印度学前教育的现状

印度是世界上儿童人口最多的国家，约占全球儿童总数的19%。庞大的儿童数量给印度的儿童保育和教育带来了巨大的挑战。印度儿童的保育和教育要达到促进儿童身心全面发展的目标还有很长的路要走。也正是基于此，印度政府正在通过多种措施大力推进儿童保育和教育工作。

印度，作为多民族、多语言、多宗教的人口大国，又因其国情复杂、经济基础薄弱，长期以来积贫积弱，因此，其学前儿童受教育状况堪忧，受教育不均等现象严重。但是，印度政府逐渐将“公平性”作为其实施学前教育的基本原则，将“儿童发展”作为国家发展的第一要务，制定多种政策、法规保障儿童的保育和教育，并在宪法和各种行动计划中明确未来印度学前教育发展的基本定位、发展方向、发展目标和方针。这对印度学前教育的发展起到了极大的保障和改善作用。

5～6岁儿童的学前教育被纳入学制体系中，成为基础教育的有机组成部分。学前教育不属于义务教育，但弱势群体项目实施免费。

学前教育的地位主要表现在以下四个方面。

第一，在宪法精神的指导下，印度在国家层面的发展计划和报告等文件中多次强调儿童作为国家宝贵财富的重要性以及学前教育对儿童发展的重要意义。将“儿童发展”作为国家发展的第一要务。

第二，1986年出台的《国家教育政策》、1992年出台的行动项目（Programme of Action）、2001年颁布的《国家妇女赋权政策》（National Policy for Empowerment of Women ）等政策、法规和行动计划保障早期儿童保育和教育。

第三，印度宪法规定国家必须提供义务教育阶段以前的学前教育，而且认为儿童的发展和教育是并行的主题。^[1]包括印度联邦政府成立的教育委员会、儿童项目准备委员会在内的政府相关部门重视学前儿童的发展和教育，在全国学前教育的设计、实施、监管和经费支持上都具有重要的作用。

第四，在印度，仍然有一些儿童由于各种原因受到歧视和压迫，因而，印度政府在2005年出台了《国家儿童行动计划》（National Plan of Action for Children ）来确保所有的儿童都享有平等的发展权利。可以说，所有儿童都享有充分发展的权利。

学前教育的价值主要表现在以下五个方面。

第一，政府强调学前教育具有促进儿童发展和推动义务教育普及的双重功效。一方面，学前教育直接影响儿童的综合发展，包括健康、营养、认知、情感与社会性等多个方面；另一方面，学前教育也是普及初等教育的潜在推动力。

第二，学前教育旨在确保儿童正常的生存、成长和发展。1992年的国家行动计划明确表达了对儿童的关注，并承诺扩大早期儿童保育和教育的服务。2004年正式实施的《国家儿童宪章》（National Charter on Children ）保证提供早期儿童保育和教育服务，从而帮助儿童更好地生存、成长和发展。2004年制定的《印度施政最低纲领》（National Common Minimum Programme ）致力于改善儿童的现状并通过满足儿童多元化的需要而创建一个愉悦的环境让儿童良好地发展。妇女儿童发展部还通过了2005年的《国家儿童行动计划》，该计划除了要满足儿童的健康和教育培养方面的需要之外，还包括3～6岁儿童参与学前教育计划的目标、措施和活动。2005年的《国家儿童行动计划》将早期儿童保育和教育的目标界定为：普及早期儿童服务来确保儿童的身体、社会、情感和认知的发展；确保所有3岁以下的幼儿能够有机会获得保育、保护和发展；确保所有3～6岁的儿童能够获得综合保育和发展以及学前的学习机会；向农村和城市地区的家长提供日托中心和托儿所机构。^[2]

第三，通过学前教育计划补偿处境不利儿童的正常发展。印度政府通过实施大型的国家学前教育计划来履行其在宪法中对所有儿童做出的竭尽全力提供学前教育的承诺。例如，“儿童综合发展服务”项目，以综合的方式为学前儿童提供服务，确保生活在农村、部落民族和贫民窟地区的儿童正常地成长和发展。从1975年10月2日开始，截至2007年12月31日，印度的学前教育计划已经发展到6 036个项目。^[3]

第四，通过学前教育计划为在职的母亲提供儿童托育服务。2006年1月开始，印度开始实施“拉吉夫·甘地国家托儿所计划”，为有工作的母亲提供儿童托育服务。计划的全称是“为在职母亲提供的拉吉夫·甘地全国托儿所计划”（Rajiv Gandhi National Creche Scheme for the Children of Working Mothers）。该计划由中央社会福利董事会（Central Social Welfare Board）和两个国家级的志愿机构——印度儿童福利委员会和BAJSS^[4]（Indian Council for Child Welfare and Bharatiya Adim Jati Sevak Sangh）共同实施。托儿所计划为在职母亲或其他需要帮助的母亲（其家庭月收入加起来不足12 000卢比^[5]）的0～6岁孩子提供全面的日托服务。

第五，通过发展学前教育促进教育公平的实现。印度政府非常重视弱势儿童的发展。1986年的《国家政策及其行动计划》、2001年的《国家第十个五年计划（2002—2007年）报告》、2003年的《国家儿童宪章》、2005年出台的《国家儿童行动计划》等政府文件充分表现了印度政府对于儿童的关心和重视，并在多个相互影响、相互依存的方面保护和支持儿童的发展与公平教育权利的享有。

印度的学前教育由国家、私人和第三部门共同提供。最初，印度学前教育完全由私立机构和志愿机构负责，后来逐渐转向国家出资并提供部分的学前教育服务，正是这一转变使得千千万万处境不利的儿童获得了接受学前教育的机会。印度0～8岁儿童的保育被划分为0～6岁和6～8岁两个年龄阶段。0～6岁儿童接受的是儿童早期保育与教育服务，但是6～8岁就进入了小学阶段。0～6岁中，0～3岁的儿童接受的是儿童发展项目，3～6岁组成的群体则属于学前教育。在印度的几个州，小学入学年龄调整为5岁及以上，而其他州还是6岁及以上。^[6]在第二个和第三个五年计划中，学前教育一直由私立机构负责。1968年，印度儿童项目准备委员会突出强调了学前教育的需求和重要性，首次明确了印度政府在学前教育事业发展中的职责与权限。此后，第四个五年计划则将家庭和儿童福利延伸到农村地区，其目的是培养全面发展的学前儿童。该目标的实现同时意味着加强家庭在儿童成长和发展中的作用。时至今日，第十一个五年计划明确了中央和地方政府对学前教育计划的经费分配，将儿童看作完整的个体。它建议从中央到地方，以及所有与儿童发展相关的政府部门应当通力合作，在确保儿童的教育、健康和营养获得良好发展的同时，还应当保证儿童的身体和精神免受不良因素的伤害。

目前，学前教育是由三条不同的渠道提供的，主要包括公立机构、私立机构和第三部门，第三部门也就是志愿和合作机构。公立学前教育机构是印度学前教育机构的主体，私立幼儿教育机构是印度学前教育的重要辅助和支持，而第三部门的幼儿教育机构为处境不利群体带来了福祉。

印度有超过1.5亿的学龄前儿童。尽管适龄儿童入园率在逐年增加，但真正能够进入学前教育机构的儿童数量却仍然有限。统计数字显示，在公立幼儿教育机构中，2005年，全国参与学前教育的总人数是29 253 935人，学前教育的入园率为39%，儿童在学前教育机构的平均时间只有1.2年。^[7]这表明，印度只有将近2/5的适龄儿童能够接受早期保育和教育服务，而其中1/2左右获得公立机构的保育和教育，1/2则是在私立机构以及第三部门组织的机构中接受保育和教育服务并面临随时辍学的可能。1999年，印度学前教育的毛入园率是18%；到2008年，毛入园率提高到47%。^[8]

印度各类学前教育计划和机构种类繁多，国家有选择地对其中一些计划进行重点建设并给予了较多的关注。见表7-1和图7-1。

表7-1 不同早期儿童保育和教育计划的覆盖面

图7-1 印度学前教育公立和私立机构的比例以及构成

图7-1分别呈现出印度学前教育公立、私立和第三部门提供的学前教育的数量、覆盖人数以及比例。

在印度，因为其儿童早期保育与教育服务主要是政府职责，所以在投入方面也是以政府投入为主，其他渠道（国际组织的援助等）并重，共同负担印度的儿童早期保育与教育。其中，公立学前教育覆盖的人群占据主体。

学前教育经费纳入国家财政预算，实行单项列支。印度政府将学前教育经费纳入其国家“五年计划”，涵盖了健康、保护、发展等在内的综合性预算项目。儿童财政预算包括儿童保护、儿童健康、儿童发展与儿童教育（份额最大）这四项子预算^[9]。儿童财政预算是联邦总预算的一部分，随着国家逐步提升儿童的地位，对儿童的投入也呈现增加的趋势。同时，为了保证儿童的财政预算能够切实提高儿童的发展水平，2005年《国家儿童行动计划》对儿童财政预算有如下说明：有具体的儿童财政预算和计划的部和司必须确保100%的投入，而且应当考虑到最广大的儿童群体，从而提升财政预算的使用效率。

图7-2显示的是从2003年到2008年儿童财政预算占联邦预算总额的百分比。

图7-2 儿童财政预算占联邦预算总额的百分比

注：图中2007—2008年的联邦财政预算总额不包含4 000亿卢比的非计划过渡资金。

图7-2显示了联邦财政预算对儿童预算增加的趋势，尽管预算的比例并不高，但四年之内，儿童财政预算的比例增加了一倍，这样的快速增长率显示了印度政府对儿童的关注以及对教育发展的决心。

图7-3和图7-4更加清楚地显示出四个领域中不同的配额，表达了2007年以及2007—2008年度关于儿童的财政分配和变化。

图7-3 2007年儿童财政预算分配

资料来源：Department of Women and Child Development，Government of India.Annual Report （2007）.http：//finmin.nic.in/reports/annualreport.asp，2014-11-03.

图7-4 2007—2008年儿童财政的预算分配

资料来源：Department of Women and Child Development，Government of India.Annual Report（2007）.http：//finmin.nic.in/reports/annualreports.asp，2014-11-03.

可见，较2007年的分配，2008年的预算对于儿童的教育给予了更多的投入，这也表明印度政府对于儿童教育的重视程度正在逐渐加强。

而在经费分配上，儿童教育在儿童财政预算中占主要地位。具体表现在以下几方面。

（1）学前教育花费用于幼小衔接和学前教育计划的发展。

推进3～6岁儿童的学前教育，从而为儿童进入小学打下良好的基础是印度妇女儿童发展部的“儿童综合发展服务”项目和托儿所计划共同的使命之一。此外，教育部在连接学前教育和SSA（Sarva Shiksha Abhiyan，提供给6～14岁儿童的基础教育项目）上也起到重要的作用。建立这种衔接就需要仔细地计划并做详细的财政预算，保证更多的儿童能够接受学前教育并进而享受连贯的小学教育。

（2）儿童教育的财政预算逐年增加。

印度每年分配给儿童教育部分的预算额从2003年以来不仅总量逐年增长，且增长幅度也在不断加大，已经从2000—2001年度不到1.5%增加到2006—2007年度的3.5%。^[10]

根据基础教育和扫盲部（Department of Elementary Education and Literacy）的报告显示，虽然在2003—2004年度和2004—2005年度对于儿童教育的花费有所增长，然而印度仍然有950万名6～14岁的失学儿童。事实上，联邦政府过去十几年对于教育的投资只占到教育的公共花费的10%～15%。在这样的情形下，尽管联邦政府对儿童教育的投资有增长的趋势，但也不会出现大幅度的增加。^[11]

而在经费投入量方面，国家对学前教育计划的投入持续增长，主要表现在以下几方面。

（1）国家对于“儿童综合发展服务”项目的财政投入逐年递增。

随着“儿童综合发展服务”项目的不断发展，中央政府对其投资也有显著的增长。印度政府致力于逐步扩大“儿童综合发展服务”项目并把重点放在质量的提高。第八个五年计划（1992—1997年）时对该计划的投资是260.128亿卢比，到第十个五年计划时的投资已经达到1 168.450亿卢比。^[12]具体可见图7-5。

图7-5 “儿童综合发展服务”项目在三个五年计划中的分配和花费

注：^*2005—2006年度和2006—2007年度的数据包含每年150亿卢比的营养补充。

资料来源：印度“儿童综合发展服务”项目官方网站，http：//icds.gov.in/，2009-02-15.

印度政府在接下来的“十一五计划”（2007—2012年）进一步关注“儿童综合发展服务”项目的发展和扩大。政府也对投资做了细致的规划，大到所有的项目，小到办公室的设备、家具等每年的投入都有具体的数额，五年的投入总计将达到4 176.48亿卢比，^[13]较上一个五年计划的投入1 168.45亿卢比又增加了三倍多。

（2）托儿所计划的财政。

托儿所计划现行的模式是中央为实施托儿所计划的非政府组织机构提供资助，还提供资助来确保运营一个有25个孩子、每天工作8小时（早上9点到下午5点）的托儿所必需的睡眠设施、健康—保育、营养补充、免疫等。该计划自从2006年开始实施新的财政标准。每个托儿所每年的财政标准已经由原来的18 480卢比提高到42 384卢比。托儿所里两个工作人员的酬金也由原来的每月800卢比增加到2 000卢比。托儿所中25个孩子的营养补充部分由原来的每个孩子每天1.05卢比增加到2.08卢比，每月提供26天。进入托儿所的儿童的家庭月收入标准也由原来的低于1 800卢比提高到低于12 000卢比的门槛。这些财政标准的修订不仅扩大了托儿所计划覆盖和容纳的人群，而且在很大程度上提高了计划的质量。

计划拨款模式如表7-2和表7-3所示。

表7-2 计划的常规拨款

表7-3 非常规拨款

从托儿所的启动开始到正常运营，政府提供的常规和非常规拨款能够覆盖计划90%的开支，此外，计划中工作人员的薪酬也由政府全额支付，从而确保托儿所的员工能够获得稳定的收入，也有利于员工队伍和教育质量的稳定发展。

当前，在“儿童综合发展服务”项目中，有近80万便民服务工作者和相等数量的助手，总计超过150万妇女在以早期儿童教育为基础的儿童综合发展中心服务，惠及2 300万儿童。大多数时候，这些工作人员与其他正规的政府职员享受同等的待遇，但是，她们的工作条件十分艰苦。学前教育机构教师和保育工作人员的工作环境十分艰苦的原因主要有三方面：第一，尽管早期儿童教育包含了生产性和再生产性的技术，但她们没有被看作技术工人；第二，这些机构缺乏必需的经费；第三，政府没有能力对偏远地区的早期儿童教育的工作人员进行人力资源的培训。^[14]

“儿童综合发展服务”项目的教职员工建设对整个项目质量的保障和发展至关重要。由多级员工体系负责项目实施，教职员工的身份、地位、待遇、学历水平和培训决定了项目提供服务的水平。“儿童综合发展服务”项目的团队包括五大类工作者：儿童综合发展服务中心助手；儿童综合发展服务中心工作人员；督导；“儿童综合发展服务”项目官员；地区项目官员。领导以及各级工作人员有各自不同的职责，根据其资格、经验和工作年限的不同得到不同水平的酬劳。这些工作人员在入职时是志愿参加，在接受三个月的职前培训后即可上岗。鉴于入职门槛较低，在职培训对于计划质量的提升具有十分重要的意义，总体说来，基层员工身份待遇有待提升。

该计划提供服务的水平很大程度上取决于工作人员的技术水平。为改进服务质量而培训员工，并持续不断地提升工作人员的能力是“儿童综合发展服务”项目成功的重要因素。工作人员的培训大部分由国家出资提供，国际组织和国内非政府组织对工作人员也会进行培训。由这一点看，灵活的多级在职培训体系满足了不同类型的工作人员的不同需求。

托儿所计划中的员工培训在指导托儿所员工工作的同时也指导计划的实施机构提供更好的服务，并在托儿所中心建立更加适合儿童成长的环境。其工作人员和助手在进入机构之后都要接受短期培训。培训包括以下几个领域：儿童保育；健康—急救；心肺复苏；应急事件处理；保健。工作人员通过培训发展组织各种活动的技能，推进儿童的全面发展，发展照顾婴儿和学步儿心理和社会方面的技能，同时发展与家长合作的能力。

经过培训之后的托儿所工作人员将起到以下几方面的作用：根据培训中的早期儿童教育指导，为3～6岁的儿童组织学前教育活动，为3岁以下儿童组织刺激性的活动；准备花费低廉的教学用具；教儿童养成良好的个人卫生习惯；为进入托儿所中心的儿童准备营养丰富的食物；保持托儿所中心以及周围环境干净整洁；动员家长参与免疫并获得健康指导，从而确保儿童的免疫；为儿童的睡眠和休息做适当的安排；确保定期家访和母亲见面会来引起社区参与的兴趣；在社区中营造为儿童提供更好的保育的意识氛围；每天都做记录和登记；确保医生/健康工作人员每周来访等。

[1] Directory of Supreme Court and High Court.Judgements on Issues Relating to Women and Children，http：//wcd.nic.in/，2010-07-16.

[2] National Plan of Action for Children 2005，http：//wcd.nic.in/，2009-07-14.

[3] Ministry of Women and Child Development，Government of India.Annual Report 2007-2008，http：//wcd.nic.in/，2009-07-16.

[4] BAJSS是国家层面的联盟组织，不同地区的社会工作机构成为该组织的成员。BAJSS的主要目的是为印度的Adim Jati（即原始和原住民部落）社会的经济和教育进步而努力，其理念是通过像托儿所计划这样的项目，让他们在本国的生活中获得自己作为平等的公民的法律地位。资料来源：http：//bajss.org/，2010-07-10。

[5] 2006年1月修正的方案中关于进入托儿所的条件由原来的每家每月收入不足1 800卢比改为月收入不足12 000卢比的家庭都可以申请。来自Ministry of Women and Child Development，Government of India.http：//wcd.nic.in/Scheme Children/Rajiv Gandhi Greche Scheme.pdf，2009-07-25.

[6] Deepa Das.Case Study of the the Status of India's Early Childhood Education Services ，2003：4，http：//portal.unesco.org/education/en/file_download.php/20bd37d284a34d514aef4611b6b88ad8India.pdf，2014-11-03.

[7] UNESCO Institute for Statistics.http：//www.uis.unesco.org/Datacentre/Pages/BrowseEducation.aspx，2011-07-14.

[8] Education for All Global Monitoring Report 2011-Regional Overview：South and West Asia ，2011：15，http：//www.unesco.org/new/en/education/themes/leading-the-international-agenda/efareport/，2014-11-03.

[9] Department of Women and Child Development，Government of India.Annual Report （2007-2008），http：//wcd.nic.in/，2010-09-16.

[10] Ministry of Women and Child Development，Government of India.Working Group on Development of Children for the Eleventh Five Year Plan（2007—2012）—A Report ，http：//wcd.nic.in/，2009-07-16.

[11] Ministry of Women and Child Development，Government of India.Working Group on Development of Children for the Eleventh Five Year Plan（2007—2012）—A Report ，http：//wcd.nic.in/，2009-07-16.

[12] Ministry of Women and Child Development，Government of India，http：//wcd.nic.in/，2009-06-16.该数字与妇女儿童发展部2007—2008年度报告的财政预算数字略有出入，本文选用了妇女儿童发展部官方网站公布的数字，并附上2007—2008年度报告上的数字：第八个五年计划的政府拨款为227.128亿卢比，第九个五年计划的拨款金额达到了455.652亿卢比，第十个五年计划的拨款是1 039.175亿卢比。

[13] Ministry of Women and Child Development，Government of India.Working Group on Development of Children for the Eleventh Five Year Plan（2007—2012）—A Report ，http：//wcd.nic.in/，2012-08-19.

[14] Minstry of Women and Child Development，Government of India.Sub Group Report Early Childhood Education in the Eleventh Five Year Plan（2007—2012）—A Report，http：//wcd.nic.in/wgearlychild.pdf，2012-08-19.