九江市学前教育专题调研的报告

关于对景德镇、九江市学前教育专题调研的报告

2011年4月6～13日，省政府学前教育第一调研组赴景德镇市珠山区、浮梁县、乐平市，九江市湖口县、武宁县、永修县开展有关学前教育调研。调研组采取召开座谈会、发放调查问卷、实地查看、个别访谈、个案分析等办法，先后召开6场次座谈会，参加座谈的有老城区、新城区的公办、民办幼儿园园长、法人代表，乡村公办、民办幼儿园园长、举办者，乡镇、街道、社区负责人，教育、人保、编制、财政、发改、建设、房管、规划、国土等相关部门领导，房地产开发商、教师和家长等各层面、各领域的120多名代表参加，实地走访了13所幼儿园，发放和回收问卷调查表272份。现将有关情况报告如下。

一、两市学前教育的基本情况

景德镇和九江市共辖县(区、市)19个，224个乡镇，25个街道，2503个行政村。2010年，两市总人口为644.38万人，3～5周岁学龄前幼儿总数为251984人，占总人口数的3.9%;两市共有在园幼儿159390人。从调研情况来看，可以得出三个总体判断:一是近几年来学前教育快速发展，普及程度迅速提高。进入21世纪以来，随着经济社会快速发展，群众收入日益提高，学前教育需求迅速扩大，两市市委、市政府认真履行组织领导、统筹协调、经费投入职责，学前教育得到蓬勃发展。2010年，景德镇市、九江市学前一年和三年入园率分别达到85.6%、83.6%和72.5%、60%。二是初步形成了以公办为主导，公办、民办并举的多主体多形式的学前教育办学格局。各地党委政府发动社会各界，紧紧依靠广大幼儿教育工作者，极大调动了街道、乡镇、企业、家长和社会力量的办园积极性。2010年，两市共有幼儿园1296所，其中公办园80所，民办园1216所，分别占6%、94%。三是适应不同层次需求的多种办学模式日益丰富和多样化。两市学前教育发展的具体特点表现为:

1.普及程度呈现“三个基本”特征。从两市调研情况来看，学前教育在城区(设区市、县城)基本实现全覆盖，乡镇所在地基本覆盖，村组基本未覆盖。截止2010年，两市平均每个街道、乡镇有5所幼儿园。我们调研的所有乡镇，均有幼儿园2～3所。所调研的六个县(区、市)中，珠山区入园率最高，其学前一年和三年的入园率分别达到95%和91%;永修县最低，其学前一年和三年的入园率分别为75%和56%;浮梁县、武宁县属于山区，其村组内小孩由于位置偏远、接送不便，学前一年入园率很低。城区和乡镇虽然实现覆盖，但水平也有差异，有高水平覆盖，有基本覆盖，有低水平覆盖。

2.办园主体日渐多样化。两市幼儿园的办园主体可以大致分为公办民办两大类、八种办学形式:(1)政府全额拨款办园。土地由政府划拨，建园费用、教师编制、公用经费、人员经费等由财政投入，少量收取家长费用，如景德镇市委机关保育院、九江市中心幼儿园、乐平市幼儿园、武宁县幼儿园等。(2)政府差额拨款办园。土地、园舍、编制由政府提供，公用经费、人员经费等由财政差额拨款，日常运营、教职工福利的大部由幼儿园自行负责，如九江市委机关保育院。(3)政府部分投入办园。政府及其部门划拨土地、建设园舍，日常运营自收自支。如景德镇商业保育院，其土地、园舍由商业局提供，但人员工资福利、日常运行费用均由幼儿园自行负担。(4)国有企业、行业办园。如景德镇昌河幼儿园由中航昌河公司举办，九江石化幼儿园由九江石化这一大型国企举办。(5)事业单位或其他社会组织办园。附设在小学中的幼儿班属于这种情形，如浮梁县庄城乡中心幼儿园附设在庄城小学中;湖口县农村小学附设有68个学前班。(6)公办民助园。园舍及硬件设施由政府办好后，委托或租赁给公民、企业或社会组织举办幼儿园。永修县柘林镇蓝月亮幼儿园举办者将国有柘林电厂建好的幼儿园租赁下来办园，情况类似于此。(7)民办公助园。幼儿园系公民个人或商业投资机构举办，政府采取一定的方式进行支持。景德镇市要求相关部门给每个乡镇中心幼儿园配备公办幼教教师1～2人，工资由财政全额拨款，用于解决园长和骨干教师待遇。(8)民办园。通过投资、捐资等方式举办的幼儿园，如珠山区天聪幼儿园、浮梁鹅湖镇乐精灵幼儿园。还有是通过招商引资引进的民办园，如九江小金星幼儿园等。在民办园中，基本属于投资办园，没有调研到有捐资办园情形。

3.师资队伍初具规模。经过多年的发展，两市初步形成了一支有一定数量、来源多样、结构不断优化、素质逐步提升的教师队伍。(1)师资数量。两市共有幼儿园教职工9836人，其中专任教师5913人，师幼比为1∶27。(2)教师来源。有两种:一种为在编教师790人，占全部教师总数的8%。第二种为聘请的教师，公办园的教师聘请比例一般在50%左右，如景德镇市商业保育院61名教职工全部为外聘;乐平市幼儿园外聘90名，占比为58.8%;九江市委机关幼儿园28人外聘，占比达到75.7%。民办幼儿园绝大部分为聘请。(3)教师结构。高中以上学历8012人，合格率达81.5%;幼教专业背景的教师数3233人，占比为32.86%;公办幼儿园年龄结构老化，城镇和农村的则年龄过于年轻。如湖口县中心幼儿园反映新进教师过少，导致年龄结构老化;男性教师过少，女性教职工占比一般在99%左右。(4)教师素质。园长基本上做到了执证上岗，城区幼儿园教师大部分有资格证，乡镇和农村幼儿园大部分没有资格证;两市每年均组织了教师培训，2010年度县级培训3377人次，覆盖面达到34.3%。(5)教师待遇。职称、工资福利因园所性质、教师身份不同呈现较大差异。城区幼儿园教师能够参照小学进行职称评定，最高为小学特高，九江市中心幼儿园81名教工中有4位为小特高;但所调研的20所幼儿园中有6所农村园没有进行职称评定。公办园在编人员工资较高，并实行了绩效工资，月收入在2000元左右，部分园如昌河幼儿园达到了5000元;公办园外聘人员一般在1000元左右。城区民办园一般是500～600元左右，也有较高的，如九江小金星达到1800元左右;农村民办园偏低，有的只有300～400元。

4.办园条件不断改善。不同办学主体的办园条件差距较大。公办园和经过教育主管部门登记发证的幼儿园，都达到教育部门颁布的办园标准;未经批准发证的幼儿园条件均未达标。在已发证园中，办学条件可以区分出三个档次:一种是基本达到要求。园里只有基本的保教保育设施，有些校舍为租赁。大多数农村和村组的幼儿园属于这一类，如浮梁县庄湾乡中心幼儿园由原小学闲置空余的校舍改造而来、武宁罗坪镇小博士幼儿园由原公办幼儿园转让私人承办、永修易家河村蒙特星星幼儿园系家庭住宅改建，两三间教室、30多平方米的室外活动场地、少量简单的玩具。第二种是条件相对较好的幼儿园。省、市级示范的公办园或民办园即属于此类。比如我们调研的景德镇市商业保育院、乐平市幼儿园、乐平市佳乐幼儿园、湖口县盛源城幼儿园等不仅具备基本的保教设备，在大型活动装备、师资配备、保教特色、安全管理等方面均比省定要求更高。从统计数据来看，两市现有省级示范幼儿园16所，接近达到一县一所示范园;市级示范性幼儿园(一级一类园) 14所。第三种是豪华型幼儿园。办园条件特别好，如小金星、新湖幼儿园每个班配备有空调、彩电、DVD、钢琴、蒙氏柜、许多玩具，校内还有植物园、游泳池、室外大型玩具、电脑房等较为先进的教学设备。调研中可以看出，办园条件与举办者的投入、收费有关，也与其他利益(如房地产开发)有关。基本达到要求的幼儿园政府投入少、收费也便宜;条件相对较好的园有政府的大量投入或收费较高，如九江市、景德镇市2010年学前教育财政性经费分别为1899万元和432.8万元，占全市财政性教育经费的0.71%和0.53%，这些投入绝大部分进入了公办园;新湖幼儿园条件豪华与开发商大量投入、期望提升楼盘品质有很大关系。但整体来看，各地都在多渠道筹措资金，努力改善办园条件，乐平、湖口、永修等县都投入近千万元新建园。

5.保教质量呈分化局面。绝大多数幼儿园都能根据幼儿园教育指导纲要和幼儿园教育规程来开展学前教育，但有少数不尽如人意。从我们的调研情况来看，保教质量大体可以分为以下四类:一是以看护为主的办园。家长对幼儿园的要求不高。如浮梁县庄湾乡中心幼儿园，只有一位小学转岗而来的教师，另外三名均为聘请的阿姨，更多工作是保姆性质。二是比较规范的办园。大部分的幼儿园能够按照“习惯养成、健康成长、开发智力”的幼儿保教总体要求，实施素质教育，落实教学常规、规范办园行为、开展文体活动，努力让小朋友健康快乐成长。三是突出特色的办园。有不少民办园为了适应市场需求，探索与高收费相匹配、满足家长特殊需求的特色办园模式，如积极推行蒙台梭利教育法，开展多样化、多形式的特色班或兴趣班等等。四是有小学化倾向的办园。有少数私立园迎合市场需求，游戏活动过少，识字、运算等教学性活动较多。保教质量的分层多样，不仅与政府的指导评估、园长和教师的素质能力、幼儿园的发展定位有很大的关系，而且与家长的需求、社会的氛围不无关系。

6.收费标准高低不一。两市各类幼儿园收费情形复杂多样，因公办、民办而不同，也因各园的办园条件、保教特色不同而不同，但家长对收费并未提出过高的质疑。在问卷调查中，有50%以上的受调查者认为本地幼儿园的收费价格水平一般，只有20%的受调查者认为较高。收费标准尽管不尽一致，但也有一定的规律性。在公办园，一般是按核定的收费项目和收费标准收取。收费项目主要是保教费和幼教事业发展费，收费标准为保教费省级示范园按每生每月120元、市级示范园按每生每月90元，幼教事业发展费按每生每年400元收取。在民办园，收费项目与公办大致，如保教费、餐点费、兴趣班或特色班费用等，标准由幼儿园自行确定后报价格主管部门备案。从整体来看，一般保教费的标准是每个月150元;参差不齐的情形居多，比如景德镇最高收费是天聪幼儿园，每月达到800元，最低收费是庄湾乡中心幼儿园，每月80元;九江最高收费是新湖幼教中心，每月达到了920元左右;最低是武宁罗坪镇幼儿园，月收费120元左右。

7.规范管理形成合力。两市实行“地方负责，分级管理，有关部门分工负责”的管理体制，基本形成了市、县、乡、村四级管理的学前教育管理工作网络。市、县(区)、乡镇(街道)有领导具体分管此项工作，市、县有托幼办专人或兼职负责幼教行政管理工作;教育、卫生、公安、消防等部门承担主要职责，国土、城建、规划等相关部门加强协同配合;积极推进乡镇中心学校直接管理村组幼儿园办法。在幼儿园准入管理方面，两市均强调县区教育部门的职责，景德镇市明确规定只有县级教育部门具有颁发办园许可证的资格。严格准入办园条件和标准，开展了清理整顿，据初步统计，两市共查出未注册幼儿园1191所，接近已注册园数。各地政府部门对其中符合条件和标准的，颁发办园许可证。对不符合条件，当地群众又切实需要难以关闭的，采取给予过渡期、帮助指导、示范园结对等办法加强各方面条件建设，付出了很多努力。在保教质量管理方面，各地教育部门加强教研指导力度，通过开展观摩教学、业务交流、送教研讨等办法营造良好氛围。景德镇在县教研室配备了一名兼职幼儿教研员，组织示范园送教下乡70余节，培训教师137人次，捐赠物品图书价值7.8万元;九江市积极搭建幼儿园信息交流平台，建立园本教研制度，构建了教、研、训一体的教研模式。在安全管理方面，两市建立健全协调机制，明确部门职责，落实任务分工，各职能部门各司其职，加强监督管理，努力形成工作合力。

8.群众需求日益强烈。随着我国工业化、城镇化水平的不断提升，群众收入的迅速提高，对学前教育的需求十分强烈。在调查中，有90%以上的家长认为学前教育重要，并有送小孩入园的需求。从不同区域上看，城镇家庭普遍要求小孩上幼儿园;在农村，特别是偏远村和村组，由于受经济、交通状况的影响，需求较低甚至可有可无。从需求本身来看，也分层次:第一层次是仅有看护的要求。部分家长由于工作的繁忙，希望有人照顾小孩，以解决后顾之忧。调研中，有家长就直接表示，“只要小孩能在安全、卫生的环境中健康成长就行，文化到上小学再学也不迟”。第二层次是家长不提过分要求，只希望幼儿园按现行教育规定进行保教。对行为养成、知识掌握和智力开发一般没有太高的要求。第三层次是提很高的要求。有些家长受中国传统望子成龙、望女成凤的思想影响，“不让孩子输在人生的起跑线上”，对学前教育要求较多。如小金星幼儿园就针对有家长提出的五十以内加减法运算单独进行编班。同时，从调研中与城区家长的访谈得知，家长对学前教育的需求已从有园上正在向上好园，上多样化、个性化园转变。

二、两市学前教育发展中存在的主要问题

近年来，景德镇、九江学前教育虽然取得了一定的成绩，但从总体上看，还存在许多问题和困难，学前教育发展仍是两市教育体系中最为薄弱的环节，与经济社会协调发展和人民群众的要求还有较大差距。主要表现在以下几个方面:

1.学前教育资源尤其是优质学前教育资源难以满足人民群众日益增长的需求

优质学前教育资源短缺的矛盾日益突出。近年来，随着城市化进程不断加快，城区人口急剧膨胀，学龄前儿童数量猛增。但幼儿园建设相对滞后于人口增长速度，因而带来了适龄幼儿入园难、入好园更难的问题，公办幼儿园班额过大的现象十分突出。调研反映，两市多数县、市、区均只有一所公办幼儿园，且基本上是生源爆满、班额过大。由于学前教育资源与需求的矛盾十分突出，导致要入优质幼儿园就要靠“盖章子”、“找门子”、“批条子”的现象。如乐平市幼儿园开学报名只报了半天，就超出招生名额，收了费的又退不了，没报上名的家长又哭诉着向园长哀求着要报名。多数家庭只能选择小规模、低层次、低收费的民办幼儿园，这促使低层次民办幼儿园数量猛增。九江市现有幼儿园1448所，其中民办幼儿园有1418所，公办幼儿园仅占幼儿园总数的2%。景德镇市现有幼儿园594所，其中民办幼儿园就有549所，公办幼儿园占幼儿园总数的7.5%。多数民办幼儿园普遍为租赁商业用房或是家庭作坊式开办，投资少，规模小，质量低，管理差，隐患多。

农村留守儿童接受正常学前教育的矛盾更加凸现。随着经济社会事业不断发展，农村学前教育需求不断增加，特别是外出务工人员更希望把孩子放在幼儿园而不是跟在老人身边。调研发现，学前教育城乡发展不平衡，农村幼儿园办园条件普遍较差。两市绝大部分农村幼儿园由于投入没有保障，且收费偏低，办园条件长期得不到改善，园舍、设施达标率较低，办园条件普遍简陋。大部分村级幼儿园只有幼儿活动室，没有必要的功能室，且大部分活动室不符合幼儿园建筑设计规范，面积狭小，采光、通风不良;设施配备种类不全，数量不足，常规保育教育设施寥寥无几。浮梁县庄湾乡中心幼儿园附属于中心小学，有大、中班各一个，在园幼儿60人。园舍仅有一栋三间教室的平房，和一个200平方米的小院子，无教育保育设施，无儿童游乐设施。教师三名，其中一人为小学教师转岗，另二人为聘用人员，高中学历，未接受过任何幼儿教育专业培训，教育过程以认字和数数为主，“小学化”现象严重。浮梁县鹅湖中心小学附设的幼儿班，就放在小学办班，无任何保育教育设施，在园幼儿仅38名，有三名专兼职教师，收费标准为每学期200元，一年的收入仅够发一名教师的工资。这两所幼儿园由于缺乏必要的投入，条件十分简陋，家长不放心，群众不满意。另外，有些乡镇、村受地域条件限制，幼儿园设置数量不足，覆盖范围过大，服务半径过长，或导致家长不送孩子入园，降低了入园率，或由于远距离接送幼儿带来大量安全隐患，给农村留守儿童入园增加了难度。

2.学前教育未纳入经济社会发展系统规划

长期以来，学前教育呈现四个未纳入的状况。未纳入国民经济和社会发展规划，未纳入城乡建设总体规划，未纳入公共服务社会体系，未纳入新农村建设体系。导致学前教育立项、投入、政策支持等出现了无依据，无户头、无科目的“三无”状况，出现了“老城区少优质园，新城区少配套园，乡镇少合格园，偏远地区无幼儿园”的现象。随着城市化进程的加快，城区学前儿童数量急剧增加，幼儿园布局不合理的矛盾逐渐现显，特别是新城区配套幼儿园建设难以跟进。受地域和交通等因素影响，一些农村偏远地区几乎没有幼儿园。如九江市幼儿园网点布局整体规划滞后，小区配套幼儿园建设和管理未能跟上，与居住人口相适应的公建配套幼儿园规划不足，城区特别是新城区公办幼儿园发展建设落后于人口增长速度。公办学前教育资源匮乏。民办幼儿园布局随意，办园规模小，较难满足社会对优质园的需求，也不能满足幼儿就近入园的需求。

3.幼教师资队伍不能适应学前教育快速发展的需要

数量配备不足。人保部、国家教委颁布的《全日制、寄宿制幼儿园编制标准》中规定:全日制幼儿园教职工与幼儿的比例1∶6～1∶7。而九江市幼儿园教职工与幼儿的比例为1∶20.3，景德镇市幼儿园教职工与幼儿的比例为1∶14，远远高出国家规定标准。较高的师生比反映了幼儿教师配备严重不足。我省公办幼儿园一直没有经编制部门单独审批机构、核定人员编制，幼儿教师队伍以非公办幼儿教师为主体。九江市9141名教职工中，仅有公办教职工774名，占幼儿教师总数的8.5%。景德镇市3447名幼儿教师中，仅有公办教职工313名，占幼儿教师总数的9%。目前，两市只有城区公办幼儿园和几个乡镇配备了公办教师编制，乡镇中心幼儿园大部分还未能配备公办教师编制，只有聘请代课教师。以乐平市幼儿园为例，该园有在园幼儿2200多人，政府配备公办教师63人，幼儿园聘请了90多名教师，每年光支付教师工资就需100多万。景德镇市商业保育院61名教职工只有8人有企业职工编制，每年需自筹工资90多万元。几乎所有的公办幼儿园园长在座谈发言时，讲到有编不补的问题都十分激动和无奈。民办幼儿园由于考虑办园成本的原因，很少能达到“两教一保”的教师配备要求，其中有不少幼儿园是一人一班。

整体素质不高。九江市9141名教职工中，高中以下学历2977人，占33%。景德镇市3447名幼儿教师中，高中以下学历1017人，占30%。幼儿教师学历不合格，专业知识不够系统扎实，整体素质偏低，有些教师更像是保姆和钟点工。浮梁县鹅湖镇乐精灵幼儿园现有教职工16人，基本上都是高中及以下学历，无一人有教师资格证。据园长介绍，曾经也有幼师毕业生来应聘任教，但后来嫌工资太低而辞职。同时，由于幼儿园普遍存在经费、人员配备不足，园长、教师不能及时接受继续教育，从教育理念到教育行为与素质教育的要求相距甚远，制约了幼儿园保教质量的提高。

教师待遇偏低。一是工资待遇低。景德镇市教师工资城区月薪一般在500～600元左右，农村月薪一般在300～400元左右，全市3447名教职工中，有2443人平均月工资为1000元以下。九江市9141名教职工中，有5647人平均月工资为1000元以下。从去年开始，九江市义务教育阶段实施绩效工资制度，但由于学前教育不属于义务教育，因此，有正式编制的幼儿园公办教师的绩效工资没有纳入财政拨款，由幼儿园自身负担，幼儿园教师的工资无法跟上义务教育阶段教师，严重挫伤了教师们的工作积极性。由于幼儿教师基本待遇保障制度不够完善，导致九江市幼儿教师招聘困难，大多数幼儿园普遍采取聘用老师和保育员的方式来缓解压力。二是社会保障体系没有建立。两市只有极少数城区民办幼儿园为幼儿教师办理了社保。三是幼儿教师职称没有单独序列，只是参照小学教师评审，管理不顺，造成大部分幼儿教师未能参加职称评定。由于非公办幼儿教师没有明确的身份，没有纳入教师序列由人事部门统一管理，他们普遍待遇低，养老保险、医疗保险、失业保险等保障制度难以到位，直接导致幼儿教师流动性大。2010年景德镇市招录小学教师，市商业保育院有7名聘用教师参加了报考。受工资待遇低的影响，民办幼儿园很难聘请到合格的教师。据永修县蒙特星星幼稚园介绍，该园教师基本上每学期换一轮。师资队伍难以稳定成为制约民办幼儿园发展的最大瓶颈。

4.学前教育保教质量亟待提升

调研发现，两市学前教育保教方式方面存在四种倾向:一是追求高端“小学化”、超出幼儿接收能力的保教方式。不少幼儿园偏离了《幼儿园工作规程》规定的“对幼儿实施体、智、德、美诸方面全面发展的教育，促进其身心和谐发展”的教学要求，将学前教育“小学化”，影响了幼儿的健康发展。如景德镇市天聪幼儿园就教幼儿很长的成语接龙、写汉字等。大多数农村幼儿园条件非常简陋，有的幼儿园只有几间教室，没有儿童休息室、食堂、保健室、活动室，没有任何玩具。3岁的孩子来到幼儿园，就是整齐坐在教室里，听教师讲授数学课和识字课。二是“看护式、保姆式”保教方式。一些不合格教师教育观念落后，只把学前教育等同为“看住孩子，教点汉字”的工作。许多农村幼儿园没有明确的教学要求，也没有计划安排，主要以“看好孩子、不出问题”为目标。三是教师指导用书使用混乱。有的地方是统一指定，有的地方又是无序使用，缺少规范管理和科学指导。四是存在幼小衔接问题。部分小学违背教育规律，在小学就举行入学考试，造成家长对以游戏为主的教育并不满意，导致幼儿教育与小学教育的人为脱节。

5.学前教育管理不够严格规范

民办幼儿园准入管理难。近年来，两市民办学前教育发展较快。但是，地方政府对这些幼儿园承办者的资格、办园条件、教师资格、登记注册、收费标准、办园质量与督导评估等都还缺乏有效的规范与管理。部分民办幼儿园是无稳定的经费来源、无合格的师资队伍、无达标的园舍设施的“三无”幼儿园。有些幼儿园举办者“把幼儿园当企业办、把教育当产业办、把招生当传销办”，以盈利为目的，不能做到依法办园，不能把握正确的办园方向，存在无证办园现象。尽管近年来景德镇、九江各级政府和教育部门不断加大整顿规范民办幼儿园力度，一些无证幼儿园被取缔或自我淘汰，但新的民办园在不断涌现，不少家庭“作坊式”民办园针对整治活动经常采取你来我躲的“游击战术”，有的甚至置之不理，取缔后又死灰复燃。非法办园、不合格幼儿园取缔没有相应处罚的法律法规，取缔难度大，民办幼儿园管理任务还相当艰巨。湖口县在清理过程中，按程序下达了取缔通知书后，向法院申请强制执行，但法院认为民办幼儿园对社会危害不大，非法所得不多，够不上依法强制执行。无证办园游离于政府监管之外，但这些民办幼儿园出了问题，政府又逃脱不了责任，使清理工作陷入了两难境地。

幼儿园收费管理不规范。公办幼儿园收费标准偏低。公办省级示范幼儿园收费标准还是依据江西省赣价字〔1997〕90号、赣财综字〔1997〕53号文件，月收费标准为保育费84元、教育费60元，普通公办幼儿园收费标准为保育教育费每月90元。与现行的物价和群众生活水平相比，收费标准偏低。由于收费标准低，部分公办幼儿园为了维持正常运转，超容量接收幼儿，导致出现45人以上班额的现象，远超国家规定的小班25人，中班30人，大班35人的标准。民办幼儿园基本上是自定收费项目，自制收费标准，缺少备案和监管程序。

无证办园安全隐患大。由于民办幼儿园存在“社会有需求、办园有利图、处罚无措施”的问题，导致大量无证办园长期存在。九江市1446所幼儿园中，未经审批的有764所。景德镇市594所幼儿园中，未经审批的达351所。乐平市342所幼儿园中有258所未经审批注册。多数幼儿园没有建立安全工作的长效机制，管理力量不足，在一些环节上还存在安全隐患。部分无证办园园舍设施陈旧破损，食堂、厕所不达标。个别幼儿园存在危房。安全隐患突出有的幼儿园教室、寝室窄小，进出拥挤，幼儿容易发生碰撞和踩踏。部分幼儿园消防意识淡薄，没有消防设施或消防设施过期。民办幼儿园为了争抢生源，采用校车接送，普遍存在着超载的现象，一辆7座的面包车承载20多名幼儿。九江市小金星幼儿园甚至到50公里以外的农村接送幼儿就读，一旦发生事故，后果不堪设想。大多数无证办园对卫生保健工作不重视，由于幼儿的抵抗力极弱，容易导致群发性传染病发生。

6.学前教育保障政策有待完善

公共财政投入不足。国家没有安排幼儿园建设项目，加上地方政府经费紧张，各级财政对学前教育事业的投入普遍不足。个别县市区、乡镇政府还存在对学前教育的公益性、普惠性和重要性认识不足，对承担学前教育的责任落实不够到位。因此，各地公办园幼儿园的建设、扩展非常困难，尤其是建设乡镇中心幼儿园更加艰难景德镇市2008年教育经费总投入78736万元，幼儿教育所占比例为0.7%;预算内教育经费总额59258万元，学前教育所占比例为0.75%。市财政设立幼儿专项经费64万元，仅用于支付公办教师工资。乐平市扩建市保育院，负债近1000万元。浮梁县县城中心幼儿园是建工队带资建设的，至今欠债100余万元。有的乡镇划有中心幼儿园土地，但没有资金投入建设。对公办幼儿园也只能保证最基本的投入，只能维持幼儿园的日常开支。更有甚者，如武宁县的部分乡镇在20世纪90年代直接将原公办幼儿园推向市场;景德镇的一些企事业单位对属办幼儿园，主办单位不再支持。景德镇市商业局向其主办的商业保育院每年收取20万元管理费。这种状况严重制约了学前教育的发展。

公办幼儿园编制补充难。目前全省执行的还是1987年国家出台的幼儿园编制配备标准，且多年来都没有对公办幼儿园进行过重新核定标准，导致有编不补现象十分普遍。两市公办幼儿园基本上多反映有此问题。

部门履行责任不到位。调研显示，学前教育各地都没有纳入政府系统分工，一些涉及交通、卫生、消防等部门的职责全部都转嫁到了教育部门，教育行政和幼儿园承担了无限责任。

保教质量评估体系不健全。目前，涉及学前教育的《全日制、寄宿制幼儿园编制标准》是1987年出台的，《幼儿园管理条例》是1989年出台的，《幼儿园工作规程(试行)》是1990年出台的，《幼儿园教育指导纲要(试行)》是1999年出台的。全省还没有出台相关保教质量的评估制度，导致幼儿园保教质量监管无序。

新建小区幼儿园有配套政策但执行难。国家有涉及幼儿园建设的土地政策，规划政策，建设规费政策，用水、用电政策等，但有关部门协调不够，存在执行难、落实难。

民办幼儿园扶持机制还有待健全。两市民办幼儿园完全靠收费来维持正常运转，各级政府没有出台系统的扶持和支持民办幼儿园的政策，导致部分民办幼儿园尤其是农村民办幼儿园办园条件简陋陈旧，难以运转，达标困难。

三、关于发展学前教育的意见、建议

在这次调研过程中，调查组认真听取两市基层机关干部、学前教育工作者、家长等不同层次主体对发展学前教育的看法、意见和建议，形成了专门的汇总材料。在此基础上，调研组就我省学前教育科学发展提出以下建议。

(一)充分认识办好学前教育的重要意义

学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。“十一五”以来，我省学前教育取得长足发展，普及程度逐年提高，基本形成了“民办为主体、公办带动民办共同发展”的学前教育办园格局，形成了不同层次需求的学前教育结构。但总体上看，学前教育仍是我省各级各类教育中的薄弱环节，主要表现为办学资源不足，结构布局不合理，保障机制不健全，管理体制不完善，城乡发展不平衡等。

发展学前教育，是为儿童创造良好人生开端的需要。学龄前阶段是人生最重要的启蒙时期，是为后继学习和终身发展奠定坚实基础的重要阶段。研究表明，在人的一生中，这一阶段发展最快、可塑性最强。接受科学的学前教育，对于幼儿形成强健的体魄，养成健康的生活习惯，培养良好的思想品德，激发学习兴趣、创新意识和合作能力具有不可替代的作用，对人的健康、学习和社会行为等方面产生终身可持续的影响。大力发展学前教育，为儿童创造良好的人生开端，是坚持以人为本在教育领域的必然要求和具体体现。

发展学前教育，是适应经济发展和民众需求的需要。学前教育是十分重要的社会公益事业，涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益。我国有一亿多学龄前儿童，我省有100多万学龄前儿童，学前教育为全社会广泛关注。随着经济社会的快速发展和人民生活水平的提高，家长对教育的需求进一步向早期教育延伸，学前教育已成为人民群众对教育公平的新诉求。大力发展学前教育，对于保障和改善民生具有重大现实意义。

发展学前教育，是适应新型工业化和城镇化的需要。近年来，我省大力推进新型工业化，全省工业增加值由2005年的1455.5亿元增加到2010年的4359.2亿元，占GDP比重由35.9%提高到46.2%。工业化的快速推进带来了城镇化的加快，城镇化率由2005年的37.1%提高到2010年的44.8%，五年累计增加城镇人口400万人。随着工业化城镇化的推进，人口流动带来留守儿童、流动儿童大幅度增加，学前教育需求出现了新的变化。每一个孩子的健康成长都寄托着几代人的期盼，每一个家庭都希望孩子享有公平的机会，接受科学的学前教育。

各级政府要充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性，将加快发展学前教育作为贯彻落实国家和我省中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)的重要环节，作为推动教育事业科学发展的重要任务，作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，作为建设人力资源强省的重要举措，将学前教育纳入国民经济和社会发展“十二五”规划，纳入教育改革和发展中长期发展规划，纳入城乡建设总体规划，纳入社会主义新农村建设体系，纳入政府公共服务体系，切实抓紧抓好。

(二)明确学前教育发展的总体要求与目标任务

1.基本原则。必须坚持公益公平、普惠于民。努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，合理配置学前教育资源，积极改善城乡幼儿园办园条件，加快缩小学前教育差距，保障广大群众享受基本同等的学前教育服务。必须坚持政府主导、社会参与。强化政府在政策、规划、投入等方面的责任，充分调动社会力量积极参与举办学前教育。必须坚持解放思想、改革创新。积极探索促进学前教育事业发展和激发办园活力的有效办法与途径，着力破除影响和制约学前教育发展的体制机制障碍。必须坚持因地制宜，分类指导。根据各地实际情况和群众不同需求，努力为幼儿和家长提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务。必须坚持育人为本、提高质量。以促进儿童健康成长为根本宗旨，遵循幼儿身心发展规律和教育规律，优化师资队伍，改进保教方法，加强卫生保健工作，促进幼儿快乐健康成长。

2.主要目标。巩固普及学前三年教育，扩大学前教育优质资源，构建各类幼儿园协调发展、布局合理、覆盖城乡、办园规范、师资达标、保教质量合格的学前教育公共服务体系，不断满足人民群众的需求。至2013年底，每个县(市、区)城区至少建一所符合国家标准的公办幼儿园，每个乡(镇)至少建一所规范的中心幼儿园，幼儿园(班)覆盖全部的行政村，建成学前教育县、乡(镇)两级覆盖体系和县、乡(镇)、村三级服务网络，基本满足127.5万适龄幼儿入园需求，“入园难”问题得到有效缓解。至2015年，学前一年毛入园率达到85%，学前二年毛入园率达到70%，学前三年毛入园率达到60%以上，幼儿园布局结构基本合理，办园水平和保教质量明显提高。0～3岁婴幼儿早期教养指导服务取得新进展，学龄前儿童家长和看护人普遍受到科学的家庭教育知识辅导。至2020年，全省普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。

(三)大力发展多种形式的学前教育机构

3.大力发展多形式的公办幼儿园。提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。加大投入，对未设立公办幼儿园的乡镇、街道新建举办一批公办幼儿园，人口密集难以新建幼儿园的旧城区采取调剂用房、改扩建等方式举办公办幼儿园。对城乡办园条件较差的公办幼儿园进行改造，改善办园条件，扩大学额，提升举办一批公办幼儿园。利用中小学布局调整的富余资源和其他富余公共资源，改建举办一批公办幼儿园，幼儿人数较少的农村地区由当地小学(教学点)建立附属幼儿园(学前班)。采取以奖代补、项目支持、核编补贴等政府购买方式，支持优质公办幼儿园办好一批公办幼儿园分园或合作办园;支持街道、农村集体盘活国有和集体资产办好一批集体性质的公办幼儿园;支持已经举办幼儿园的行政企事业单位加大投入，继续办好一批行业的公办幼儿园，不得随意转制、停办或撤销。2011～2015年，全省分步新建、改扩建600所城镇公办幼儿园、1400所乡镇公办中心幼儿园。具体建设规划由省教育厅、省发改委、省财政厅另行制定。

4.积极扶持多种形式的民办幼儿园。通过采取以奖代补、项目支持、委派园长、派驻教师、减免租金等政府购买方式，支持城乡办园规范、质量合格、收费较低的各类民办幼儿园，提供普惠性服务。对社会力量利用现有资源新建、改扩建民办幼儿园，当地政府应当按照国家公益事业用地及建设的有关规定给予政策优惠。对高校毕业生创办幼儿园符合条件的，予以小额贷款担保等政策支持。对符合税法规定的民办幼儿园给予免征企业所得税。对民办幼儿园报经当地有关部门备案并公示的收费标准范围内收取的教育费、保育费免征营业税。对民办幼儿园的用水、用电、用气按照居民使用价格执行。依法保障民办幼儿园在审批登记、检查考核、教研指导、教师培训、职称评定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位。引导部分民办园在规范办园的前提下，根据社会的需求，提供多样化、选择性服务。具体扶持办法由省教育厅、省发改委、财政厅、省人保厅等单位联合制定。

5.加快农村幼儿园建设。将幼儿园作为社会主义新农村建设公共服务设施统一规划，优先建设。充分考虑农村人口分布和流动趋势，在乡镇和人口较多的建制村独立建园，人口较少的建制村采取设分园或联合办园，人口分散的地区举办流动幼儿园、季节班、周末班等，配备专职巡回指导教师和基本的设施设备，逐步完善县、乡、村学前教育网络，着力保障留守儿童入园，提高农村学前教育普及程度。

(四)多途径加强幼儿教师队伍建设

6.合理配备幼儿园教职工。省机构编制部门要会同教育、财政等部门，根据国家要求，结合我省实际，合理确定公办幼儿园生师比。各级机构编制部门要科学核定公办幼儿园教职工编制，合理配备幼儿园教职工。并根据生源变化情况及时予以调整。

7.健全幼儿教师资格准入制度。依法实施幼儿教师资格准入制度，严把入口关。建立幼儿园公办教师补充机制。从2011年起，根据实际需要，由省教育厅负责，会同省人力资源和社会保障厅每年面向全省公开招聘一定数量具有教师资格的大专以上毕业生，经过专业培训后，充实到幼儿教师队伍中去。公办幼儿园中具有教师资格、目前尚未纳入编制管理的教师，可参加统一组织的幼儿教师公开招聘考试，在同等条件下优先录用。对中小学因布局结构调整等原因需重新聘用的教师，转岗培训合格后可转入学前教育。

8.加大幼儿师资培养力度。进一步加强高等师范院校、高等职业技术学院的学前教育专业建设，扩大招生规模。完善初中毕业起点五年制学前教育专科学历教师培养模式。试行学前教育专业师范生免费培养，将贫困边远地区幼儿教师培养列入全省“定向培养计划”。利用省、市、县三级教师培训网络，建立幼儿园园长、教师培训体系，从2011年起，每年培训5000名，每五年对所有幼儿园园长及教师完成一轮培训，集中培训时间不低于240课时。鼓励和支持教师参加学历培训，不断提高幼儿教师学历层次。重视和加强民办幼儿园教师的培训。

9.依法保障幼儿教师地位和待遇。幼儿园园长、教师、保育员、保健人员实行持证上岗。幼儿园编制外聘用人员的工资按不低于当地一般同类型用工工资标准确定，并按规定缴纳社会保险费和住房公积金。各地参照公办幼儿园教职工工资标准合理确定民办幼儿园教职工的最低工资水平，民办幼儿园举办者要与聘用教职工签订劳动合同，按时足额兑现教职工工资和福利待遇，并依法缴纳社会保险费。完善幼儿园教师专业技术职称(职务)评聘机制。对长期工作在农村基层和艰苦边远地区的公办幼儿园教师，按国家规定实行工资倾斜政策。将幼儿园园长、教师纳入模范教师、优秀教师等评选范畴。

(五)多渠道加大学前教育投入

10.加大政府投入。各级政府将学前教育经费列入财政预算。各级财政每年设立学前教育专项经费，新增的教育经费优先安排学前教育，逐步提高财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例，到2015年达到5%以上。省财政厅要会同省教育厅按照不低于小学的水平，研究制定公办园生均经费标准和生均财政拨款标准，按时足额划拨生均公用经费。具体办法由省财政厅会同省教育厅制定。

11.建立学前教育资助制度。对农村家庭困难户和城镇低保户家庭子女、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育给予资助。依托特殊教育学校或其他教育机构，发展残疾儿童学前康复教育。

12.鼓励社会力量办园和捐资助园。支持招商引资企业举办幼儿园。鼓励企业和个人以提供免费服务、捐赠等形式支持学前教育的建设，捐赠企业和个人依法享受有关税收的优惠。各地可结合实际，制定更为优惠的政策措施。家庭合理分担学前教育成本。

(六)大力加强学前教育管理

13.加强规划布局管理。学前教育发展规划要根据城镇化进程中人口变动情况，按照人口规模和城乡差异，科学测算学龄前儿童数量分布，合理确定幼儿园发展数量和区域布局。原则上城镇服务人口1～1.5万人或服务半径800～1000米、农村服务人口3～6千人或服务半径2～3千米设置1所幼儿园，每所幼儿园规模原则上不超过360人。幼儿园选址应本着方便群众接送的原则，靠近居民区。城镇旧城改造和新区建设中的住宅小区开发，规模在3000户以上的，须按城市规划和学前教育规划配套建设1所幼儿园，出让土地前，明确配套幼儿园的建设规模、标准、所有权属和建设时序等要求，承建方须按照土地出让合同要求和有关规范标准建设幼儿园，与住宅小区项目同期竣工验收。建成后将房产产权交教育主管部门，由教育主管部门举办公办幼儿园，或通过组织竞标由社会力量举办普惠性民办幼儿园，不得改变性质和用途。未达到3000户规模或不具备配套幼儿园建设条件的住宅小区，开发商按义务教育学校建设的标准向所在地县(市、区)政府缴纳幼儿园建设经费，由所在地县(市、区)政府统筹安排，用于小区幼儿园建设。未按规定安排配套幼儿园建设或缴纳幼儿园建设经费的小区规划不予审批，已经改变性质和用途的要限期整改。加强对已建小区现有幼儿园的引导、规范。已建小区没有按人口比例配套建设幼儿园的，由所在地县(市、区)政府督促开发商补建或补交相应的建设经费。具体办法由省住房和城乡建设厅会同省教育厅制定。

14.加强幼儿园准入管理。省教育厅要抓紧制定各种类型幼儿园的办园标准，明确寄宿制、全日制、简托制幼儿园和托儿所的举办条件，明确举办的场地、设施设备、教职工配备、保育教育工作和管理等方面的基本要求，实行分类管理、分类支持、分类考核。县级教育行政部门负责审批和管理各类幼儿园，建立幼儿园信息管理系统，对幼儿园实行动态监管。各地在2011年对目前存在的无证办园进行全面排查，加强指导，督促整改。整改期间，要保证幼儿正常接受学前教育。经整改达到相应标准的，颁发办园许可证;未达到基本要求的，当地政府要坚决依法予以取缔，并妥善分流和安置在园幼儿。

15.加强幼儿园收费管理。省发改委会同省教育厅、省财政厅根据城乡经济社会发展水平、办园成本和群众承受能力，按照非义务教育阶段家庭合理分担学前教育成本原则，调整制定公办幼儿园收费标准。幼儿园要严格执行收费标准，实行收费公示制度，接受社会监督。加强民办幼儿园收费管理，完善备案程序，实行分类指导。加强对幼儿园收费行为和经费使用情况的监督，幼儿园不得以开办实验班、特色班等名义擅自设立收费项目、提高收费标准，不得收取建园费、赞助费等费用及向幼儿和家长推销图书、玩具等商品。

16.加强幼儿园安全管理。加强幼儿园安全设施建设，配备保安人员，健全各项安全管理制度和安全责任制，落实安全措施，确保师生人身安全。幼儿园食品的采购、运送、储存、制作等环节必须严格执行国家的有关规定。幼儿园要根据接收儿童的数量按规定设置专兼职卫生保健人员，建立晨检记录、传染病疫情报告等制度。严格幼儿园接送学生车辆安全管理。加强幼儿园安全教育和检查，及时消除各类安全隐患。坚决取缔存在严重安全隐患的幼儿园及办园点。

(七)努力提升学前教育保教质量

17.坚持科学保教。贯彻执行国家颁布的《幼儿学习与发展指南》，以游戏为基本活动，保教结合、寓教于乐，为幼儿提供符合年龄特点和身心发展规律的保育和教育，促进幼儿快乐健康成长。加强学前教育机构教师指导用书审查。加强对幼儿园儿童读物、操作材料、玩教具配备与指导，为儿童创设丰富多彩的教育环境。幼儿园不得使用小学低年级教材，防止和纠正幼儿教育“小学化”倾向。

18.建立交流合作协作机制。继续深入实施省、市级示范幼儿园结对帮扶乡镇中心幼儿园和民办幼儿园活动。各县(市、区)要探索建立城乡幼儿园教师“结对子”和城乡幼儿园园长、教师交流制度;开展骨干教师送教下乡活动，实现优质学前教育资源共享，促进区域学前教育均衡发展。完善学前教育教研制度。健全教研体系，各市(县、区)教研部门要配有专职幼教教研员，形成各级业务指导网络。各类幼儿园结合自身实际情况积极参与教学改革和课题研究。要把幼儿园教育和家庭教育紧密结合，加强对幼儿家长科学育儿工作的指导。加强家园互动，引导家长树立正确的育儿观，为幼儿的健康成长创造良好环境。

19.建立保教质量评估监管体系。建立科学的幼儿园保教质量评价体系，根据不同类别幼儿园的实际情况，实行分类评估和指导。完善幼儿园自我评价机制，积极探索社区、家长参与学前教育机构管理与办学水平的监督。加强对幼儿教师培训机构资质和质量的监管。

(八)加强组织领导

20.明确各级政府职责。各级政府要成立学前教育工作领导小组，健全组织领导。建立省市统筹、以县为主，县乡共建的学前教育管理体制。省、市人民政府主要承担对学前教育的宏观规划、政策制定、资源配置、协调管理和督促检查。县级人民政府主要承担学前教育的规划布局、组织实施、经费筹措、教师配备，统筹管理城乡各类学前教育机构。乡镇(街道)政府(办事处)要积极参与农村和社区幼儿园建设，加强幼儿园周边环境整治，规范办园行为，努力提高办园水平。

21.加强部门分工协作。教育部门要抓紧完善各项政策，制定相关标准和准入要求，对幼儿园实行分类定级管理，充实学前教育管理和教研力量，加强对幼儿园保育教育工作的监督管理和科学指导。机构编制部门要根据国家基本要求，结合实际核定公办幼儿园教职工编制。发展改革部门要把学前教育纳入当地经济和社会发展规划，会同有关部门加强对幼儿园收费的管理。财政部门要加大学前教育投入，制定支持学前教育发展的财税优惠政策。城乡建设和国土资源部门要落实城镇小区和新农村配套幼儿园的规划用地。人力资源和社会保障部门要制定幼儿园教职工社会保障、人事管理、工资待遇和技术职称(职务)评聘政策。公安部门要加强幼儿园安全保卫工作。卫生部门要监督指导幼儿园的膳食营养、卫生保健。民政、工商、质监、安全生产监管、食品药品监管等部门要根据职能分工，加强对学前教育机构登记、设施设备、餐饮食品安全等方面的指导和管理。妇联、残联等单位要积极开展家庭教育、残疾儿童早期教育的宣传。充分发挥城市社区和农村村民自治组织的作用，建立社区和家长参与幼儿园管理和监督的机制。

22.健全督导评估机制。各级政府教育督导机构要将学前教育事业发展、经费投入、设施设备、师资队伍建设、整治无证办园、规范办园行为等内容作为教育督导的重点，纳入“县(区)级政府教育工作督导评估”、“县(市、区)党政主要领导干部抓教育工作督导考核”和“教育强县”督导评估等综合督政指标体系，加强对学前教育的监督、检查和评估、指导。各级教育行政部门定期组织检查，针对学前教育中存在的问题，在当地政府的统一领导下采取有效措施加以解决。同时，健全表彰奖励机制，对推动学前教育事业发展作出贡献并取得突出成绩的集体和个人给予表彰奖励。