吉安市学前教育专题调研的报告

关于对赣州、吉安市学前教育专题调研的报告

根据省政府办公厅《关于开展学前教育发展专题调研的通知》(赣府厅明〔2011〕72号)要求，赣州、吉安片区调研组，由省教育厅宋雷鸣副厅长带队，2011年4月11～14日，以实地考察、座谈交流和问卷调查等形式，先后对瑞金市、会昌县、安远县和新干县学前教育发展情况进行了实地调研，同时对赣州市和章贡区学前教育发展状况进行了座谈交流。现将调研情况报告如下。

一、发展现状

(一)基本情况

调研所到四县(市)，近年来学前教育发展都取得一定成绩，学前教育机构数量有所增长，投入有所增加，管理有所规范，各类幼儿园保教质量有所提升。在现行的公办幼儿园为示范、民办幼儿园为主体的学前教育发展格局下，城乡大多数适龄儿童都能够及时入园(班)接受学前教育，各地一至三年适龄儿童入园率都有不同程度提高。如瑞金市，2010年学前一年、二年和三年适龄儿童入园率分别达到80%、77%和72%;会昌县学前一年、二年和三年适龄儿童入园率分别为86.5%、70%和68%;安远县学前一年、二年和三年适龄儿童入园率也分别达到77%、66%和57%;新干县学前三年适龄儿童入园率为67%。四县(市)学前一年、二年和三年适龄儿童入园率均高于全省平均水平。

(二)主要做法

各地学前教育进步的取得与各级政府的积极努力和社会各界的关心支持密不可分。近年来，各地在推动学前教育发展方面做了大量工作。择其要者，分述如下:

1.加强领导，健全机构

党委、政府重视是加快学前教育发展的重要保障。瑞金等四县(市)党委、政府重视学前教育工作，各级领导深入基层调研学前教育，各相关政府职能部门职责明确，能够定期召开学前教育工作联席会议，沟通情况，协调解决学前教育发展中存在的困难和问题。调研所到赣州各县(市)为加强学前教育发展，从设区市到县(市)教育行政部门均建立了专门的学前教育管理机构——幼儿教育股(管理办公室)，负责辖区内学前教育的日常管理与指导，为学前教育的健康发展提供了有力的组织保障。

2.制定规划，科学发展

学前教育事业的科学发展有赖于政府的统筹规划、合理布局。瑞金市从2008年开始着手编制全市城区幼儿园布局规划，预留150亩学前教育用地，为学前教育发展留足了空间。各地在制定“十二五”教育发展规划时，均将学前教育发展纳入县(市)教育事业发展总体规划之中。当前，各地正在制定《学前教育三年行动计划》，结合当地实际，确定了学前教育网点布局、发展进程和资源配置等一系列政策措施。

3.强化管理，规范办园

与我省学前教育发展总体情况相似，瑞金等四县(市)90%以上学前教育机构为各类民办幼儿园。在鼓励发展的同时，对这些数量庞大，条件、规模、质量差异悬殊的民办幼儿园进行有效监管是各县(市)政府及其教育行政部门面对的一项长期而艰巨的任务。各地通过建章立制、部门联动、示范引领等措施，引导各类民办幼儿园朝着规范化方向发展，取得初步成效。如安远县通过向引资建设的民办九龙幼儿园公派园长、副园长，使该园在短短的三年之内就从创办初期的200人发展到目前的600多名在园幼儿的规模。该县在乡镇实行的属地化管理模式(即由乡镇中心小学代为管理辖区内各类民办幼儿园、班)，也较好地促进了农村学前教育的规范化发展。新干县制定了乡镇幼儿园管理意见和民办幼儿园评估标准，定期开展民办幼儿园评估督查，在规范准入的同时，以评估促建设、以评估促发展，取得明显成效。

4.培训师资，提高质量

教育发展，关键在师资。面对大量学历偏低、专业素养缺乏、经验不足的民办幼儿园教师，各地不等不靠，充分利用县级教师进修学校、中职学校学前教育专业和当地省级示范幼儿园等现有各类学前教育培训资源，积极开展幼儿教师全员培训，逐步提高幼儿教师专业素养。如瑞金市近年已对全市幼儿教师进行两轮培训，共培训幼儿教师1304人。各地还积极创新教师管理模式，缓解幼儿教师不足的矛盾。如会昌县通过实行新教师“无校籍”管理制度(即新招聘教师第一年不固定任教学校，而在全县各类优质学校自由流动，与名师跟班学习)，连续两年为县幼儿园解决了在编教师严重不足的问题。

二、困难与问题

学前教育是整个教育事业最薄弱的环节。有人描述当前我国学前教育的现状是“经营性为主、普惠性不足，市场化为主、公共服务不足，托管性为主、教育性不足”，再加上“社会投入为主，财政投入不足”，从某种程度上说，这一描述是基本准确的。调研所及四县(市)学前教育存在的主要困难和问题，在资源总量短缺、城乡发展不均衡、举办主体民办为主、投入严重不足、师资堪忧、保教质量不高等方面，具有非常高的共性。下面结合调研所收集的数据和具体情况进行初步分析。

(一)学前教育资源总量短缺，优质教育资源严重缺乏

尽管从四县(市)入园率看，学前三年入园率最低也接近70%，但学前教育资源总量不足的矛盾依然存在。从县(市)总人口与幼儿园数量比看，四县(市)的现状基本是每2万多人口才有一所规模不一的幼儿园。如瑞金市65万人口有各类幼儿园307所，安远县36万人口有各类幼儿园151所，新干县33万人口有各类幼儿园143所。

毫无疑问，当前各地学前教育供需矛盾最激烈的焦点，尚不在幼儿园数量的多少，入园难不难，而在于规范办园、有质量和安全、卫生保障的优质幼教机构太少，入合格或好园难!座谈会上，安远县委宣传部长这样描述几类幼儿园:公办幼儿园——一枝独秀，山河依旧(即办园条件得不到改善);民办幼儿园——雨后春笋，参差不齐;乡村幼儿园——简陋生存，看护机构。这一描述基本符合实际。

一般来说，公办幼儿园被认为是优质教育资源。但就我省各类幼儿园举办主体看，民办幼儿园比例占全省幼儿园总数的95.7%，赣州市更高达99.1%，调研所到四县(市)民办幼儿园比例同样高达99%以上。我省目前的基本现状是，平均一个县(市、区)只有不到一所公办幼儿园，其规模均在五六百人上下。以瑞金市为例，全市学前三年适龄儿童为3.03万，其中城区8000人。除一所能容纳500多名幼儿的公办瑞金市直属机关幼儿园外，加上两家办园比较规范、有一定质量和规模的民办幼儿园(其中民办瑞金市实验幼儿园在园幼儿776人)，优质学前教育机构最大接收能力也不超过2000人。再看新干县，全县学前三年适龄儿童为16792人，其中县城5203人。目前该县县城得到群众认可、算得上“好幼儿园”的唯有公办新干县幼儿园，即使超班额招生，该园也只能容纳700余名孩子。换言之，全县只有14.18%的适龄儿童能享受优质的学前教育。

(二)学前教育布局不合理，城乡发展不均衡

一是公办优质学前教育资源都在县城，民办薄弱幼儿园都在农村。调研所到四县(市)，唯一的公办幼儿园全部在县城，乡镇及以下农村地区没有一所公办幼儿园。不仅没有公办园，乡村更多不合格民办幼儿园。如会昌县300所各类幼儿园中，经教育行政部门登记注册的仅为31所(其中15所在县城，16所在乡镇)，269所未登记注册的不合格幼儿园几乎全在乡村。

二是有一定规模的幼儿园都在城镇，家庭作坊式幼儿园都在农村。以新干县为例，全县143所幼儿园，城区25所，在园幼儿园5203人，平均规模在200人以上;农村地区有各类幼儿园117所，在园幼儿园6054人，平均规模仅为30人。

三是有规模的优质幼儿园都在老城区，城镇新区、城乡结合部有的多是看护式幼儿园。实地察看时发现，四县(市)城乡结合部绝大多数幼儿园条件都十分简陋，往往就在一栋居民住宅里，把几十个孩子圈起来管住就是，至多再顺便教几个字、做几道加减计算题。既无多大户外活动场地，也无像样的教玩具，更谈不上任何消毒和卫生设施了。

(三)学前教育投入严重不足，各类幼儿园运行普遍困难

首先，从学前教育投入的绝对数看。2010年全省教育事业统计年报显示，全省学前教育事业经费为1.9亿元，占全省财政性教育事业经费总额的0.5%;同年赣州全市学前教育经费投入也只占到该市财政性教育事业费总额的0.54%，与全省平均水平基本持平。

其次，从政府财政对公办幼儿园的经费保障看。调研所到四县(市)乃至全省其他地方，普遍的做法也只是保了公办幼儿园在编教师的人头费，其他基本无暇顾及。而且这“人头费”往往还要打折扣，比如幼儿园教师的绩效工资就不是财政全额拨付，多的也只拨到六七成，其余的就得幼儿园自筹。再从公办幼儿园基本建设投入看，多数地方政府都不能全额投入，往往政府投资不到一半，另一多半则由幼儿园自行承担，所以不少公办幼儿园在光鲜的表面后都背有沉重的债务负担。如会昌县幼儿园，2009年共投资246万元新建幼教综合楼，到目前为止，县财政只拨付102万元，其余134万元中，幼儿园借款26万元，全园教职工集资118万元。此外，尚需提及的是，部分地方不仅不能足够拨付公办幼儿园保障经费，为缓解财政压力，甚至强行调控用于维持幼儿园正常运转的保教费。如安远县财政从2005年开始，对该县幼儿园每年仅有的70余万元保教费，一直在按30%的比例调控。

最后，从幼儿园收费情况看。一般来说，公办幼儿园的经费运作模式是“财政保工资，收费保运转”，而民办幼儿园则是工资、运转、投资收益全靠收费了。我省目前公办幼儿园执行的收费标准仍然是1997年核定(赣价行字〔1997〕90号)的每生每学期600元(其中，保育费350元、教育费250元)。民办幼儿园虽然根据规模和条件各地物价部门核定的收费标准不一，就调研所到四县(市)情况看，除个别条件优越的城区民办幼儿园收费标准在千元以上外，多数民办幼儿园收费标准都不高于当地公办幼儿园;大量中小规模民办幼儿园收费标准一般都在300～600元/学期之间。部分农村地区小型幼儿园，每学期收费标准甚至不足300元，如安远县凤山乡民办聪明泉幼儿园和该乡中心小学附设幼儿园，当地物价部门核定的每生每学期收费均为294.9元。客观说，对照实际培养成本，当前我省各类幼儿园收费标准明显偏低。从此次调研组向各界人士发放的调查问卷的填答情况也可明显看出，过半(54.78%)接受调查者认为，本地幼儿园收费标准“一般”。

政府投入严重不足，各类幼儿园收费标准偏低导致的直接后果就是幼儿园普遍感到运行困难。为了维持收支平衡，保证幼儿园的正常运转，各类公民办幼儿园通常采取的“增收节支”策略不外有三:一是根本不顾及班额的限制，通过尽可能扩大招生以增收;二是尽可能降低教师福利待遇、办园条件因陋就简以节支;三是通过违规举办各类兴趣班(实质是换了个名目提高了收费标准)以弥补亏空。由此造成恶性循环:班额越大、办园条件越差，幼儿安全风险性越大;工资待遇越低，越招聘不到优秀教师、留不住人才，幼儿园保教质量越得不到保证。所以，园长和老师们说，最终结果是:跑了政府，便宜了家长，却真正苦了孩子!

(四)学前教育师资数量、素质、待遇“三差”，培养培训压力巨大

一是幼儿教师数量。公办幼儿园主要考察其教师编制及教师补充情况。调研发现，多数公办幼儿园存在教职工编制不足或缺编补充不及时等问题。如，安远县幼儿园教师缺编9人;会昌县幼儿园教师缺编26人;新干县幼儿园在岗教职工71人，其中自聘教职工37人(其中教师11人);赣州市章贡区保育院在岗教职工100余人，其中60%系幼儿园自聘人员，2000年至今，政府只为保育院补充教师4人(其中1人已辞职);章贡区第二保育院全院84名教职工中，在编仅33人，自聘51人。民办幼儿园侧重看生师比。调研发现，中小规模民办幼儿园生师比都比较高，多数在1∶15～1∶18之间，个别的村办幼儿园甚至高达1∶30，如会昌县彭迳幼儿园，150名幼儿仅有教师5人。

二是幼儿教师素质。以学历、幼师专业毕业、教师资格证和专业技术职务等为衡量标准。调研所到四县(市)幼儿教师基本素质均十分堪忧。如，会昌县全县共有幼儿园教师572人，其中大专以上毕业70人，中专及以上毕业219人，高中毕业114人，初中毕业169人，分别占比为12%、38%、20%和30%;全部教师中，有教师资格证的为90人，占总数的16%;572名教师中幼儿教育专业毕业(多数为中职学校幼教专业)教师200人，占总数的35%;有专业技术职务的为40人，占总数的7%。其他县(市)的情况大致类似。

三是幼儿教师待遇。与当地小学教师比较，公办幼儿园教师待遇之差:一是差在绩效工资不能全额由财政拨付而需要幼儿园部分自筹，二是差在专业技术职务尤其高级职务的职数相对要少。民办幼儿园教师待遇之差:一是差在绝对收入低于当地公办幼儿园教师。如瑞金市全市民办幼儿教师平均月工资为960元，与公办幼儿园教师2000左右的平均工资水平比较，只有一半左右。且民办幼儿园规模越小、越是地处乡村，其教师待遇越低，如安远县凤山乡聪明泉幼儿教师月收入仅为560元。二是差在县城及以下民办幼儿教师几乎都没有养老和医疗保障。待遇如此，各类民办幼儿园教师频繁流动就不是什么奇怪现象了。

四是幼儿教师培养培训。调研所到乡镇及以下幼儿园，几乎就见不到正规师范院校幼师专业毕业的老师，少数所谓幼师毕业也是当地中职学校的幼师专业毕业，而迄今国家并没有允准中职学校幼师专业毕业学生取得教师资格证。由此导致县以下合格幼儿教师来源匮乏。在职幼儿教师培训问题的症结主要在于培训经费的缺乏，虽然各县(市)均设有教师进修学校，但培训经费无着落，导致各地无力或不能定期进行幼儿园教师全园培训。大量民办幼儿园教师原本起点低、基础差，再无职后教育跟进，就只能距离时代要求越来越远了。

(五)保教质量总体堪忧，农村幼儿园教学小学化倾向明显

从调研情况看，各地幼儿园保教质量之差，差就差在良莠不齐的民办幼儿园上。其根源在于，民办幼儿园的办园取向不是按国家学前教育政策和幼儿身心发展规律办事，而是一味迎合家长，家长要求识字就教识字，要求计算就教计算，基本不讲究教育规律。

走进任何一所中小规模民办幼儿园，几乎很难见到像样的教玩具，也鲜有符合教育教学需要的环境创设，有的只是一块黑板、几排矮桌小椅，再加上一摞摞的作业本、练习册而已。所谓教材，不是“字宝宝”，就是“趣味数学”，清一色廉价甚至盗版货色。走进教室，坐班式、灌输式教学，保姆式管理比比皆是。黑板上或者在识字，或者在讲解算术题。一所村办幼儿园中班老师当时就在教那些三四岁的孩子“5－3”、“7－2”等于几。更次一等的，干脆就是一帮小脸脏兮兮、小手黑乎乎的小皮猴在圈起来的小院子或教室里跑来跑去、你推我搡的乱象。

三、政策建议

(一)健全体制，落实“以县为主”的学前教育管理责任

发展学前教育，主要责任在各级地方政府。应明确各级政府责任，进一步健全“以县为主”的学前教育管理体制。由县级人民政府统筹管理本行政区域内学前教育规划布局、组织实施、经费筹措、教师配备等各项工作。

鉴于学前教育工作开展涉及众多政府职能部门和社会方方面面，建议在各级教育行政部门设立专门的管理机构，配备专职管理人员，协调管理有关学前教育改革与发展的各项工作。

(二)科学规划，切实加快学前教育改革与发展

当前，我省学前教育工作的关键词有两个:一个是发展，一个是普惠性服务。主要任务是:按照公益性、普惠性原则和“多形式、广覆盖、保基本”的要求，通过多种形式加快学前教育发展，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，满足广大人民群众对学前教育的基本需求。

科学发展必须规划先行。要注意将学前教育纳入各地经济社会发展规划和公共服务体系。在布局上，要重点关注学前教育资源匮乏的农村地区、城镇新区和城乡结合部。当前学前教育发展，首要任务是雪中送炭，而不是锦上添花。

(三)整合优化，形成政府主导、社会参与、公办民办并举的办园格局

明确了学前教育发展的方向，还要讲究发展的思路和策略，解决如何发展的问题。从实际出发，我们认为，目前我省学前教育发展的基本思路是:有序拓展公办学前教育资源，整合优化民办学前教育机构，自然淘汰不合格幼儿园。通过改革与发展，形成政府主导、社会参与、公办民办并举的办园新格局。

当前，重点要做好两件事:办好存量，发展增量。即完善体制，建立机制，办好现有各类幼儿园;制定政策，加大投入，加快建设乡镇中心幼儿园;创造条件，积极扶持，做强做大优质公民办幼儿园。要在扩大学前教育资源总量的同时，大力拓展优质学前教育资源，逐步解决人民群众入园难和入好园更难的问题。

(四)加大投入，建立学前教育经费保障机制

加快学前教育发展需要经费保障。建立健全学前教育投入保障机制。各级政府要将学前教育经费列入财政预算。建议从2011年起，三年内，各级财政将新增教育经费20%～30%用于发展学前教育，提高财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例。

为确保学前教育发展经费落实到位，建议省人民政府尽快制定出台一系列经费保障政策，包括:公办幼儿园生均经费标准和分级负担的幼儿园生均公用经费拨款标准，民办幼儿园达标奖励标准及一系列优惠政策，乡镇公办中心幼儿园建设与投入标准，各类幼儿园建设和分类收费标准。

(五)统一管理，强化幼儿教师培养培训工作

大力加强幼儿教师队伍建设，首先要扩大合格幼儿教师的来源渠道。为此，必须加大合格幼儿教师培养力度，扩大各类师范院校学前教育专业招生规模。实施“农村幼儿教师定向培养计划”和“农村幼儿园教师特设岗位计划”。落实培训经费和培训基地，分级实施幼儿园教师全员轮训计划。重新核定公办幼儿园生师比，建立幼儿园公办教师补充机制。

其次要加强对幼儿教师的管理，切实保障幼儿教师的合法权益，促进区域学前教育均衡发展，规范民办幼儿园办园行为，建议建立县域幼儿教师统一管理机制。公办、民办幼儿园教师补充均由相关政府部门统一招聘，统一待遇，统一调配，统一管理。