长期以来,我国实行的是单一制的中央集权体制,这种体制下的行政体系实际上规定了各个行政单元行政级别的高低和管辖权力的大小,并主要由上级政府确定或调整下级政府的管理权限和事项。我国各层级政府之间,上级政府往往采用行政手段而非法律手段对下级政府进行管理和控制。在计划经济向市场经济转型的过程中形成了所谓的压力型体制。在这种压力型体制下,上下级政府之间会以合同、责任书等形式约定责任范围。上级政府拥有对下级政府履行职责绩效的“一票否决权”(如计划生育、社会综合治理等工作指标),从而对下级政府形成实质性的沉重压力。概括起来,压力型体制就是一种在现代化压力下利用行政垂直权力、以责任制为网络并以政治经济奖惩为动力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式。[22]压力型体制的核心在于“政治化激励”,即上级政府为了完成某些重要任务,将它们确认为“政治任务”,要求下级政府全力以赴,并在政治上与经济上给予相应的激励与惩罚。压力型体制以数量化的任务分解机制、各部门共同参与的问题解决机制和物质化的多层次评价体系来实现压力传递的效果。[23]特别是对一些重要任务实行“一票否决”制,即一旦某项任务没有达标,就视其全年工作成绩为零,不能获得任何先进称号和奖励。在当下我国城市管理体制中,街道(镇)作为压力层级结构中的最底层,在依赖上级控制和划拨财政资金的同时,必须完成不同上级部门的各项工作考核指标,其中有一些阶段性的重要工作实行的就是“一票否决”制,在不少城市,搁在街道(镇)领导头上的“一票否决”制工作事项多达七八项,使街道(镇)领导倍感压力。“上面千条线,下面一根针”,众多上级业务主管部门与街道(镇)之间形成了一种独特的“命令—服从”式的关系。
对于政府官员而言,政治激励就是政策执行中通过忠实地执行上级的政策所换取的政治层面上的奖励,如仕途升迁、直接的物质奖励等。在中国的政治体系中,上级的竞争性选拔和任命是产生地方官员的主要方式[24],因此,地方官员往往会投入更多的人力、物力、财力去完成明确的、可量化的、带有“一票否决”性质的“硬指标”,这直接导致了一级政府官员必须对上负责而不是对下负责。[25]“加压驱动”和“一手乌纱帽、一手高指标”这两句俗语最能体现出下级官员在压力型体制下的行为逻辑,下级的“乌纱帽”掌握在上级的手中,下级只能更好地服从上级。[26]在这种压力层层向下传递体制下的城市管理所展现出来的自然是“管控”的特质,而城管部门作为街道(镇)能够直接指挥的一支行政执法力量往往处于压力型体制的第一线,城管人员的执法更多情况下只能是完成任务的“硬性”管理方式。事实上,在目前城市管理过程中,城管部门已经成为各级政府十分倚重的部门或队伍,城管部门的职能迅速扩展,从驱逐小商贩到发放广告牌,从查处违章建筑到城市动拆迁,城管部门几乎无所不包、无所不能。作为政府,特别是基层政府进行城市管理的“一线执行者”,城管部门及城管人员的行动逻辑和行为方式有着很深的政府烙印,行使职权过程中依旧带着“管控”的思维。
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