中国高职院校内部治理机制的现状及改革的必要性

一、我国高职院校管理的现状

高职院校传统的教学质量管理理念，人员素质和管理模式已越来越不适应社会和高等教育发展的要求。下面，就我国高职院校比较传统的教学质量管理现状与存在的问题做详尽的描述：

（一）行政化的管理模式存在弊端

高校的教育行政权力是行政权力的一种，教育行政权力还在政府的主导模式下进行运作，有其存在的合理性。在高等教育改革的潮流中，大学成为独立的法人实体，自主办学、自我发展的模式逐渐形成，随着政府职能转变的改革力度不断加大，政府行政权力将重新配置，部分教育行政权会逐渐地下放给高校，高校行政权力面临着扩张。在高校行政化备受争议的环境下，如何防止行政权力进一步泛化成为广泛关注的问题。客观地说，目前，高校自主办学权并没有较好地落实，适当扩张教育行政权力具有合理性，高校行政化的根源并不在权力多了，解决问题的办法之一是优化好权力的配置。

领导体制。我国高职院校是实行党委领导下的院长负责制，这是由我国特殊的政治要求所决定的。现实中政治权力和行政权力独大，以党代政、党政不分已成惯例，党委、院长办公会能决定学校的一切事务。党委权力、行政权力和学术权力高度重叠，权力的相互关系没有理顺，存在相互交叉、掣肘现象。行政权力过度扩张、学术权力受到挤压和弱化，管理权力绝对集中而又缺乏制衡体系，使学术权力丧失了独立的地位和功能，不能充分体现学术独立和自由的大学精神，学术管理沦为行政活动的延续和修饰。在教学服务机构职能设置上，决策、执行、监督、咨询、反馈职能重叠现象十分突出，咨询、监督、反馈机构相当薄弱甚至缺失，使问责制执行更加困难。

组织结构。我国高职院校一般实行科层式管理，这种模式影响了学术权力的建设。大学作为政府附庸机构而存在，强调与地方党委、政府管理机构对口，机构设置上存在党委与行政两大系统，高职院校机构设置自由度较大，部门职能划分过窄，造成组织内部权力架构与机制混乱。高职院校大多是由几所中专学校合并升格的，历史原因造成传统的部门无法撤销，新增的职能又需要设置新的部门，使行政管理机构越来越多，导致机构更加膨胀和重叠。职能部门增多又没有形成职级的压力传递，势必形成“多重管理”、“公文旅行”等现象，不仅增加了运行成本，同时也降低了管理效率，致使院级层次决策过程长，常出现执行不到位的“水流不到头”情况。

权力构成。高职院校管理权力过于集中在上层，书记、院长能控制党委及院长办公会，拥有绝对的管理权力，权力集中导致管理效能下降。各职能部门掌握着学院所有的人、财、物、教学等资源的控制权，用行政管理模式取代学术管理，机关处室人员成了权力的核心，而作为教学主体的系部自主权受到限制，抑制了教学一线人员的积极性、创造性和主人翁责任感的发挥。现在学术权力被担任行政职务的领导给“双肩挑”了，影响了高职院校内部的民主管理与学术氛围。现行院、系二级管理模式削弱了基层学术权力的发挥，背离了大学学术导向的根本原则。在整个管理过程中推崇行政权力，忽视学术权力；推崇以人管人，忽视以制管人；推崇权力决策，忽视科学决策；推崇规模效益，忽视质量结构；推崇外延发展，忽视内涵提升。

管理人员。高职院校大多建院历史不长，政府对机构编制没有严格控制、缺乏硬性约束，机构增设和人员增加的随意性很大，机构、职数甚至可以因人而定。历史形成和现实需要使管理机关功能越分越细，造成管理人员严重超编。一些部门的职能界限分辨不清，职员冗余、人浮于事、办事拖沓、效率低下，有限的资源浪费在内部管理之中。用人制度仍停留在传统的身份管理，注重学历、职称、身份而忽视知识、业绩、能力；分配制度上仍是按职务、职称的高低决定，还停滞在干好干坏一个样的大锅饭时代。绩效考核机制、责任追究机制、激励和约束机制不完善，管理队伍缺乏一种持续的内在活力和动力。“官本位”意识导致价值观念与取向的偏离，造成高职院校学风浮躁、学术异化，出现了外行领导内行，机关处室的普通干事都能对系部指手画脚，这对基层领导和教师的积极性造成挫伤。

（二）办学定位模糊

对于高职教育办学的准确定位是保证和提高高职教育的前提条件。1999年6月，在《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中指出：“高等职业教育是高等教育的重要组成部分。要大力发展高等职业教育，培养一大批具有必要的理论知识和较强的实践能力，生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才。”该决定规范了高职教育的宏观的办学定位，但许多高职院校并没有明确自身的办学类型和层次、培养目标和培养模式，导致难以形成办学特色，影响了高职教育的教学质量。

许多高职院校在具体实践中都有意无意地忽略了校园文化建设。有些甚至认为那是综合性本科院校才应关注的事情，单纯用一些苛刻的规章制度约束员工，又一味纵容学生，甚至弄虚作假、赏罚不明，造成员工离心离德，学生怨声载道，最终使得学校发展停滞不前，甚至每况愈下。

我国目前的教育体制造就了严进宽出的教育模式，学生只要经过高考进入学校，各门成绩考试合格，最后均可顺利毕业。问题是以理论考试为主的考核方法不能确保学生职业技能的质量水平，而实训中虚泛的标准又难以保证学习质量，这些均在很大程度上影响了对学生所受教学质量的评价，并最终影响了学生的就业。

大部分高职院校都有相对侧重的院系设置，但是，更为细节化的课程设置却没有得到普遍重视。这就好似所有企业都有自身的主打产品，但并不是所有企业都在产品细节塑造上精益求精。尽管院系设置能在一定程度上决定学生的就业情况，但课程设置却直接关系到学生接受教育的质量以及用人单位对学生的满意度。一门专业，学生应该掌握何种内容体现了教育者对专业以及就业市场的理解程度，这就需要教育者进行深入的市场研究、企业调查，以便及时了解企业的需求，从而面向市场，科学设定教学科目。

（三）师资队伍的建设及劳资管理难于满足高职教育培养技术应用型人才需要，成为影响高职教育教学质量的关键因素

高职教育以培养生产一线岗位技术应用型人才为目标，教师所任教专业的生产岗位的实践经验对提高教学质量有着十分重要的作用。目前大多数高职院校师资队伍中，一方面存在专任教师不足，学历、职称层次偏低，教师观念与高职教育不相适应的问题；另一方面，现在在岗的许多教师缺乏专业实践经验、没有经过生产第一线的锻炼，“双师型”教师数量严重不足，相当数量的教师过去或从事大专学历教育，或从事中专教育，或从普通本科院校调整过来。由于缺乏从事高职教育经验，往往会沿袭传统的中专模式，或简单地照搬普通高校的一套，难于形成高职教育的办学特色。

1．教师的岗位设置与工作管理落后。设置岗位是促进高职院校改革绩效工资岗位制度的重要基础。构建岗位学科设置聘用之后，才可以兑现工资岗位。且设置管理岗位要科学划分全部岗位，制定对应的职责岗位，构建职责目标，设计透明公开的考评岗位机制。但大部分高职院校设置岗位工作没有与绩效工资岗位机制改革互相适应，忽略了规范化的管理岗位工作。

2．只注重结果评价，教学评价指标体系不完善，科学性、合理性、灵活性、可持续性不足。有的教学评价指标体系科学性、合理性不够，缺乏可操作性，评价工作易受随机因素和人为因素的干扰与影响。有的指标体系则灵活性、可持续性不足，不能根据学科建设的发展和人才培养模式的转变而及时调整，也不管专业教学的不同与学制长短的差异，以及师资投入等其他因素的区别，均使用同一内容的教学质量评价指标体系。

3．宣传劳资政策缺乏力度。工资政策复杂多变。具有繁杂的工资结构，各种补贴项目也较多，而且基本上每一位教职工的工作时间、职称、职务情况都各不相同，在适用工资政策方面一定会存在各种问题，教职工通常反映出复杂的工资结构，这样就造成了教职工怀疑自己的工资，无法避免地出现了一些心理矛盾，有些甚至产生了思想包袱，失去了工作热情。虽然大部分高职院校都已经建立了劳资管理工作网站，可是维护人员不具备专业技术，不能及时更新内容，宣传力度不足。

4．考核工作质量很差。对于考核工作的质量，绩效岗位工资机制提出了更高的改革要求，可是长时间以来得不到相应的重视。考核最终结果直接来源于各个部门，有些部门缺乏有效的重视，并且各个部门都认为负责考勤工作的应当是人事部门，于是考核工作出现了互相推诿，如同虚设。重点体现为各个部门的考勤人员随便填写表格，部门领导不审核考勤结果而随便签字，致使时常发生谎报误报情况。

5．缺乏对劳资管理工作的认识。劳资管理工作中涉及了十分复杂的情况，具有极大的基础数据量。在现实工作中，经常会涉及晋升职务职称以及补发工资、扣罚病事假人员奖金工资、改革调整大型工资、处理在职人员退休待遇、频繁的人事单位变动，极大的修改工作等，操作过程中非常容易出现错误，因此需配备核对工资人员。当前大部分高职院校计算与复核工资工作都由同一个人承担，即便是产生错误，事后也很难察觉。

（四）教学质量监控功能发挥不足

一方面，监控的正面激励功能不强。教学质量管理体系以监督控制为主，计划体制时代的行政指令色彩过浓，缺乏在教育规律指导下对教学工作的科学调控，监控工作偏重于对教学纪律的检查，对师生的管理、监督、约束，教学的双方被限制在各种人为的条条框框内，老师扩展教学内容、改进教学方法和完善教学手段的积极性被压抑，学生探索创新、发展个性的空间被封闭，教学活动缺乏活力，从而限制了质量管理体系激励效能的充分发挥。另一方面，监控的职能延伸不够，作用发挥欠佳。美国教育评估专家斯塔姆教授指出：“评价最重要的意图不是为了证明，而是为了改进。”但是在实际工作中，许多学校对教师教学质量的评价考核流于形式，不能将教学评价结果的信息向有关各方及时反馈，也不能将考核与教育管理中的其他环节与过程相联系，从根本上削弱了监控工作在整个教育质量管理体系中的地位与作用。

二、我国高职院校内部治理机制改革和创新的必要性

目前我国高职院校存在的内部治理问题很多，其中包括盲目套用国家标准，缺乏具有特色的内部保障体系。目前我国大部分院校在实施质量保障工作的时候，除必须贯彻国家的“评估方案”外，在自身内部质量保障方面多是套用“国家评估方案”的指标体系。国家从政策层面缺少对院校建立自身内部质量保障体系的指导，院校的内部质量保障工作处于一种标准不清、方向不明的状态。

我国高等院校也实施内部评估，但这只是为了迎合政府部门的外部评估而进行的，这种评估是被动的、不定期的，它既没有形成一套规范统一的评估标准，也没有形成系统的实施体制，更没有专门的执行机构，它只是单纯的一项工作、活动，还不能构成一种制度。因此，我们可以借鉴国外的成功经验，通过政府教育部门制定并颁布法规条文，规定高职院校实施内部质量保障是其所应尽的职责，同时它也是内部质量保障的唯一主体，别的部门或机构都无法取代其位置，以此来监督高职院校建立内部保障机制，成立专门的质量保障机构或部门，建立一支高素质的评估队伍，以政府部门制定的评估体系为依据，确定评估的项目和内容，构建具体的实施机制，公平、公正地实施评估活动。建立内部质量保障制度，是监督和约束高职院校自主办学的有效制度，它是高职院校承担起保证其自身教学质量的需要，更是完善高等职业教育质量保障体系的迫切需要。