申论命题和考试中几个问题的研究

中共四川省委党校（四川行政学院）　叶黔达

随着我国人事制度改革的深化，从20世纪80年代末开始，党政机关面向社会公开考试录用机关工作人员。《国家公务员暂行条例》实施后，面向社会公开考试录用国家公务员工作更为规范了，这种公开、公平、公正的考试录用机制，可谓深得人心。但是多年来，公务员考试方法主要还是沿袭传统考试方法。各级人事、考试、命题机构及其管理、研究人员，一直在探索录用考试科学化的途径和方法，在研究规避传统考试中高分低能现象的机制和措施，在实施把好机关用人入口关、提高新进人员能力和素质的新思路、新举措。例如90年代初行政能力倾向测验科目的引入，随后不久面试方法的使用，都为公务员考试、录用工作的科学化注入了新鲜活力。而申论考试科目的采用，则使公务员考试、命题科学化迈上了一个新台阶。申论考试科目的推出，是在克服传统考试的弊端，努力与学校“素质教育”配合、接轨，注重考查考生能力，考查真才实学，尽可能避免高分低能现象。

正因为如此，国家人事部2000年初推出申论后，即引起了极大反响，受到各方关注。笔者曾经对参加录用国家公务员考试申论的2000名考生作过调查，认为申论考试学科设置得好和比较好的，占73．5%；参加公选领导干部和领导职位竞争上岗的150余名考生中，认为申论考试学科设置得好和比较好的，占85．5%。

但是，要使申论考试更加科学化，要更好地增加申论考试学科的信度、效度和区分度，许多问题还有待进一步研究、探索。

一、关于给定材料的范围、层面与角度

从搜集的近200套申论试题和模拟题来看，给定材料的内容涉及政治、经济、社会生活的热点、焦点问题，诸如依法办事与依法行政、反腐倡廉、市场经济与市场规范、学校教育与青年工作、国际经济政治的挑战与应对、环境保护、精神文明与道德建设、安全工作、干部队伍建设与人力资源开发、改善投资环境与转变工作作风、公共行政管理体制改革、社会稳定与严打、倡导民主与科学、社会保障与关注弱势群体、“三农”工作等等。无疑地，这些材料贴近公共管理工作实际，贴近国家公务员和机关工作人员工作实际。而材料选用社会热点问题，就是要引导考生关注改革开放，关注社会政治经济生活，关注国家大事，改变那种“读死书，死读书”、“两耳不闻窗外事，一心只读圣贤书”的弊端。申论考试的这种导向，对大中学校的教学改革，都应该是有所启发和裨益的。

但是，有些申论试题选用的材料，尚有些脱离考生的实际，有待改进。申论试题的命制，应该综合考虑到以下实际。第一，贴近公共管理工作实际，贴近国家公务员和机关工作人员工作实际，这应该是申论命题的逻辑起点。第二，考生的角色定位，是即将进入而没有进入国家公务员和机关工作人员队伍的后备人选，他们关心社会政治经济生活热点、焦点的程度，与在职的国家公务员和机关工作人员显然是不同的，不能用对在职国家公务员和机关工作人员的要求，来要求考生。第三，不同专业考生的普遍性、共同性要求。（少数非专业职位的申论试题对学法律、经济管理、国际经济贸易专业的考生明显有利。）第四，不同层级机关的不同要求。中直机关、省（市）机关、市（州）机关、县及乡镇机关录用国家公务员和机关工作人员，有不同的学历、资历要求，申论给定材料的内容、难度、分量，乃至回答试题的要求，都要注意这种区别。第五，不同层次考生的不同要求。对公开选拔或者竞争各级领导职位的考生、在职竞争上岗的考生、公开考试录用初级国家公务员的考生，也要注意申论给定材料内容、难度、分量的层次性。第六，兼顾大中小城市、发达地区与欠发达地区学校教育条件、学生认知条件的差异和不平衡、不均等，不要只拘泥于命题者所在核心城市的视角来考虑申论给定材料的内容，要尽可能考虑到考生获取材料信息条件的公平性。当前，有些申论试题，对上述实际综合考虑得是不够的，以致影响到考试的信度和效度。例如申论试题“李友芬事件”（见《四川历年申论真题汇析》“卷三”）。

本卷给定材料涉及较多的司法程序、劳动合同、工伤鉴定与劳动仲裁、安全应急等方面的专业知识，对不少专业的应届大学毕业生考生，难度都比较大。再加上试题要求不尽合理，使考生也难于回答。考试成绩显示，这次申论考试成绩及格率极低，其信度、效度就可想而知了。

此外，申论试题给定材料的选材角度也是一个值得商榷的问题。申论试题中的给定材料，有以反面材料为主的，以正面材料为主的和正反材料兼有的。可能因为考虑到行政机关的工作思路主要是针对现实提出问题、分析问题、解决问题，也因为命制试题一些技术上的原因，笔者采样的约200套申论试题、模拟题中，给定材料以反面材料（问题材料）为主的占98%以上，即使是正反结合的材料，也主要是以正衬反的。面对这种情况，有两点值得注意。

第一，诚然，给定材料以反面为主，会让考生容易打开思路，有话可写，但总是一个模式地设定材料，又可能落入“千人一面，千部一腔”的“预制板”巢穴，影响到申论考试的区分度乃至信度、效度。例如笔者曾分析了部分反腐倡廉的申论材料，大都采取了大致相同的组材“模式”：列举腐败的典型人物或者现象，简析其危害和根源，陪衬以正面论述或者廉洁榜样。复习指导老师、考生多看几次类似试题，是不难掌握解题的“套路”的。难怪一位三次异地参加过录用国家公务员考试而入选的考生深有感触地说，考了几次后，虽不能说会打“锭子”了，但总算摸到了门路。致力于克服传统考试弊端的申论考试，命题时应该充分考虑到如何应对这种情况。

第二，行政机关的工作，既要花大量精力去化解矛盾、处理问题、革除弊端、处分错误、惩罚犯罪，也要用不少精力去宣传先进人物、弘扬讴歌正气、扶植新生事物、树立正面典型、营造良好舆论氛围。注重贴近公共管理工作实际、贴近国家公务员和机关工作人员工作实际、模拟其日常工作所需要的能力进行测试的申论，从整体上要求，就要注意全面地、辩证地反映行政机关工作的上述实际状况、公务活动的实际状况、社会生活的实际状况。另一方面，公务员考试在竞争、择优选拔人才的同时，也要担负以考促学、以考促教的功能，也要借助考试对广大考生进行形势教育、爱国主义教育、辩证唯物主义教育。申论命题设定材料、设计题目时，都应该考虑到这一因素。在这里，不要片面理解提出、分析、解决的“问题”，就只能是现存的反面问题，也应该包括正面的先进与发展中的新生事物。当然，设置正面材料势必会给命题增加一定难度，这是命题时要注意的。

二、关于概括主要内容、归纳主要问题和提炼材料中心（主题）的界定

目前申论第一个题目通常是“综合归纳”，其要求有以下几种情况：一是“概括出给定资料的主要内容”；二是“归纳出给定资料所反映的主要问题”；三是定性要求。例如“概括出给定材料中所列举的丛福奎等人腐败堕落乃至犯罪的共同特点和不同表现”，“简要概括发行彩票的作用及其正反两方面的影响”等等，这类题目对概述内容的范围、具体要求，都作出了更为严格的限制性规定，其内涵十分明确，不容置疑。而不少指导用书、考前培训甚至有的试题答案，就常常混淆了“概括主要内容”与“归纳主要问题”的要求和界限。

事实上，“概括主要内容”与“归纳主要问题”的要求是截然不同的。“概括主要内容”是要求考生对给定材料中陈述、反映的事实、情况，加以梳理、整合，把全部材料的主要内容概述出来，它着眼于全部材料的整体、全局。“归纳主要问题”则是要求考生对给定材料中说明、提出的问题，加以筛选、提炼，把其中的主要问题陈述出来，它着眼于材料的局部、深度。“主要问题”是对“主要内容”中提出的“问题”部分的内容，更加深入、集中的阐述。

比较本书第三章第一节所列同一材料“概括主要内容”与“归纳主要问题”的不同答案，可以看出它们的明显区别。切记不可把二者混为一谈。但是有的培训教材所有的例题、模拟题都要求“归纳主要问题”，而参考答案却不少是在概括主要内容；有的全书都要求“概括主要内容”，而参考答案却有不少是在归纳主要问题；更有甚者，有的要求“概括主要内容”或者“归纳主要问题”，而提供的参考答案却是在归纳主题。要明确，“概括主要内容”、“归纳主要问题”都不是归纳“主题”。“主题”即主旨、中心、核心、主题思想、中心思想，它是从思想层面、内在层面对文章、材料的归纳，它通常是文章中心内容与作者意图的融合，常常是融入了作者的主观感受。而“主要内容”、“主要问题”是在客观地概括、归纳材料的内容或者问题，它通常是在从材料的外在层面、内容层面分析相关问题。“主题”关注文章、材料的深度；而“主要内容”、“主要问题”着眼于材料整体和广度。这些区别都是应该注意的。

命题、指导时还要注意，归纳的“主要问题”，可能是给定材料反映出的问题、教训、困难，也可能是正面的成绩、经验体会和工作规律。这要从给定材料的实际出发，决不能一概而论，认为“归纳主要问题”一定是指反面的问题。当然，这在提出解题要求时，就要有更明确的规定了。

三、关于提出解决问题方案的角度

当前，各种申论“提出对策”这一题目的要求大体有以下几种情况：一是一般性的要求（即全面性对策），这要注意对策的广度；二是指定角色的要求，这要注意对策的深度；三是限定内容的要求，这要注意解题答案的针对性，必须答其所问，而不能答非所问。从发展趋势看，在今后的申论考试中，规定角色、限定内容的要求，可能会越来越多一些。但正是在规定角色的要求中，如何准确界定角色，让考生有话可说，得以正常发挥，是一个值得研究的问题。要规定角色，一定要使考生知道这个角色的工作范围。但在实际上，大多数考生特别是应届大学中专毕业生，他们对党政机关、公共行政管理部门的工作，知之甚少。而有些申论角色定位，题目本身就存在问题。例如“以政府调研员的身份”、“以调研工作人员的身份”、“以政府工作人员的身份”、“以调研室工作人员的身份”、“以某职能部门工作人员的身份”、“以省政府调研室工作人员的身份”、“以××省高级人民法院审判工作人员的身份”、“以××市委工作人员的身份”、“以中央组织部调研室工作人员的身份”提出解决给定材料所反映问题的方案等等。

该题在命制中，大体存在以下几种问题。

一是角色定位模糊，例如“政府工作人员”、“市委工作人员”、“某职能部门工作人员”之类，涉及很宽泛的工作范围，指向不明确，考生难以把握。

二是定位不准确，如“调研室”之说不符合实际，党委系统的是“政策研究室”，政府系统的是“研究室”，而“中央组织部”并无此说，应该是“中共中央组织部”；又如“调研员”是国家公务员职务序列中对应于县、处级正职的非领导职务，以此为定位角色，完全无法理解命题者用意何在；再如本文前面所举例卷“李友芬事件”的要求，“从金融管理部门的角度，提出解决这一纠纷的对策建议”，其中的“金融管理部门”是指人民银行，还是指城市信用合作社，或者是哪一级金融管理部门，恐怕连命题者也心中无数，不知所云。

三是定位层次不恰当，如有些报考基层国家行政机关的申论试题，也要求站在中央、省级领导机关的角度提出对策，这真有些使考生勉为其难。

四是定位角色与给定材料实际脱离，如一份申论试题给定材料是大学毕业生写毕业简历中的虚假现象与商业信用危机引发的“诚信”话题，而“提出对策”却要求“以中央组织部调研室工作人员的身份，提出解决给定材料所反映问题的方案”，真有些“牛头不对马嘴”之嫌。凡此种种问题，在一些申论试题、模拟题中都不同程度地存在着。

究其原因，首先是因为命题者对所定角色这些党政机关、岗位职务的工作性质、工作范围、职责权力，都知之甚少，而是凭着一知半解设定了角色要求，结果是以考官其昏昏，当然不能使考生之昭昭。其次是因为命题时从主考官的角度、从用人单位的角度考虑得比较多，而从考生的角度、从考生所处环境的角度考虑得比较少，忽略了对考试对象考试心理、接受心理的研究（这也从另一个角度说明加强公选考试命题科学化研究的重要性和紧迫性）。

在今后申论“提出对策”题目的命制中，对定位要求一定要有明确的限定，设定的角色一定要为大多数考生所了解。如果是考生不大了解的党政机关、管理部门、相应职务，则要在题目的题干中，对其工作性质、工作范围、工作职责等有关内容加以简要说明、提示，以便使考生能准确把握定位要求，有话可说，能力得以正常发挥。

四、关于申发论述的角度

申论“申发论述”这一题目，主要有两种要求：一是“就给定材料所反映的主要问题，自拟标题进行论述”；二是“就给定材料所反映的问题，自选角度，自拟标题进行论述”。尽管这两种规定都要求“中心明确，内容充实，论述深刻，有说服力”，但其考查的择重点也有所不同。前一种要求着重考查考生思维的深度，着眼于论述的深刻性、集中性；后一种要求着重考查考生思维的广度，着眼于论述的创新性、发散性。当然，这两种要求常常也没有截然的划分，仅只是论述的角度不同而已。但是，在申论命题确定“申发论述”的角度时，在指导考生学习迎考时，在评阅申论试卷时，却不能不重视其不同要求了。

从当前命制的申论试题、编写的模拟题来看，绝大多数采用了前一种论述要求。但从考前指导和评阅试卷来看，这种要求对论述的申发却“不由自主”地带来了一定的限定性。有的指导教师、阅卷老师，相当部分考生，都认为“就给定材料所反映的主要问题，自拟标题进行论述”，就是应该沿着“归纳主要问题—→分析造成问题的原因和后果—→提出解决问题的主要对策”这样一个思路来写文章。诚然，“提出问题—→分析问题—→解决问题”应该是党政机关处理各种矛盾、问题、事情等公务活动、社会事务的基本工作方法，考生结合实际申发论述写文章，当然应该沿着这样一个工作思路来考虑。但是，依照“归纳主要问题→分析造成问题的原因和后果→提出解决问题的主要对策”这样一个思路写出的文章，又往往陷入一种固定的模式，使考生没有更大的发挥空间，难于看出考生的个体差异和创造力。难怪有的指导教师认为，“综合归纳”题加“提出对策”题，稍加发挥就成了“申发论述”题。而实际上，不少考生也是在这样应答的。这就无形中出现了“申发论述”解题的“套路”和“模式”，那种“千人一面，千部一腔”、缺乏创新的应试文章就会应运而生。这当然不应是申论考试的初衷。注意到这种情况，防患于未然，就要尽可能让考生针对给定材料所反映的问题或者拟定的主要对策，自选角度进行论述，让他们充分发挥其创新能力和聪明才智，通过申论考试，反映其能力和素质。也可以根据给定材料，另外创设情境，规定角色进行论述；或者结合公共管理工作的需要，让考生写综合议论、说明、叙述的公务文书。总之，采用更为灵活的命题要求，体现出申论本身具有的创新活力。可喜的是有些试题、模拟题已开始考虑到这一点，有所变化，有所创新，例如，“论证所提方案的可行性和合理性”、“自选角度，自拟标题，论证你所提出的解决问题的某项措施”、“下面提供了两种讲话情景，请任选一种，为设定的发言人拟写现场讲话稿或者电视讲话稿”、“联系实际，选择恰当角度，以‘从实行储蓄存款实名制谈起’为副题，写一篇谈改革的文章”、“针对给定材料反映的问题，以报纸评论员的身份，写一篇时评”等等，要求就更为明确、合理、灵活、可行。

涉及申发论述的角度，还有一点是值得注意的，那就是编写指导用书、进行考前指导，还要引导考生在申发论述时，树立社会责任感、公务使命感，善于从“学生人”、“考生人”的立场，转变到“社会人”、“公务员人”的角度去思考问题，进行论述。这也正是申论考试区别于传统作文考试的重要特征，是确立申论考试学科的初衷。从这个角度出发，申论的“申发论述”不是一般议论文的写作，而是贴近公务文书中工作研究论文的写作。而工作研究论文，正是党政机关在行使管理工作职能中常常要使用的文种。但从考试实际情况来看，相当多的应届毕业生考生还是习惯于站在学生的角度去思考问题，不着边际的申发、空洞无物的高谈阔论、课堂作文的“学生腔”，都比较普遍地存在。这一现象，值得申论的教材编写者和指导教师注意。

五、关于评阅试卷的准确性

因为申论全卷题目都是主观性试题，所以如同高考作文阅卷一样，组织申论考试的最大难点是评阅试卷的准确性。可以说，这也是考生普遍关注的焦点。评卷中的这种难处，除了申论本身的因素外，还涉及对评卷者素质的要求。不同于传统作文评卷的是，由语文教师来评阅申论，有的阅卷者对公共管理、公众事务、相关专业基本常识不一定了解；而由专业课教师来评阅申论，有的阅卷者对写作知识又不一定了解。除了命题时选择给定材料、编制参考答案要考虑到这一情况外，评阅申论试卷时，评卷教师最好有语文、管理课和法学等有关专业课教师几方面人员；要采用双阅制、三阅制（即申论的“申发论述”题目由两三个阅卷教师评阅）和“申发论述”题目分项分等评分，能最大限度地减少误差。否则，会因为评卷给考生带来事实上的不公平。

六、关于迎考指导用书的编写

目前，市面上能见到的申论考试指导用书约20多种，其中不乏质量上乘的。对于极不熟悉申论的广大考生，这些书确实起到了指点迷津的作用。但是，有的申论指导用书也还存在这样那样的问题，不能不引起作者和读者的注意。除了前面提到的有关问题外，还有以下问题值得关注。

第一，不少指导用书阐述的申论写作知识不够全面。讲普通写作学知识的多，讲申论专门写作知识的少；讲一般议论文写作知识的多，讲申论所需要的工作研究论文写作知识的少；讲议论知识的多，讲说明、叙述知识的少，而“概括归纳”和“提出对策”试题中，又常常可能用到说明、叙述；讲文章知识的多，讲语段知识的少，而“概括归纳”和“提出对策”要求的又是写语段；讲注重写作载体文章知识的多，讲关注写作客体即社会生活、公务活动因素的少，而申论写作恰恰注重内容的社会性、现实性、针对性；讲主观写作因素的多，讲写作受体（读者）接受（阅读）心理的少。这种不够全面的知识，是不利于考生全面掌握申论写作规律的。

第二，有的指导用书传授的知识不够准确。一个普遍问题是用简答题的解题方法来作为“提出对策”的解题方式，只罗列“1、2、3、4”，没有开头一个简单的“引语”作为提出对策的基础和逻辑起点，根本构不成语段。突兀的几个干条条，也无法全面考查出本题所要求的“条理清楚、语言简明”。另一个普遍现象是把“概括主要内容”和“归纳主要问题”乃至“主题”混为一谈，这在前面已有所论及。

第三，有的指导用书阐述的理论知识与实际例证脱节。突出的是“申发论述”的不少例文都是从报刊上选用的，尽管它们是好文章，但并不一定符合申论的要求，不一定适合作为申论的范文。个别选用的“范文”甚至完全不符合要求，例如一篇题为《你能承受多大的噪声》的科普说明文，居然被好几本申论指导用书作为了范文。而有的例证符合申论的要求，阐述的却是高考语文知识、写作知识，不大符合申论要求。上述情况，势必会给考生造成误导。

类似问题，值得作者和使用申论指导用书的指导教师注意。应该尽可能了解申论考试的实际情况、考生的实际情况，认真研究申论作为一门新兴考试学科的特殊规律，把握申论考试的真谛，努力促进申论考试科学化。

提出以上一得之见，以就教于同行专家。姑妄言之，姑妄听之。

2003年8月14日稿