教育政策研究的历史与逻辑

一、教育政策研究的历史与逻辑

（一）教育政策研究的范畴

长期以来，教育政策研究一直沿袭公共政策研究的逻辑。德洛尔（Y.Dror）认为，政策研究的核心是将不同层次的政策制定系统的改进作为目标。政策科学研究的焦点是:政策分析、备选方案创新、重大政策（基本政策）的评估和反馈、重大政策的改进等。⁽⁶³⁾那格尔（S.S.Nagel）认为，政策研究是“为解决各种具体社会问题而对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究”。⁽⁶⁴⁾克朗（R.M.Krone）则认为，政策科学是通过定性和定量的方法，探求对人类系统的了解与改进，它的研究焦点之一是政策制定系统。政策科学研究的重点是:政策策略、政策分析、政策制定系统的改进和评估、政策科学的进展。⁽⁶⁵⁾我国学者陈振明认为，公共政策学是一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。⁽⁶⁶⁾以上观点揭示了公共政策研究的范畴和研究的目的。公共政策研究综合运用各学科知识和方法，以公共政策实践、公共政策系统、政策过程或具体的政策问题和领域为研究对象，探求公共政策运行的规律，提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。

教育政策研究以教育政策实践、教育政策系统、教育政策过程以及具体的教育政策问题和领域为研究对象，探求教育政策运行的规律，提供教育政策相关知识，改善教育决策系统，提高教育政策质量。具体地说，可以按照拉斯韦尔的政策研究分类逻辑，将教育政策研究分为探究有关政策过程本身和政策过程中的知识两大类:“为教育政策的研究”（research for education policy）和“有关教育政策及其过程本身的研究（”research of education policy）。⁽⁶⁷⁾总之，教育政策研究是实践取向的，是为解决各种具体教育问题服务，为有效的政策实践提供理论支持。

（二）教育政策研究的历史

教育政策研究的产生，意味着教育政策活动由经验决策进入科学决策的新阶段。在此之前，教育政策活动都是决策者凭借自身经验进行的。虽然经验作为对客观事物的认识，具有一定的合理性和实践指导意义，但经验认识往往限于表面认识，缺乏系统性和理论化。随着现代科学技术的发展和社会复杂程度的提高，面对日益复杂的新教育问题，原有的经验决策显得越来越力不从心。与此同时，随着社会人才要求的提高和国际竞争的加剧，教育政策的正确与否对于国家和个人的生存发展变得尤为重要。时代要求更为科学、有效的教育决策。所幸现代科学技术的发展在对政策活动提出新要求的同时，也为科学决策提供了可能条件:一方面，控制论、概率论、运筹学、系统论的诞生为科学的政策研究提供了技术支持；另一方面，心理学、行为科学研究的新成就也加深了人们对于政策行为的理解，为教育政策研究提供了新思路。⁽⁶⁸⁾

回顾教育政策研究的历史，作为政策科学的一个组成部分，教育政策科学的发展深受公共政策研究的影响，主要经历了以下几个阶段。拉斯韦尔在1950年首次提出“政策科学”概念，揭开政策科学的序幕之后，又于1951年与勒纳（D.Lerner）合作出版了《政策科学:范围与方法的新进展》，⁽⁶⁹⁾对政策科学的基本范畴和方法作了描述，奠定了政策科学发展的基础。20世纪60年代末70年代初，德洛尔出版了政策科学“三部曲”:《重新考察公共政策的制定过程》（1968）、《政策科学探索》（1971）、《关于政策科学的构想（》1971），⁽⁷⁰⁾对政策科学的性质和内容作了新的概括，所提出的理论形成了政策科学研究的基本范式。20世纪70年代，西方尤其是美国的政策研究的兴趣逐渐转向更能适应社会发展需要和更具应用性的政策分析。1983年，那格尔组织编写了《政策研究百科全书》，正式确立了政策科学的学科地位。⁽⁷¹⁾1993年，鲍姆加特纳（F.Baumgartner）与B.D.琼斯（B.D.Jones）共同发表《美国政治中的议程与不稳定性》，⁽⁷²⁾提出了间断—平衡理论（punctuated‐equilibrium theory），对公共政策的长期变化提出理论解释，被认为是对管理学上西蒙（H.A.Simon）提出的有限决策理论的重要拓展和对林德布洛姆（C.E.Lindblom）渐进主义的超越。

随着经济全球化的到来，世界各国的竞争越来越激烈。各国为了提升综合国力，都把教育放在了国家发展的战略位置，加大对教育的投资、研究和管理。政策科学化运动兴起，人们意识到，制定科学的教育政策对教育实践具有巨大的促进作用，教育政策自然成为教育研究的重心。“没有研究的政策不可能成为好政策”、“不关心政策应用的研究不可能成为有价值的研究”⁽⁷³⁾已成共识。从重视政治价值日益走向重视教育价值，从重视政策制定研究日益走向重视政策实施过程研究，从重视政策理论构建研究日益走向重视对具体政策的分析研究，成为当前世界各国教育政策研究的普遍特点。

我国的教育政策研究起步较晚。20世纪80年代初，华东师范大学瞿葆奎、钟启泉曾撰文讨论教育政策与教育科学的关系；⁽⁷⁴⁾瞿葆奎主编的《教育学文集》的教育制度卷和国别教育改革卷汇集了诸多教育政策文本和研究文献，为教育政策研究提供了丰富资源。90年代中后期，袁振国将其研究重点转向教育政策，在教育学原理专业框架内培养教育政策研究方向的研究生，为研究生开设教育政策学课程。20世纪90年代末，袁振国（1996）、孙绵涛（1997）的《教育政策学》分别问世，⁽⁷⁵⁾成为我国教育政策学研究从教育学研究中分化出来并逐渐成为独立的教育分支学科的标志。2000年，中国教育学会成立教育政策与法律研究专业委员会（the Educational Prescript and Policy Professional Commission of CSE，后来改称“中国教育学会教育政策与法律研究分会”）。基于教育政策理论与实践研究的积累，华东师范大学于2005年自主设置教育政策学的博士点与硕士点，并于2006年开始招收教育政策学博士研究生与硕士研究生，成为我国第一个教育政策学硕士研究生与博士研究生人才培养单位。此后，相关高校纷纷开设教育政策研究课程，自主设立教育政策硕士和博士专业。2010年，中国民主促进会中央委员会和北京师范大学共同组建中国教育政策研究院，致力于研究国家教育改革发展中的关键问题，致力于服务国家重大教育战略需求，致力于推动我国教育决策的科学化和民主化，致力于为中央和地方政府的重大教育决策提供科学支持，意在建设成为服务国家战略与社会发展的重要学术高地，成为国内领先、国际知名的教育政策研究中心和国家教育政策的高级“智库”。

我国的教育政策研究主要针对当前社会转型背景下特定的教育社会关系和教育问题，沿着借鉴西方与自主探索两条并行的道路进行理论研究与实证分析。虽然从严格意义上说，当前我国还未形成完全规范的教育政策研究范式，亦远未实现教育政策实践的科学规范，但是总体而言，近年来，教育政策研究日益受到教育理论工作者和教育决策者的重视，相关研究数量日益增多，内容日益丰富，理论分析日益深刻。我国的教育政策研究已有长足发展，前景可期。

（三）教育政策研究的范式

作为社会科学研究领域的一个分支，教育政策研究的范式和方法无可避免地受到社会科学研究范式发展变化的影响和制约，从而在不同时代表现出不同的特点。从国际范围看，在教育政策研究的产生和形成时期（1950—1960年），研究者们相信教育政策活动中确定性、客观性的存在，从而热衷于借鉴统计学、数学及经济学的工具、技术与方法应用于政策制定。由此，与政策相关的系统理论开始发展。至20世纪60年代后，系统分析方法被广泛应用于政策科学研究，政策分析得到了迅猛发展。90年代，政策研究着重于各种社会制度和社会因素对政策的影响和制约，在此基础上讨论如何使政策更好地达到预期的目标。⁽⁷⁶⁾近年来，在整个人文社会科学研究范式转型的背景下，教育政策研究日益承认和重视政策活动中的价值，同时也日益认识到教育政策的复杂性，更加重视务实的案例研究、比较分析研究，研究过程中采用多种路径和多学科方法。一般认为，政策范式包括政策目标、政策工具、政策问题这三个基本要素。⁽⁷⁷⁾根据这一标准，在教育政策研究史上，主要出现了以下几个有影响的研究范式。

1.类推—演绎的研究范式

教育政策是公共政策一个组成部分，教育政策研究范式和方法被认为是公共政策研究范式和方法在教育领域的具体应用。这表现为教育政策研究演绎公共政策的研究方法和框架。公共政策的经验—分析的研究范式、诠释—理解的研究范式等先后被运用于教育政策研究。另外，教育政策研究是教育研究的有机组成部分，教育政策解决重大的教育问题，因此，教育研究的范式和方法也理所当然地被直接应用于政策研究。这种类推—演绎的研究范式，在人们认识到教育政策研究的多学科性质以后更为明显。总之，类推—演绎的研究范式在教育政策研究领域表现为，教育政策研究大量借助公共政策、教育学、政治学、经济学、社会学等学科的研究方法。这种研究范式曾推动教育政策研究的飞速发展，但是也存在忽视教育政策研究特质的弊端。

2.经验—分析的研究范式

西方政策科学的发展历史上大致存在两种不同的研究传统。一种是第二次世界大战以后形成的以拉斯韦尔和德洛尔为代表的“拉斯韦尔—德洛尔传统”，即“政策科学运动”（the policy science movement），其特征是重视宏观的政策理论研究，试图建立超越哲学、自然科学、技术科学、管理科学和行为科学的综合性的政策科学。另一种是20世纪70年代以后，以林德布洛姆为代表的政策分析传统，即“政策分析运动”，其特征是注重具体政策的研究，着重研究制定具体公共政策的方法、技术和模式。⁽⁷⁸⁾政策科学与政策分析实际上代表着政策科学发展的不同时期，也代表着政策研究的不同范式。20世纪50年代后，整个社会科学研究逐渐改变了以往重理论轻实际、重基础轻应用的传统，走向实用化。教育政策研究也发生了相应的转变，由理论的、定性的研究转向实证的、经验的、定量的研究。20世纪六七十年代，在政策研究领域占主导地位的是以实证科学的“分析—经验”为取向、以“技术—管理主义”为目的“经验—技术”（empirical‐technical）的视域。教育政策研究基本上沿用实证社会科学的方法，把社会现象视为“事实”（fact），公共政策也被界定为一个客观存在的事实。公共政策作为政府行动，被理解为一种基于实证科学探究，不涉及主观价值判断的客观工具理性的抉择，继而按既定的客观程序予以执行。政策研究被界定为类似于自然科学的事实探求、分析性因果关系及普遍性规律的建立。⁽⁷⁹⁾在教育政策领域也表现为以自然科学的方法和程序，尤其是以定量方法来研究教育现象和政策问题，严格区分事实和价值，研究过程中排除先入为主的判断或已有的价值取向，保持教育研究中的价值中立，重视案例研究。该范式试图把政策科学发展成为像自然科学那样的客观科学，忽视了人文科学不同于自然科学的特点。

3.诠释—理解的研究范式

20世纪70年代，追求客观、科学、理性、技术控制的经验—分析的研究范式不断受到现实政治运动及各种社会道德价值争议的挑战，人们对教育中经验研究的“价值无涉”提出质疑，对传统实证主义强调的定量研究方法进行抨击。针对自然科学与人文科学研究对象的不同，狄尔泰（W.Dilthey）曾指出，自然科学与人文科学有别，研究方式也应有不同。人文科学要研究“总体的人”，而不是机械地把人的行为肢解。在人文科学中，适合用“体验”的方式，主体要全身心地融入客体，由此“理解”和“诠释”构成人文科学独特的方法论。诠释理论认为，主体对客体的认识是在主客体互动中对客体的重新建构；在研究方法上，强调研究者深入现场，再现和重构被研究者的意义解释，主张整体地深入地理解教育现象和问题，把握表象和现象背后的意义及价值。在具体的研究方法上，倡导采用质的研究方法，诸如个案分析、参与式观察、民族志的方法等。⁽⁸⁰⁾诠释—理解的研究范式以阐释理论（interpretive theory）为渊源，其基本假设是:社会科学的研究对象并非客观存在的事实，而是人类通过社会过程建构出来的现实，负载着人类主观赋予的意义及价值。因此，教育政策即是特定时空的人对重要教育问题所作的意义阐释及价值判断；利益相关者均会对有关政策现象及议题形成本身作出阐释及判断。这样，教育政策研究领域就形成了政策文本阐释与政策议论分析（policy discourse analysis）两种研究方法，前者的任务是厘清政策文本所蕴含的意义，探究政策文本及其意义所针对的对象，辨明政策文本及其意义的主体，探究政策文本及其意义所发生的背景；后者则尝试超越政策文本的语意或含义，将政策议论作为一种社会实践，在社会建构（socially constitutive）的意义上探讨政府执行教育政策之于社会现实与个人存在的深刻影响。⁽⁸¹⁾自然科学的研究对象是物，社会科学的研究对象是富有生命和感情的人，诠释—理解的研究范式尊重人的生命性、社会性、情感性、历史性。运用诠释—理解的范式研究以培养人、成全人为宗旨的教育政策，能较为全面、深入地把握教育现象和政策本质。

4.社会批判的研究范式

批判理论根植于黑格尔的辩证哲学、马克思的政治经济学和弗洛伊德（S.Freud）的潜意识理论，以法兰克福学派的兴起而闻名于世。该理论认为，人们的思想和行为都具有某些利益动机，并受到某种价值观或理论的制约。而人们可能对这些潜在的制约没有意识。⁽⁸²⁾社会批判的研究范式是在批判吸收实证主义和解释主义的基础上形成的。社会批判论者认为，解释学研究忽略了语言可能隐含的意识形态扭曲，教育研究只有融入主体意识的自省与意识形态批判，才能在无控制的沟通与论辩中达到真理的共识。教育研究在沟通中促进了教育的改变，而导向社会的启蒙与解放。⁽⁸³⁾由于公共政策无可避免地嵌于特定的政治、社会经济及历史脉络之中，作为一个应用性社会研究领域，政策研究不可能只停留在纯粹理性批判层面，而要批判性地反省政策的历史及社会性；政策研究者本身也须经历同样的批判:对政策争论、说服及议论过程进行批判，以揭示政策制定、执行与评鉴过程中权力对议论可能造成的种种扭曲与偏向；对政策现象和社会现象进行批判；批判与纠正人自身存在情况的扭曲。⁽⁸⁴⁾社会批判的研究范式具有社会革命者的意识，呼唤个体自觉意识的普遍觉醒，以促进人类社会的不断进步。在教育政策研究领域，持文化观点和具有启蒙意识的学者，大都以社会批判的思维视角来研究教育政策问题。教育政策问题不仅关乎研究者和决策者，还涉及各政策利益相关者的切身利益。当前的教育政策研究需要引入社会批判论和建构论的相关假设，唤醒政策制定者、政策执行者对教育政策的建构性影响。随着经济社会的进步和民主运动的蓬勃发展，社会批判的研究范式将越来越受到重视。毕竟社会的文明进步不是仅靠精英人物的努力就能实现的，只有依靠全民意识的觉醒和全民的努力，才能真正实现社会的全面发展和进步。

5.难题—解决范式与多学科研究范式

20世纪70年代，人们对教育经验研究中的“价值无涉”提出质疑，对传统实证主义的定量研究方法进行抨击。实证主义（经验/定量研究）者和反实证主义（解释的/定性研究）者展开了激烈的讨论，辨明了定性研究与定量研究的优缺点。由于制定和实施政策的目的在于帮助人们解决社会问题，所以，围绕问题展开复杂性研究被认为是一种快捷而有效的方式，难题—解决范式在政策研究界盛行不衰，许多政策研究者对大量成功和失败的案例进行多视角的分析研究，试图剖析指导政策实施的普遍意义。90年代以来，一方面，社会科学从结构主义向后结构主义和后现代主义范式转变；另一方面，人们认识到没有一种研究范式能解答教育研究中的所有问题。难题—解决范式的简单思维弊端日益显现，政策的复杂性、综合性和多学科性的特点日益为人们所认识，在教育政策研究范式中，基于复杂思维的多学科研究范式备受关注，从而拓宽了政策研究的视野，丰富了政策研究方法。