澳大利亚高等教育政策的历史与现状

一、澳大利亚高等教育政策的历史与现状

（一）二战后到20世纪60年代末，主要的高等教育政策：《沃克报告》、《莫瑞报告》和《马丁报告》

在1935年以前，联邦政府对各大学基本没有经济资助。大学生存和发展的主要财政来源为各州拨款、学生缴纳的学费、私人捐款等。从1931年起，澳大利亚经济由于受世界经济危机的影响开始衰退，主要表现为传统产业出口滞销，以及由此引发的财政收入锐减，并直接导致大学办学经费短缺。联邦政府出资资助大学发展刻不容缓。联邦政府第一次正式向大学拨款是通过联邦政府科学工业研究组织向大学调拨的科研经费，共计3万澳元。虽然数量很少，但意义重大，代表着联邦政府开始对大学进行资助，并在此后各个历史时期对大学的发展起到举足轻重的作用。^[1]

在第二次世界大战时，澳洲的高等教育主要由六所州立大学所支撑，基本都创立在19世纪及20世纪初，同时还有一些师范院校和少数技术学校，但大多经费不足，品质平庸。在战争期间，因为需要训练人力，以及满足其他和战争相关的需求，如前文所说，联邦政府开始向大学调拨经费，对大学的发展起到了积极的促进作用。更重要的是，不管是政府还是社会都开始注意到科技的重要性。^[2]

1943年10月，战争工业组织部部长丹德曼（Dedman）倡议成立“教育调查委员会” 。总理约翰·柯廷接受了丹德曼部长的建议，同意成立一个委员会，由战争工业组织部的沃克（E.R.Walker）任主席，委员会的成员包括科学工业研究协会代表、大学委员会主席、工业培训与国家服务部主任、健康署署长、军人教育部门领导、战后重建部门领导、战后工业组织部代表、财政部的代表，就此一个跨部门的联邦政府委员会成立了。1944年12月8日，委员会召开第九次会议对所有提案进行审议，形成了最终的报告——《沃克报告》，联邦教育负责人把此报告提交给联邦内阁，并向国会解释了联邦的相关教育政策，1945年1月，《沃克报告》正式颁布。^[3]

《沃克报告》的主要内容如下：①明确了委员会的目的和任务；②回顾了联邦政府在各州有关教育方面的投资活动；③明确了联邦政府未来在教育领域的活动计划，比如如何培训军队人员、教育人员和研究人员等；④明确了要为联邦政府政策的形成和实施建立保障机制。《沃克报告》最重要的意义在于从政策上明确了澳大利亚联邦参与高等教育，对澳大利亚教育的各个方面产生了深远影响。

1956年12月，联邦政府成立了“澳大利亚大学委员会”，英国大学拨款委员会主席莫瑞爵士被任命为委员会主席。在其领导下，大学委员会负责对大学的现状以及大学未来的发展进行相关调查并提出建议和撰写报告。大学委员会经过翔实彻底的调查，于1957年撰写了一份报告，该报告被称为《莫瑞报告》，并于同年由联邦政府正式发布。

《莫瑞报告》的主要内容包括：①调查显示，澳大利亚大学的需求会出现较大增长；②联邦政府对大学的资助要进一步扩大规模；③就目前状况来看，大学的入学率和合格率普遍偏低，此报告的颁布使得联邦政府加快了对大学资助的步伐；④大学委员会建议联邦政府制定资助大学的计划，为期3年，并拟定了1958年、 1959年和1960年的拨款数额；⑤宣布大学委员会成为联邦政府就大学政策进行基本咨询、建议的实体。《莫瑞报告》的颁布加大了联邦政府对高等教育投入的力度。直接结果是大学入学率提高，学生人数递增，澳大利亚大学发展速度加快。战后，联邦政府设立了澳洲国立大学，其后新南威尔士大学及莫纳什大学设立，为澳大利亚的高等教育注入了新血液。澳大利亚在1960年有了10所大学，学生人数也由1946年的25000人增加到53000人。^[4]

1961年，澳大利亚政府指定“澳洲大学委员会”主席马丁来领导“澳洲第三级教育之未来委员会”，以响应大学及其他中学后教育的挑战和变革，并探究澳洲高等教育应采取的发展途径。1965年，马丁委员会发表了《澳大利亚第三级教育的未来》报告，即著名的《马丁报告书》 。此报告书奠定了澳洲高等教育二十余年的体系，是高等教育的重要政策之一。^[5]此报告书促进了中学后教育机构的多样化，在各州迅速筹建各种形式的高等院校的同时，将已有的技术学院、农业学院、示范学院及其他非大学的学院合并，设立以职业教学为导向的“高等教育学院” （CAEs），来替代以学术研究为导向的传统大学的扩张，建立双轨高等教育体系——大学一轨，高级教育学院一轨。这一体系直到1988年实施单一体系时才告结束。

（二） 20世纪70年代到80年代末，主要高等教育政策：《卡梅尔报告》、《康甘报告》和道金斯高等教育改革

1972年澳大利亚工党建立了教育委员会的临时委员会，任命卡梅尔担任主席，并对澳大利亚的高校进行调查。经过近一年的调查研究，1973年5月一篇题为“澳大利亚的学校”的报告出台，该报告也被称做《卡梅尔报告》 。主要内容包括：①确定联邦政府在学校教育中的作用；②规定了如何对私立学校进行分类以及如何对其拨款的制度和标准（该标准远远高于当时在公立学校和天主教学校体系中较普遍的投入水平） 。这一标准承诺要为全体人民提供一种更加公平的教育竞争环境，同时也提供高质量的教育和更多的公平机会。卡梅尔委员会的主要目标是确保每个孩子享有平等的校内经济资源，报告中关于机会均等、多样化、选择、权力下放和参与性公民权等理念对澳大利亚的教育产生了很大影响。^[6]

根据此报告的提议，联邦政府对技术和培训学校的投入在两年之内由3.64亿澳元提高到10.91亿澳元，改善了所有学校包括私立和公立技术学校的物质条件。^[7]

进入1973年，“澳大利亚技术与继续教育委员会”成立，由联邦政府教育部直接领导。康甘被任命为委员会主席。该委员会的主要任务是对澳大利亚所有的技术学院与培训机构进行调查并提出发展建议。1974年4月，该委员会提交了名为“澳大利亚技术与继续教育的需求”的报告，也就是后来的《康甘报告》 。

《康甘报告》一共分为两卷，第一卷包括五方面的内容，分别是：①对技术与继续教育的概念进行界定，具体包括：阐述了技术学院的现有规模与目标、师资情况、社会的发展对职业技术教育的挑战、提出了“技术与继续教育”的概念；②介绍了各州职业技术教育的组织情况，包括组织结构与特征、学生参与率与选择的学科领域；③社会对职业技术教育的需求，包括人口发展趋势、技术学院的课程、各种教育类型的情况、劳动力市场的变化；④对技术学院的资助，阐述了资助原则、教师培训、健康和福利、咨询服务、图书馆资源、技术教育设施、配套资金与非配套资金等；⑤最终发布报告的建议性结构，建议最终的报告应包括现状、委员会的组成、资助、研究的领域、教师、统计数据与职业趋势、建筑与设备等。第二卷的内容主要是数据统计表格和相应的分析。^[8]

在《康甘报告》中正式提出了一个新的词汇“技术与继续教育”，并对该词汇进行了明确的说明：“技术与继续教育是指提供一系列连续的职业技术课程，目的是向学生传授以职业为导向的知识，从而提高个人的理解力，培养学生的技能。”^[9]技术与继续教育包括一般所说的成人教育项目，但不包括那些没有教育计划和体系的活动。

《康甘报告》的另外一个重要贡献是提出把技术教育与继续教育结合在一起，把学历教育与岗位培训结合在一起，并以此为基础建立新型的技术与继续教育学院，即TAFE，用以实施新型的技术教育。事实上，该报告发布以后即诞生了技术教育与继续教育学院。^[10]

在这一时期，另一个对澳洲高等教育影响深远的政策是1972—1974年由惠特兰领导的劳工党政府有关高等教育的经费政策。惠特兰政府在1974年宣布：取消学费，以往由各州教育局控制的师范学院将改制为高等教育学院，以获得联邦经费；联邦政府将负责高等教育的所有经费。惠特兰政府原本就已经耗费巨资进行各项社会改革，这项经费政策更使高等教育成为政府沉重的财务负担，也埋下了8年后重新执政的工党霍克政府必须大刀阔斧地整顿高等教育体系的伏笔。^[11]

20世纪80年代末至90年代初，澳大利亚开展了一次力度相当大的高等教育改革，其影响之深在教育史上也属罕见。这次改革由当时霍克领导的工党政府发起，当时的教育部长约翰·道金斯具体实施。这次改革之所以能够成为澳大利亚高等教育发展史上的一个转折点，是因为它正式拉开了澳大利亚高等教育市场化进程的序幕。

这次改革之所以能够实施，是社会政治、经济以及教育需求共同作用的结果。主要原因可以归结如下：

（1）为了明确大学和高级教育学院之间的关系。其实早在20世纪60年代高级教育学院建立的时候，联邦政府已经划定了其与大学的区别。大学可以提供本科和研究生水平上的学位教育并可以进行研究活动，而高级教育学院大多是在技术学院或职业学院的基础上建立的，只负责本科水平的教学工作。但是高级教育学院发展迅速，其所进行的教育活动已经超出规定的范围，进入到了大学领域，使得两者之间的界限变得不再分明。这次改革就肩负了再次明确两者关系的目的。

（2）受到规模经济思想对高等教育的影响，为了满足社会对教育的不断需求。在道金斯发布的高等教育白皮书《高等教育：一份政策声明》中谈到，澳大利亚正从单一的生产和出口初级产品过渡到附加更多价值的产业，这种经济环境的改变提出了很多社会需求，比如对不同领域人才的需求，对更好的教育质量的需求等。高等教育改革的目标就是要对社会的需求及时作出回应。在这个过程中，联邦政府要通过改革，借用市场作为主要手段，提高高等教育的效率和质量，同时加强高等教育与工商业界的联系，为其培养更合格的人才。此外，联邦政府借鉴了经济学领域中的“规模经济”理论，认为机构规模有着重要作用，在生产技术和组织不变的情况下，如果以一定的比例增加投入，那么也相对增加同样比例的产出，而资源使用效率不变。澳大利亚借用经济学的这一重要概念，制定了高等教育的发展战略，认为大的高等教育机构在响应社会需求方面有更大的灵活性。具有较大的管理机构和更灵活的资源渠道，可以拓宽学生选择的范围，使学生在高等教育机构之间实现更大范围的学分转换（即各高等教育机构之间相互承认彼此的学分，方便学生转学或选取更适合自己的课程进行进一步学习） 。同时，还大规模提供更好的学术服务与教学设施，为教师提供较大的职业发展机会，而且获得更高的机构效率和效益。^[12]

针对上述原因，道金斯实施了如下改革：①用院校合并结束高等教育的双轨制，建立国家统一体系。②充分考虑劳动力市场的需求。在未来的高等教育机构发展中，要根据劳动力市场的信息对其进行科学的评估，再决定高校是否要扩招、联邦政府是否应拨款。③联邦政府进行管理体制的改革以保障高等教育的公平性。④高教机构应该多与企业合作。白皮书中指出：“教育机构的管理将进行现代化改革，政府将鼓励高等教育机构发展与各经济领域中的雇主之间的密切联系，并注重研究项目和技术转移、学校课程与实践的结合，以及毕业生与企业之间的联系。”^[13]在道金斯改革的指导下，从20世纪90年代开始，更多的企业管理模式开始被高教机构引入，并在其大学管理层面应用，用绩效考察大学的管理。同时，依托大学开办一些企业和公司，扩招海外留学生，并改革课程结构和内容，使其更适应社会和企业发展的需求，并采取多种方式加强学生和雇主之间的联系。

道金斯改革的重要意义在于其改变了高等教育的结构，使得大学更加多样化。同时，加强了高等教育内部的管理，并加强了大学与企业的合作。

（三） 20世纪90年代初到90年代末，主要高等的教育政策：《高等教育：90年代的质量与多样化》和一系列《澳大利亚海外学生教育服务法》

20世纪80年代末期，澳大利亚进入了高等教育大众化时期。随着二元体制的结束，统一高等教育体系的建立。澳大利亚的高等教育出现了一些新的变化，如学生数量增加，联邦政府对高等教育拨款减少，高等教育职能变化。这些变化引发了一些新的问题，包括如何提高国内和海外留学生的学习条件、如何提高高教机构的学术研究质量及师资水平等。针对这些变化和问题，联邦政府将注意力聚焦在如何保障高等教育质量上。

1991年10月联邦政府发布了《高等教育：90年代的质量与多样化》的报告，此报告的发布标志着澳大利亚高等教育进入了质量保障与多样化发展阶段。

此报告的主要内容为：

（1）建立高等教育质量保障机制。“高等教育面临的压力既有质量上的也有数量上的，劳动力市场需要能应对变化的主动积极的人，我们需要在课程和教学方面进行重大的变革，需要发展一种创新体系，使学生具有批评性的思维和适应性的技能”^[14]。同时，此报告提出要从长远的角度来检验高等教育参与的适宜水平，要考虑到如下一些因素，“人口增长、高等教育的需求、经济和社会发展的需要、政府投资的水平、社会最大程度的参与、教育和培训的水平、各种教育与培训部门总的需求等” 。还要考虑“对优秀教学和科研系统的资助安排，技术与继续教育的结构和未来作用以及它与高等教育的关系；保持高等教育系统内部的多样化，并建立有助于多样化的报酬制度；质量及其测量指标之间的关系等”^[15]。

（2）促进高校教学水平的提高。教学质量的提高必然要建立在提高高校教职工待遇的基础上。因此，报告提出联邦政府将增加1992—1994三年的高学位研究生和其他研究生的数量，同期也要增加研究生的基本生活补贴，鼓励研究生毕业后到高教机构的教学岗位工作。

（3）促进高等教育参与的公平性，同时建立高教机构之间的学分转移系统。澳大利亚的高等教育一直由两种课程模式组成：学术模式和职业模式，沿袭了以往的二元体制。学术模式主要应用在大学教育中，主要由授课和科研组成；职业模式主要应用在技术与继续教育学院，主要进行职业教育和培训，根据各种不同工作的要求和工作场合的行为规范，制定了一套具体的能力培养规范和行为标准。报告革命性的提出要在这两种模式之间建立学分转移系统，用以保证学生在两者之间切换，满足两种模式的学习需求。

（4）保障高教机构的多样性。接受高等教育的学生正在变得日益多样化，而且随着终身教育趋势的增长将变得更加如此，越来越多的人取得最初的大学证书以后，在未来某个时期可能又会参与到高等教育的学习中，所以在保证多种结构和层次的基础上，如何用不同的模式去迎合各种学生需求就显得非常重要。要使高等教育系统具有更大的弹性和多样性，就要综合考虑“课程设置、学生需求、教职工构成、产业变化、国际发展趋势以及劳动力市场”^[16]。

综上所述，《高等教育：90年代的质量与多样化》这一报告的发布为建立高等教育质量保障机构打下了政策和理论基础。

1991年，联邦政府发布了《海外学生教育服务法（1991） 》，后来该法被称为“旧海外学生教育服务法” 。法案共分为20个部分，其核心内容是关于对海外学生课程的登记。法案规定了高等院校开设课程的条件，规定开设课程所在的州或者地区要对课程给予认可。这项法案有一个重要的特征就是责任的转移。在1990年以前，海外学生教育的审批是由联邦就业、教育与培训部负责。自1990年1月1日起，对海外学生教育的管理权由联邦政府转移到州及地方政府。^[17]《海外学生教育服务法（1991） 》是澳大利亚政府采取法律手段保护海外学生利益的开端。1997年，在此基础上出台了《海外学生教育服务（注册收费）法（1997） 》，此法主要是针对为海外学生提供学校和课程的机构而制定的。1991年和1997年的这两个海外教育法案其主要内容涵盖了对课程登记的认定、如何收取费用等方面。随着越来越多的海外学生涌入澳大利亚，为了促进海外学生教育正常有序的发展，保障海外学生利益，更为了增加澳大利亚各大学在留学生教育方面的收入，从而增加国家收入，联邦政府于2000年出台了《海外学生教育服务法（2000） 》 。

《海外学生教育服务法（2000） 》规定非常详细，共分为8个部分包括177节，其主要内容有：①对提供海外课程的机构和留学生进行管理；②增加了维护学生利益的条款；③制定了一些有关违法行为的条款。^[18]进入21世纪后，为了规范招收海外学生的教育机构的行为，联邦政府又出台了《2007年招收海外学生的教育与培训机构及注册审批机构的国际行业规范》，简称《2007年国家规范》 。在学生出勤、福利等方面又作了具体的阐释，是对《海外学生教育服务法（2000）》的补充和修订，以更加详细的条款规范了教育机构的行为，保障了海外学生的权益。^[19]

（四） 21世纪以来，主要高等教育政策：《我们的大学——支撑澳大利亚的未来》、《未来之路——面向信息经济的高等教育行动计划》和《创新——开启未来之门》

进入21世纪以来，国内外各种机遇和挑战纷纷涌现，对澳大利亚高等教育提出了更高的要求。澳大利亚联邦政府也通过一系列报告开始加速对高等教育的改革。这些报告侧重高等教育的不同方面，对现行的政策进行了分析，对现状进行了详细的阐述，并详细解剖了高等教育面临的机遇和挑战，展望了未来的发展方向。同时，联邦政府鼓励澳大利亚全社会为高等教育改革献计献策，进行大讨论。2003年，联邦政府总结了以前的一系列报告和大讨论的结果，颁布了名为“我们的大学——支撑澳大利亚的未来”的报告，对澳大利亚高等教育改革提出了一个整体改革框架。

该报告主张澳大利亚大学的改革刻不容缓，否则其生存和发展将面临严峻的挑战。报告提出了高等教育改革的一些原则，可以概括为如下四点：①可持续性原则。报告总结了当前大学教学中存在的一些弊病和问题，主要包括课程设置无创新、不同专业课程设置基本雷同、课程衔接不紧密且没有进阶性、教师讲课内容重复严重、理论课与实践课联系不紧密等。除了敦促各高等教育院校对这些问题进行彻查并予以整改以外，还要求其采取切实的措施来保证高等教育在各个环节和方面上都可实现长期可持续性发展。②保障质量原则。报告提出未来的高等教育必须要加强教学和研究，并提高其质量。③公平性原则。报告提出，联邦政府必须要采取有针对性的措施来保证高等教育的公平性。无论学生的家庭背景如何、所处环境如何，都必须鼓励和保障其能够在自觉自愿的前提下参与高等教育，发挥自身能力来完成学业。尤其是对于弱势群体，更要改变其在受教育方面的不利处境。④多样化原则。报告指出，实现高等院校培养目标的多样化，需要建立以业绩为基础的激励机制，鼓励大学办出不同特色。在高教机构的课程设置方面，也要根据各自院校的情况开设，避免院校之间的盲目模仿和趋同性。^[20]

从报告的主要内容可以看出，澳大利亚政府继续沿袭20世纪90年代改革的主体思想，将改革的重点放在高等教育对国家经济发展的巨大推动力上，并运用各种政策强化这一关键目标。政府通过增加对大学的投入并给予大学运营更大的自由度来发挥高等教育对经济发展的积极推动作用，同时，政府也逐渐加强了对大学的控制，其主要手段是拨款。政府关注的重点集中在教育出口、大学教学与科研、社会弱势群体受教育的公平性上。

在高等教育发展的过程里，特别是随着信息技术的发展，澳大利亚大学里有很多教师不能利用信息技术进行科研和教学，一些管理人员不能有效运用信息技术提高其管理能力，针对此类问题虽然出台了一些政策和措施，但仍然缺乏全国合作框架，不能保障教育培训部门有效参与到信息经济服务中。^[21]为此，2000年3月，澳大利亚联邦政府、培训和青年事务部发布了《未来之路——面向信息经济的高等教育行动计划》，从人、基础设施、在线内容、政策与组织框架和管理框架等方面分别进行了阐述，分析了各方面的现状并提出了有针对性的建议，对信息经济背景下的澳大利亚高等教育有很强的指导意义。

具体条款为：培养适应信息经济社会的人才，加强信息基础设施的建设，完善在线应用与服务。并特别提出要重点关注五个方面的问题：高教机构与企业界、教育与培训机构之间的积极合作，发展信息与通讯技术方面的尖端基础设施、尖端应用开发和尖端技术研究，高等教育机构要增加世界级的基础设备，要采购更多的宽带设备以保持高水平的国际联网，联邦政府要提供财政支持，制定重大方针政策和法律法规等。^[22]

该行动计划的出台非常及时，适应了当时澳大利亚国内外的发展形势，为高等教育提供了更多的发展空间和便利的政策支持。

2000年8月，联邦政府颁布了《创新——开启未来之门》报告，此报告主要包括以下的内容：首先，积极营造创新气氛，加速创新思想的产业化，保持澳大利亚的研发技能。在报告中提出了一些具体措施：从新设立的国家竞争力研究资助基金中拿出一部分用来资助25个联邦研究院的位置，每个位置每年资助额为22.5万澳元，并连续资助5年；为满足社会对信息技术人才的需求，联邦政府将调整移民政策，吸引更多的信息通讯技术人才等。^[23]其次，政府将实施国家创新宣传策略，该策略包含的主要活动有：促进企业更多地参与科学活动；加强一些宣传活动，如培养青年企业家计划等；支持重要的科技奖励；资助一些科学竞赛活动使人们认识到科技创新的重要性。^[24]

综上所述，澳大利亚联邦政府在不同的时期，顺应高等教育发展的趋势，采取了一系列行之有效的政策，确保了澳大利亚的高等教育有序、科学的发展，为澳大利亚成为教育强国奠定了基础。