加拿大高等教育政策的历史与现状

一、加拿大高等教育政策的历史与现状

加拿大地域辽阔，国土面积居世界第二，但其人口数量却很少。全国共有10个省和3个区，官方语言为英语和法语。加拿大高等教育被称为“中学后教育” (post-secondary education)，所以“高等教育”这个概念的范围很广。根据2004年加拿大统计局提出的关于高等教育的最新分类，加拿大高等教育可以分为五类：大学与学位授予机构、学院、成人教育和中学后教育学校、政府培训机构、私立职业学院。加拿大没有全国性的统一教育政策和规章制度，高等院校都有独立招生的权力。因此，不同的省、不同的院校，甚至不同系之间的入学标准都各不相同。加拿大各省都有自己的高等教育管理系统，负责制定全省的高等教育方针和计划以及向各校拨款等事务。各校具体的行政和教学事宜由校方自行决定和实施。各省和地区的教育体制既有不同之处也有相似之处。

每个省/区都有权管理自己的教育事业，这是加拿大区别于其他国家高等教育的最大特点。一般情况下，各国都有自己的教育部，并由国家统一制定各项教育政策，但是加拿大的情况截然不同。加拿大没有全国统一的教育体制，联邦政府不设国家级别的教育部门，不指定统一的教育目标，没有全国统一的标准课程。国务秘书部负责加拿大全国的教育规划，各省的教育部长组成教育部长理事会，并负责各省之间的教育交流与合作。实际上，加拿大的宪法把教育的权利赋予了各省政府而不是联邦政府。

早在1867年，《不列颠北美法案》^[1]就作出规定，教育的权责归各省政府所有。因此，加拿大没有联邦教育部或类似的教育机构，教育由各省政府负责，全国没有统一的教育制度。学校大多数是省立的，各省宪法对该省的教育机构、学制、考试制度等都有明确的规定。各省均设有教育部，负责全省的教育事业。由10个省的教育部长组成的“加拿大教育部长委员会”^[2]，负责促进和交流各省间的教育合作。联邦政府只负责组织和管理土著人、武装部队人员及其家属，以及服刑人员的教育。但联邦政府也向各省提供相当多的经费发展高等教育……第二官方语言教学和其他与教育相关的社会事务。^[3]联邦政府向各省提供部分教育经费，并不时出台各种政策，向学生提供资助，以帮助他们完成高等教育。

（一）高等教育发展的历史

1．高等教育的起源阶段

加拿大高等教育的历史比加拿大联邦成立的时间还要久远。其高等教育的起源阶段可以追溯到17世纪初到18世纪中叶这一时期，当时这块土地处在法、英两国的殖民统治之下。16世纪初，法国殖民者最先来到加拿大，建立了新法兰西殖民地。17世纪初，法国人将天主教带到了加拿大，并掀起了一股传教热潮。天主教会在此开办了神学院，意欲通过设立学校来掌握当地的教育并进一步控制人们的思想。神学院的教育影响了加拿大（尤其是魁北克）的教育政策数百年。加拿大最早的教师是1616年随法国探险家尚普兰来加拿大的四位传教士。^[4]

1663年，加拿大最早的大学——魁北克神学院^[5]成立，后来发展成为今天的拉瓦尔大学（Université Laval） 。当时的神学院都受宗教团体的管辖和控制，成立的主要目的也只是为了培养教士。早期的加拿大大学几乎都具有宗教性质，它们的发展受到了大革命前法国、英国、苏格兰和德国大学模式的影响。

1763年，英国人在与法国殖民者的利益之争中取得胜利。英、法签订了《巴黎条约》^[6]，令法国放弃了它在北美殖民地的主权。《巴黎条约》使英国占领了魁北克。由此，英国开始统治这片殖民地，并计划用英国的文化来取代原本占主流的法国文化，包括剥夺法裔加拿大人讲母语和信奉天主教的权利。这一举动立即招致了当地民众的强烈不满。

1774年，英国议会通过了《魁北克法案》^[7]，规定魁北克的文化、政治和经济受到保护,法裔天主教徒不再被排斥在公职之外；确定了英国刑事法和法国民事法，保证法国殖民者享有语言和宗教的自由。于是加拿大出现了双语教育体系。^[8]

1789年，英国人为了宣扬自己的国教，也仿照牛津大学的模式开办了自己在加拿大最早的学校——温莎国王学院。温莎国王学院是加拿大最早用英语授课的学校。当然，它也受到英国教会的控制。1812年成立的麦吉尔大学是持有政府特许状而建立的第一所无宗教派别的私立大学。第一所省立大学是1850年建立的多伦多大学。在1867年以前，高等教育的财政资助是由各殖民地政府提供的。^[9]

2．高等教育的初期发展

从1867年到二战前这一阶段是加拿大高等教育发展的初期阶段。1867年，在《不列颠北美法案》的指引下，加拿大结成四省联盟，这标志着加拿大自治领的诞生。该法案还在联邦和省两级政府之间对立法权进行了分配，划分了它们各自的权限；同时作出规定，加拿大为联邦制，各省和联邦是平行分权的关系，各省拥有自己对教育的权限和职责。联邦政府成立初期对高等教育不感兴趣而放弃了对高等教育的管辖权力。因此，在这一时期，联邦政府很少过问高等教育方面的问题，反而是省政府对高等教育拥有很高的决策权。各省政府都着手建立各省特许的大学。1867年，安大略省政府的立法机关宣布从1868年7月1日开始将不再对任何教会控制的学校提供资金，该做法终结了教会对大学的控制。^[10]

《不列颠北美法案》从一开始就明确界定了教育的归属权问题，但是随着高等教育的日益成熟、完善，联邦政府在对高等教育管理和立法权方面的尴尬处境越发明显。高等教育的不断发展、壮大使得政府愈加想要参与高等教育的决策。于是联邦政府也就不可能完全对高等教育不加干预。1874年，加拿大议会立法创建了加拿大皇家军事学院（Royal Military College of Canada），该学院于1876年在安大略省的金斯顿市开办^[11]，它的成立标志着联邦政府首次直接介入高等教育。

为了应对各级政府对高等教育的直接干预，各大学急需一项新政策来确定高等院校与政府的关系形式。1906年《多伦多大学法案》的颁布，为大学解决了这一问题。《多伦多大学法案》具有十分重要的意义，它确立了后来加拿大大学的基本模式以及大学与政府关系的基本格局。

虽然1906年《多伦多大学法案》奠定了大学和政府关系的基本格局，但这并不意味着联邦政府会放弃对高等教育权力的争夺。联邦政府这次改变了策略，将重点放在职业培训和技术培训领域。^[12]1910年，联邦政府成立了皇家产业培训和职业教育委员会（Royal Commission on Industrial Training and Vocational Education），该委员会制定了一个向各省提供拨款的条款，旨在发展农业技术和培训并改进职业技术教育。

在第一次世界大战的压力下，联邦政府决定就科学和工业研究领域进行投资，目的是使加拿大在战时处于有利地位、在战后良好地恢复实力。于是1916年，联邦政府又建立了国家研究委员会（National Research Council，简称NRC） 。该委员会和大学的联系相当紧密，并向大学提供科研资助。由此，联邦政府和高等院校在科研领域建立了有效联系。

政府对高等教育的干预不只体现在给予高等院校科研资助的层面上，还通过给予学生各类资助项目得以实现。1939年，联邦政府实施了“自治领及省政府助学项目” （Dominion-Provincial Student Aid Program） 。该项目是由联邦政府出资的加拿大学生贷款项目。虽然《1867年宪法法案》 （即《不列颠北美法案》，于1982年更名为《1867年宪法法案》）赋予各省对高等教育的权力和职责，但联邦政府开展国家性的资助项目是合法的，因为联邦的立法权赋予联邦政府可以进行如经济发展、劳动力培训等项目。如1937年开始的“自治领及省青年项目” （Dominion-Provincial Youth Program），该项目旨在向经济萧条年代失业的青年人提供职业培训，这也是国家经济政策的一部分，它同时也是1939年“自治领及省政府助学项目”的前身，为该项目得以开展准备了合法理由。最早全国有5个省加入该项目，到1944年，当时的9个省全部加入。^[13]

3.高等教育的普及阶段

1945年，二战的开始标志着加拿大高等教育缓慢地进入了一个新纪元，高等教育在这一时期开始得到普及。“第二次世界大战及其后果促使联邦政府开始了对各省高等教育权限的频繁干预。”^[14]因为战争极其需要科学研究人员和训练有素的技能人才。联邦政府清楚地认识到了这一点。二战后，联邦政府立刻开始了一项新的政策——资助退伍军人上大学。联邦政府开始为一些大学提供财政援助，以帮助他们处理退伍军人不断涌入的问题。

1946年，参加过二战的退伍老兵涌入大学，1947—1948年间，全日制大学的招生达到八万多人。根据“退伍军人保障计划”，联邦政府每年为每名退伍军人大学生提供一定数额的拨款。该计划的实施使得五万多名退伍军人在1944—1951年间进入了大学。^[15]大学的入学人数激增。

1949年，为了加强对高等教育的干预和控制，联邦政府作出了更进一步的举动，成立了皇家艺术、文学、科学发展委员会（也就是“梅西委员会”^[16]） 。联邦政府接受该委员会的意见，从1951年开始定期给高等教育提供财政支持。但是此政策一出台，立即遭到了魁北克省政府的反对^[17]，因为根据宪法，大学应该从省而不是联邦政府得到拨款。所以在此期间，魁北克省政府向该省的大学增加了拨款，但是拒绝联邦政府的拨款使得这些大学仍然面临不同程度的财政困难。^[18]在此期间，由于联邦政府的资助，大学的入学率急剧上升。虽然在全国范围内没有建立更多的新学校，但是已有学校的规模都增加了2～3倍^[19]，这是加拿大高等教育飞速增长的时期。

这段时期内，联邦政府还开设了其他一些资助项目，如1964年的“加拿大学生贷款项目” （Canada Student Loans Program，简称CSLP） 。自该项目设立以来，政府寻找并增加各种来源为符合条件的学生提供财政资助，以协助他们完成高等教育。据加拿大人力资源和社会发展部（Human Resources and Social Development Canada）的资料：1964年至1995年，金融机构向有资格接受资助的学生提供了贷款，还负责管理贷款的还款过程。作为回报，加拿大政府要为贷款的学生担保，保证向金融机构偿还违约贷款的全额。该项目的设立取代了“自治领及省政府助学项目” 。^[20]

1965年，为了弥补高等教育经费的严重不足，由加拿大大学与学院协会（Association of Universities and Colleges of Canada，简称AUCC）赞助成立了“加拿大高等教育经费委员会”（Commission on Financing of Higher Education） 。

从1966年开始，联邦政府的教育政策发生了重大改变，一个著名事件就是联邦超越了法的权限，直接任命了多伦多大学的教务长。^[21]这一事件标志着联邦政府教育权力的扩展。因此，各省采取了一个回应，成立了“加拿大教育部长委员会” （CMEC） 。

20世纪六七十年代，高等学校入学人数依然显著增加，为了满足高等教育的需求，又有一些新的大学得到了省政府的建立许可，而之前已有的大学也进行了适应需要的合并与扩充，如为大学建设分校和将小型学校合并成新大学。这一特点使得人口稠密地区的学校扩大了规模，也使得西北地区出现了大学校园。

从20世纪70年代开始，加拿大的经济进入了萧条期，由于经济状况持续低迷，联邦政府和省政府都减少了对高等教育的开支。为了重新掌控对高等教育拨款的主动权，联邦政府在1977年出台了“专项财政拨款计划” （Established Programs Financing Act，简称EPF），但是没能解决高等教育资助不足的问题。与此同时，联邦政府对科研的兴趣和投入有增无减。

1977年，联邦政府根据国家议会立法创立了加拿大社会科学和人文研究委员会(Social Sciences and Humanities Research Council of Canada)。它和医药研究委员会(the Medical Research Council)及自然科学与工程研究委员会(the National Science and Engineering Research Council)共同管理以大学为研究基地的研究联合基金。该委员会的宗旨是鼓励和协助加拿大社会科学和人文科学的研究学者。其目的是支持学者对先进知识的独立研究；鼓励研究该委员会所拟定的对国家有重要意义的选题；促进加拿大国内外学术交流和研究成果的传播；协助政府保持和发展国力。为实现以上目的,该委员会拟订各种计划以鼓励对科研的追求，如对参与培训人员授予学位、颁发研究奖金、开展国际学术交流、出版学术刊物等。^[22]自然科学与工程研究委员会是一个为全加拿大科学和技术发展进行战略性投入的国家机构。它以研究基金的形式为大学的基础研究提供资助，鼓励加拿大公司参与和投资高等院校的研究项目，并为这两个领域中高水平人才的研究和培训提供资金支持。^[23]这些都深刻体现了联邦政府对科研的高度重视。

到20世纪80年代，加拿大爆发了严重的经济危机，政府财政状况欠佳，对高等教育的拨款没有增加，这给高等教育带来了比较明显的影响。联邦政府对之前所设立的财政拨款计划做出了多个修改案，但是对高等教育经费缺少的情况却没有实质性的改变。

（二）高等教育政策的现状

1995年，为了缓解财政危机，联邦政府对“加拿大学生贷款项目”作出了几个重要的更改。首先，政府公布了《加拿大学生财政援助法》（Canada Student Financial Assistance Act），取代原有的《加拿大学生贷款法》 （Canada Student Loans Act）。2000年，加拿大政府再次推出新的政策，宣布加拿大学生贷款的管理交由国家助学贷款服务中心（National Student Loans Service Centre，简称NSLSC）负责。

同年，联邦政府将“专项财政拨款计划” （The Established Programs Financing，简称EPF，于1977年建立，意在支付医疗保健和高等教育经费）和“加拿大援助计划” (The Canada Assistance Plan,简称CAP，于1966年建立)合并，重组为“加拿大健康与社会转移支付计划” （Canada Health and Social Transfer，简称CHST） 。联邦政府做出的财政预算表明将进一步减少高等教育经费，这意味着联邦政府作为大学主要资助者的角色即将结束。于是各省开始建立自己的高等教育政策体系，不同的省采用了不同的政策。比如安大略省政府采取的政策是增加学生的学费，并减少省政府的投入；英属哥伦比亚省则加大对高等教育的投入；魁北克省为了保护所有公民平等接受高等教育的权利维持了最低的学费。2004年“加拿大健康与社会转移支付计划”又被分割为“加拿大医疗转移支付计划” （Canada Health Transfer）和“加拿大社会转移支付计划” （Canada Social Transfer），目的是为联邦政府的资金去向和使用提供更大的问责制和透明度。

总体来说，无论是联邦政府还是省政府都制定了一系列的新政策或对原有政策作出了很多变更，以帮助人们应对高等教育学费日益高昂的问题。但是这些政策并没有彻底解决问题。很多高校学费的持续增长，引发了人们的不满。为了应对这种局面，联邦政府又采取了一系列的措施。2004年，加拿大政府发起“注册教育储蓄计划” (Registered Education Savings Plan，简称RESP)，它实际上是一种投资工具，父母可以利用这种投资为子女今后的高等教育进行储蓄，参加该储蓄计划的人可以获得税收的优惠和政府的补助。同时，联邦政府还策划了“加拿大教育基金” （Canada Learning Bond），该基金由加拿大政府资助，政府发行该基金以确保低收入家庭可以支付高等教育费用、非特权阶层的家庭可以送他们的孩子上大学。该基金给每名儿童的最大额度是2000加元，但是只有很小比例符合条件的加拿大家庭参加了这项计划。为此，政府还作出努力，以加强对该基金的宣传。这项计划在很大程度上取决于“国家儿童福利计划”，以确定儿童是否有资格获得援助。^[24]

时至今日，联邦政府对高等教育的干预已经渗透到高等教育领域的各个方面，尤其是在科研方面。^[25]1997年，加拿大政府成立了加拿大创新基金会（The Canada Foundation for Innovation） 。^[26]

2000年，加拿大政府设立“加拿大研究席位计划” （Canada Research Chairs） 。该计划是加拿大政府推动加拿大的科研发展水平，创建世界一流的研究中心，并且是加强加拿大在全球知识型经济的竞争力的全盘计划中不可分割的一部分。政府每年约花费3亿加元执行该项计划，以吸引和留住优秀的学者和科学家。^[27]

近年来，加拿大招收留学生的政策也产生了相当大的变化，因为留学生可以带给加拿大丰富的收入，适当缓解高校财政紧张的问题。加拿大没有专门的留学政策，所以留学生政策的变化主要体现在加拿大的移民政策、打工政策和签证政策中。如2003年，加拿大政府宣布来自部分国家的留学生签证将加速办理，旨在提高招收留学生的竞争力。2005年以前，加拿大不允许留学生在校外兼职，而2005年这一政策作出了调整，留学生可以在校外工作。2008年，加拿大移民部宣布新增“经验类移民”^[28]，以吸引更多的人才。