结构，对打破传统教育体系、改变在我国传统的高等教育体制中的政府垄断都具有重要作用。

(八)教育投资集团在高等教育持续、健康、协调发展过程中的作用与模式选择

在这个问题上，我们首先介绍教育投资集团的产生与发展的历史轨迹，然后研究其作用，分析其发展的基础及产生的必然性，指出教育投资集团具有借鉴集团组织形式的条件，符合产业政策，市场开发潜力巨大，有利于实现教育的规模经济，有利于改善高等教育的所有制结构和教育实体的决策结构。我们还研究教育投资集团的架构与运行，指出构建好教育投资集团母体，形成集团公司，有利于教育体制创新，有利于优化教育资源，有利于提高教学主体的运作效率。最后介绍教育投资集团形成与拓展的两种模式，即加盟式教育集团与派生式教育集团。

(九)教育彩票发行的意义、可行性及发行的对策建议

在实现高等教育持续、健康、协调发展过程中，政府所面临的教育投入不足的压力是巨大的。每年有数以万计的贫困学生面临上学难，与此同时，教育基础设施投入不足，教学条件差，解决这些矛盾，需要大量的资金投入。基于此，我们对发行教育彩票的可行性进行分析。第一，发行教育彩票符合现行教育政策和有关法律、法规。虽然现行教育法和有关金融法对发行教育彩票问题尚未做出具体规定，但发行教育彩票符合多渠道筹集教育资金的基本法律精神。第二，发行教育彩票在中国具有深厚的社会道德基础。第三，发行教育彩票可以将巨额闲散资金由“休眠态”转化为“市场态”。第四，发行教育彩票，可以避免捐赠的一些弊端。随后提出发行彩票的具体建议，包括成立彩票管理的专门机构，由政府统一管理或政府授权统一管理;限制教育彩票发行面值，防范发行风险，提高获奖率和覆盖面;制定完善法律法规，为发行教育彩票及其运作提供法律依据，确保教育彩票发行收益全部用于教育。

(十)高等教育产权新体制下的大学校长人才市场的构建

由于中国高等教育的计划经济体制没有变革，高等院校的资产产权没有实现多元化，由于民间资本进入高等教育的力量太小，以至在高等教育管理中最为重要的大学校长、副校长的任命权集中于政府。在这种体制下，校长不是通过竞争机制产生。最适于担任校长的人未必能得到上级认可，而上级任命的校长却并非都是最佳校长人选。加入WTO后，我国教育市场正逐步向世界开放，随着高等教育产权多元化，股份制高等院校、民办高校、独立学院的发展，高等院校校长、院长职业化、市场化将成为必然。

本课题还研究高等教育产权多元化、办学主体多元化、办学模式多元化后的校长、院长的产生机制与特征等方面问题，指出随着高等教育体制改革的深入，必然对高等学校管理人才的要求特别是对大学校长、院长的要求也要多元化。我们还研究了专业化、职业化、市场化的大学校长、院长的特征，指出职业化、市场化的大学校长、院长应该具有政治家、教育家的素质，具有鲜明的政治方向和爱国主义立场，具有清醒的办学理念和现代教育思想，具有突出的创新能力和开阔的国际视野，具有宽容的民主作风和深切的人文关怀，具有科学的决策水平和优秀的管理能力。

(代表“高等教育发展速度、规模与资本市场关系的研究”课题组，在“高等教育发展与资本市场研讨会暨大学校长高峰论坛”国际学术研讨会上的主题报告，2004年4月17日。该课题为国家哲学社会科学“十五”重点科研课题，李进才为课题组组长，该课题的重要研究成果之一《运用资本市场推进高等教育》专著，2009年获湖北省教育科研成果一等奖，该课题研究于同年获湖北省科技进步三等奖)