学校法律地位的现存问题及其改革方向

（四）学校法律地位的现存问题及其改革方向

经过二十多年的教育体制改革，我国公立学校的法律地位发生了根本性的变化，从其现状来看，在今后的改革过程中仍存在以下问题值得进一步地关注：

1.中小学校的法人身份问题

我国《教育法》规定，“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”仔细分析该规定可发现此条款本身即预示着还存在着学校及其他教育机构不具备法人条件的情况。如果说《高等教育法》第30条对高等学校的法人地位做了明确规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”的话，那么，对于中小学校的法人地位问题，相关立法和政策文件始终语焉不详。

按照我国《民法通则》第37条之规定，法人应当具备以下四个条件：一是依法成立，二是有必要的财产和经费，三是有自己的名称、组织机构和场所，四是能够独立承担民事责任。对于诸如乡镇、村小等实力薄弱的中小学来讲，由于缺乏独立的办学财产和经费，根本不具备独立承担民事责任的能力，因此难以成为实质上的“法人”。此外，从其他国家的法制经验来看，以法、德、意为例，三国国立中小学并不具有完整的法人地位，三个国家的中学在与自然人或其他法人发生民事纠纷时，中学校长虽然可以代表学校出庭，但却不能代表学校独立地承担全部法定民事责任，只能承担某些法定责任。尤其在法国，国立小学非常明显地不具有独立的、完整的法人地位。因此，有学者认为，对于我国的公立中小学的法人地位的确立问题，有一个逐步加深认识的过程。目前应持极其慎重的态度。在《民法通则》的法律框架下，在“学校法人”未能从《民法通则》所规定的一般“法人”中独立出来并另行界定的情况下，对于中小学校的法人地位，应分类确立。对于公立中小学校，要部分地确立其法人地位。⁽³⁾

2.学校法人制度的改革和重构

目前，在法律实践中我国形成了用“事业单位法人”和“法律法规授权组织”来分别描述公立学校私法和公法上的法律身份的局面，然而这样的法律定性在实践中存在诸多问题。

首先，我国事业单位种类繁杂，如中央编制办的事业单位改革方案根据现有事业单位的社会功能，主要将事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动三个大类。将所有的这些不同性质和类型的组织统一囊括在“事业单位”中，导致无法对不同类型的事业单位组织所享有的权利进行具体和细致地规范。我国关于事业单位的相关立法主要是《事业单位登记管理暂行条例》及其《实施细则》，而这两部法规和规章对事业单位的权利范围和权利的限制都规定得十分粗略，缺乏针对公立学校的专门细致的规定，因此，作为事业单位法人的公立学校，其享有的民事权利的范围并不明确，从而在诱致性的制度变迁过程中一定程度上造成了学校民事权利过大，没有受到应有的约束。

其次，司法实践中以“法律法规授权组织”来认定公立学校的行政主体地位，但此种定性不能完整和准确地反映公立学校公法上的法律身份。依照“法律法规授权组织”，仅能得出某组织依照法律、法规的规定，享有公权力，相关纠纷可以纳入行政诉讼的范畴。但此项公权力属于什么性质的权利？其来源如何？都不得而知。正如马怀德先生所言，该理论不能解决法律法规为什么要授权、在何种情况下授权？对谁授权等基本理论问题。⁽⁴⁾由于“法律法规授权组织”本身的判定标准、其所包含的理论内涵不清晰，由此导致了司法实践中运用“法律法规授权组织”来判定公立学校行政主体地位的若干争议。

3.学校权利属性的进一步划分

从目前来看，公立学校享有的权利性质从公私法区分的视角大体可分为两种，即公权和私权。然而，具体来讲，到底哪些权利是公权力，哪些权利属私权利，立法和司法实践中都不甚明晰。学校权利是公权抑或私权？不同的判断决定了对学校权利进行规制时所适用的法律原则的不同，决定了学校权利行使的合法性的标准及其法律纠纷解决途径的差异，并且公立学校实际的权利行使存在公权和私权“角色串通”的可能性，因此如何发展出一套相对完善的界分标准以厘清具体权利的属性，避免学校权利行使的混乱便极具有研究价值，同时也是我国立法和司法进一步完善的目标。

除了对学校权利进行基本的公、私权划分之外，仍需明确的是，公立学校所享有的公权或私权是一种什么类型的公权或私权，学校的公权或私权相对于一般公权或私权有何特殊性？而此种特殊性对于一般的公法或私法规则的适用有何影响？我们认为，将学校权利泛泛地归为抽象意义上的公权或私权并不足以反映学校权利法律属性的全貌，也不能实现对其良好的、适当的法律规制。公立学校作为一种负载特定职能和价值的组织建制，与其独特的法律身份相适应，其权利的法律规制也有一定的特殊性，因此，运用纯粹的公法或私法的原则和理论似乎很难有效地进行规范，这也是今后的教育法制建设中需要重点关注的问题。