教育政策的实现程序

二、教育政策的实现程序

一般而言，就近现代国家的公共教育制度来看，虽然各国之间的政治条件不尽相同，以致呈现出的经济与社会的具体状况也不尽一致，但是在近代民主主义思想的推动下，世界上大多数的国家都已经在实行民主的教育政策制定机制和监督体制，并以提供平等的教育参与机会及在法制化的基础上健全教育行政体制为宗旨，而这已经达成了一种共识。

对教育政策的制定过程，一般又有广义和狭义两种理解方式。广义的理解是把教育政策制定理解为整个政策过程，它包括提出政策问题、形成政策议题、进行政策决策、进入政策执行和开展政策评估等几个阶段。狭义的理解是把教育政策制定仅理解为政策形成（policyformation）的过程，即指从问题界定到议案抉择再到进入合法化程序的过程。这一理解把教育政策制定过程与教育政策执行过程看作是两个完全不同的阶段。

仅以日本为例，其教育政策的制定动向就显示了一种民主主义的决策进程。

第二次世界大战结束以后，日本军国主义的独裁政治受到了国际社会的严厉制裁，在美国占领军的直接干预下，日本政治开始走上了民主主义的轨道。反映在教育方面，当时至少有两个方面的因素对教育政策产生了影响。一是垄断资本，具体地说就是代表日本经济界的日经联（日本经济联合会，后改为经团联）对教育提出的要求。二是人民大众对教育所产生的期待。上述两种影响可传达的途径主要是日经联通过各种场合发表的公开言论，以及民间的舆论调查结果通过新闻媒介而反馈给执政的自由民主党。受此影响，自由民主党的教育政策倾向就会随之发生变化。这种变化又大致可以从《政策月报》这一代表政府文教政策大纲的文件中反映出来。据研究《政策月报》上公布的教育政策纲领后发现，自20世纪50年代以来每年都有变化。这种变化不仅反映了政府（政党）重视经济界及社会民众对教育的要求，而且还尽量在科学与慎重的前提下逐步地调控政策方针，以使其更符合社会经济文化的发展和社会民众的要求。

我们在前面已经谈到，从每项教育政策的立案到出台，都需经过政府行政机关提出构思，然后再由文部大臣的咨询机构——各种教育审议会进行专门审议，其后还要把正式立案的文本提交给议会议决，并在三分之二多数的赞成票数下才能最后得以通过。

从表面上看，上述教育政策的实现过程确实是体现了民主的秩序，但是现实的状况却往往要复杂得多。因为无论何种政策的出台，从制定到实施，其最终都是由权力机构操控的。比如政府机构为了使已出台的政策能为国民所接受，他们就可能会采取一些手段，比如动员舆论工具宣传，以争取多数来压制少数的反对意见等等。而实际上这样一种对社会舆论的操控，比如鼓动舆论、形成舆论、控制投票的结果，则可能使某项即使不符合民意或者是错误的政策也会在上述这样一种隐性暴力的程序中被冠之以组织化或合理化的面具。

就政策实施主体的不同，其相异的流程又如图21所示。

图2-1　政策实施流程动态组图