教育政策监测步骤

三、教育政策监测步骤

（一）定义目标、指数和指标

建立教育政策监测体系的目的是保障一项教育政策的问题确认、制定、执行、评估、政策调整过程是否公正，教育政策是否正在逐渐达成既定的政策目标。因此，在实施教育政策监测之前，必须明确教育政策的目标，选择主要指数和确定相关的指标。

1.目标

目标指的是一项政策要实现的目标，通常用非技术性的、定性的术语来表述。如2006年2月《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》中明确提出“以推进城镇教师支援农村教育为重点，不断优化和提高农村教师队伍的结构和素质”的政策目标。2010年教育部等四部委颁布的《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》的政策目标为:“确保免费师范毕业生到中小学任教，鼓励优秀高中毕业生报考师范专业，鼓励优秀青年长期从教，培养造就大批优秀教师和教育家。”

同一政策在不同地区实施，其目标可能有很大差异。如在北美、欧洲和日本，普及的初等和中等教育的教育设施政策的目标是提供高质量的教育环境。在中等后教育水平，教育设施政策既反映了决定所需设施类型的经济发展趋势，又要考虑入学率的情况。在发展中国家，以贫乏的资源为急速增长的学龄人口提供教育设施的努力，使教育设施政策只能将设施数量的扩展而不是质量的提高放在首位。

2.指数

指数是用来衡量向目标迈进的变量。例如，1988年2月国务院发布的《扫除文盲工作条例》中，关于扫除青壮年文盲的进展程度，可以通过考察脱盲⁽⁷⁾人数的多少和基本扫除文盲的单位数量进行衡量。⁽⁸⁾指数一般从五个维度进行划分。按照时间维度，可分为中期指数和最终指数；按照投入与产出的性质，可分为投入指数和产出指数；按照内含指标的数量，可分为简单指数和综合指数；按照测度的方法，可分为主观指标和客观指标；按照测度的变量，可分为直接指标和间接指标。

（1）中期指数和最终指数

中期指数一般是指随着政策的推进而在政策执行过程中产生的变化；最终指数则指政策造成的最终影响。相对最终指数而言，中期指数的变化要快得多，并且相对容易收集。无论是中期指数还是最终指数，通常都可以进一步分为效果指数和影响力指数。其中，效果指数涉及公众对教育的满意程度等，影响力指数用以衡量教育政策对现实世界产生的所有作用，如对目标情形或群体产生的影响，对控制目标之外的情形或群体产生的影响（溢出效应），对近期以及未来的状况产生的影响等。如翟博专门设计了“中国基础教育均衡指数”，重点考虑了教育机会均衡指数、教育资源配置均衡指数、教育质量均衡指数、教育成就均衡指数、区域教育均衡指数、城乡教育均衡指数、学校教育均衡指数、群体教育均衡指数。⁽⁹⁾

（2）投入指数和产出指数

教育政策的投入指数与产出指数不同于教育投入指数和教育产出指数。舒尔茨（T.W.Schultz）将教育投入解释为各级毕业生的教育费用，包括社会和家庭的支付费用以及因受教育而放弃的收入部分（即教育的机会成本）。⁽¹⁰⁾一般而言，学界通常以教育经费支出占GDP比例、各级在校学生人均教育经费和全社会人均教育经费支出等来表示教育投入指数；以中等学校以上在校学生数占学生总数比例、成人文盲变动以及大专以上教育人口比例的变化来衡量教育产出指数。教育政策的投入指数是指执行某项教育政策所投入的人力、物力、财力等；教育政策的产出指数则指某项教育政策执行后所产出的结果。比如要提高学生的读写能力，就需要更多的学校和教师、更好的教材等，那么对花在教室和教师方面的公共开销的衡量是投入指数，而对所建的教室和接受培训的教师的衡量就是产出指数。投入指数和产出指数本身并非目标，然而它们有助于实现预定的目标。如所建的学校数量是产出，因为这是在教育和其他公共机构的直接控制下；入学儿童的数量是效果，因为这取决于孩子和其父母亲所采取的行动。需要强调的是，政策的产出与政策影响并不能画等号，以城镇教师支援农村教育的政策为例，派出多少名城镇教师去支援农村教育，并不能反映这项政策对农村教育到底产生了什么影响。

（3）简单指数和综合指数

简单指数是仅包括一个指标的指数，如扫盲率等；综合指数则是包含多个指标的指数，如教育指数、教育公平指数等。教育指数是联合国开发计划署（The United Nations Development Programme，UNDP）发表的人类发展指数（Human Development Index，HDI）的三大要素指标之一，用成人识字率（2/3权重）及小学、中学、大学综合入学率（1/3权重）来衡量。后来，该组织以学龄儿童的预期受教育年限取代毛入学数，以成人平均受教育年限取代成人识字率。⁽¹¹⁾

教育政策监测中，较多的教育指数属于综合指数。比如要设计测度教育财政配置效率的指数，在全国层面可以根据测度全国财政性教育经费占GDP的比例来规定目标实现程度，在省级及以下层面，可以根据不同层级政府对教育财政的经常性经费与专项经费配置状况测度其相应的效率。经常性经费配置效率测度主要考量生均教育经费在区域之间、城乡之间、学校之间差异缩小的程度，专项经费配置效率测度主要考量专项实际经费需求与获得经费支持的满足程度。至于对教育财政配置方向所产生的效率判断，可以通过公众参与的各种社会调查等，对公众在教育财政配置方向方面的满意度进行测度来判断。差异系数⁽¹²⁾的变动、利益归属感、⁽¹³⁾满意度、⁽¹⁴⁾满足度⁽¹⁵⁾是测度教育财政配置效率的主要指数。⁽¹⁶⁾为测度教育公平，欧盟采用由29个指标构成的综合指数来测量教育制度公平（见表5-1），希利（T.Healy）和艾斯坦斯（D.Istance）构建了一套关于教育公平测度的系列指数，⁽¹⁷⁾即成年人口的社会与经济背景、财政教学资源、教育与培训机会、学校与学习环境、毕业率、学生学习产出结果与成人识字率、劳动力市场产出结果等。

表5-1　　　　欧盟教育制度公平指数的构成⁽¹⁸⁾

（4）主观指数和客观指数

主观指数是指基于个人感受、态度和评价建立的指数；客观指数则是对与特定情况有关的行为和状态的说明。如学生对学校教育的满意度是主观指数，学校辍学率是客观指数。

（5）直接指数和间接指数

直接指数是对政策变量的直接测量，如学生心理健康发展水平的测试；间接指数是基于经验和理论的假设，测量与变量有紧密关系的其他变量，如某一类型学校或某地学校学生患有心理疾病的比率，可视为间接指数。

值得注意的是，指数的选择明显依赖于政策监测部门能获取的数据类型，以及在资源和能力限制下能被监测的对象数量和特征。因此，在选择指数的过程中，必须考虑“应获取什么信息”以及“能获取什么信息”。

3.指标

指标是指国家或社会在某一既定时间将要实现的指数数量水平。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出了2020年普及教育的具体发展指标“:到2020年……实现更高水平的普及教育。基本普及学前教育；巩固提高九年义务教育水平；普及高中阶段教育，毛入学率达到90%；高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达到40%；扫除青壮年文盲。新增劳动力平均受教育年限从12.4年提高到13.5年；主要劳动年龄人口平均受教育年限从9.5年提高到11.2年，其中受过高等教育的比例达到20%，具有高等教育文化程度的人数比2009年翻一番。”

确定指标是一项复杂的任务，在选择指标时，必须遵循如下基本原则:

◇　可行性，即指标所涉及的相关数据能否被收集到的程度；

◇　有效性，即指标测量被测事物的准确程度；

◇　变化敏感性，即指标能够探测测量单位变化的程度；

◇　预测效度，即指标准确预测相关结果的程度；

◇　可靠性，即允许最小测量误差的程度，或由其他机构再次测量其结果的可重复程度；

◇　可接受性，即指标为监测者和被监测者所接受的程度。

（二）确定监测者、监测样本和监测频率

监测者的选择取决于获得监测数据的可能性和便利性。通常，有关投入指数的数据往往由财政部门和教育部门共同监测，有关产出指数的数据大多由教育部门监测，有关影响力指数的数据更多地倾向于由科研院所、社会组织或公众来监测。

监测样本的选取是否得当，直接反映了政策监测活动的效度。通常，在选择监测样本上，与教育投入指数和产出指数相关的监测内容，可以通过信息管理系统获得全部信息。而与影响力指数有关的监测内容往往采取随机抽样和分层抽样的方式。如教育部义务教育监测项目办公室在对义务教育实施状况进行监测时，确立了首批60个监测项目县。60个项目县的选取考虑到不同类型的地区，其中包括约占全国人口15%未实现“两基”的贫困地区的15个项目县，约占全国50%已实现“两基”的农村地区35个项目县，约占全国35%的大中城市和经济发达地区的10个项目县。

需要注意的是，教育政策监测过程中往往存在一些普遍问题，如实际的开支数据明显滞后，资金开支与预算总额不相符合；投入数据难以和产出挂钩，教育服务成本难以估量；分配的开支数据难以获得或存在不准确现象；与影响力指数有关的数据收集过程耗时较长、成本过高，从而导致“理性无知”⁽¹⁹⁾等现象。

确定监测频率，指的是决定经过多长时间对一项既定的指标进行监测。监测频率的确定与监测数据的可获得状况（包括是否能获得和能获得多少）和收集成本紧密相关。通常，有关投入指数的数据（如教育经费支出）至少一年追踪一次，有时还会具体到以月计或以季度计。有关产出指数的数据（如教师培训人数、学生培养人数等）大多以一年为单位进行追踪。而有关影响力的数据（如免费师范生政策的实施对农村学校教育教学质量的改善作用以及对教师队伍整体素质的提升程度等）则因收集成本的昂贵，通常会间隔较长时间监测。

（三）收集数据

教育政策的顺利实施，有赖于一个完善的数据收集管理系统，以达到通过有规律地提供关于政策或项目执行情况的信息反馈来监测政策或项目过程的目的。如国家义务教育监测项目办公室为了使监测工作准确及时，前期完成了监测指标体系的确立、监测软件的开发、监测工作方案的制订等基础性工作，并确立了“监测任务与目标服务于决策、监测手段与方法逐步电子化、监测工作特点实现及时动态”的指导思想。项目工作完善了电子化、信息化的工作平台，实现了项目县与教育部监测项目办公室之间数据的直接传输，减少了中间环节。项目工作明确了三个环节的工作流程，即项目县按照指令生成基础数据，项目县与教育部监测项目办公室之间直接传输数据、监测项目办公室对上报的数据进行汇总和分析。目前，我国教育部有13个业务司局和直属事业单位肩负教育统计职能，实施近20项专业统计调查项目。各级各地也都建设了教育门户网站，实行电子政务和信息公开。这些教育系统中常规收集的信息，可为政策监测提供有价值的数据。目前，我国教育统计信息的发布方式主要有四种。（1）以教育部名义，通过《中国教育报》、教育部网站、中国教育和科研网等媒体，发布年度教育统计公报（每年4月，由发展规划司负责）。（2）以教育部名义发表年度《教育发展白皮书》［每年10月，由发展规划司、教育发展研究中心、教科文秘书处（英文版）负责］。（3）编辑印发年度教育事业统计年鉴（发展规划司负责）、教育经费年鉴（财务司负责）（每年10月）。（4）配合教育部新闻办公室召开教育统计信息新闻发布会［每年两次:2月发布事业发展数据（发展规划司负责）；9月发布教育经费数据（财务司负责）］。除此之外，教育部还不定期向新闻界公布最新教育统计信息。

但是，与效果指数和影响力指数相关的信息由于需要从利益相关者那里获取，往往必须运用问卷调查法、访谈法和观察法等方法。如北京师范大学庞丽娟等人从2009年初开始追踪调研上海、江苏、浙江、湖南、湖北、贵州、四川、广东、重庆、甘肃10个省市，并于2010年又集中研究了北京、山东、福建、湖南、安徽、河南、贵州、四川、广东、甘肃、海南和广西12个省市自治区的22个市、55个县义务教育教师绩效工资政策的实施状况。

然而，数据收集管理系统的建立和健全受到多种因素的制约。与世界上很多国家相比，我国的教育信息工作尤为薄弱。如杨东平所称，我国的基础数据严重缺失，在常规的教育统计中，分城乡、分性别的数据稀少而残缺，分阶层的数据则完全没有。⁽²⁰⁾