青岛市基层信访形势及化解信访矛盾探究

中共即墨市委党校　韩德胜

摘　要：推动信访工作制度改革，解决人民群众合理合法利益诉求，事关党执政的群众基础和国家长治久安。面对新形势下信访工作的新情况新问题，必须创新群众工作方法，做好基层信访工作，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。

关键词：青岛　基层信访　化解矛盾

推动信访工作制度改革，解决人民群众合理合法利益诉求，事关党执政的群众基础和国家长治久安。面对新形势下信访工作的新情况新问题，必须创新群众工作方法，做好基层信访工作，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。加强组织领导，高度重视信访工作是建立长效机制的根本前提。各级各部门主要负责同志要切实承担起维护社会稳定、确保一方平安的政治任务，正确处理改革发展稳定的关系，把我们的政治优势、组织优势转化为预防和化解社会矛盾的强大力量，在社会和谐稳定中实现又好又快发展。

一、基本情况

从调研情况看，随着改革的不断深入和经济的快速发展，基层一些矛盾和问题不断凸显，信访数量居高不下，个别反映问题情况复杂，基层工作压力很大。通过调研了解掌握，基层群众上访反映的问题主要集中在农村“三资”、土地承包、村干部腐败、征地拆迁补偿、涉法涉诉等方面。

1．土地承包问题。因土地承包问题可以直接引发上访。主要是在取消农业税、实行种粮补贴后，农民种地积极性有了很大提高，土地价格随之上升，第一轮、第二轮土地承包没有分到地的农户，纷纷回乡村要地。土地承包时，乡村执行政策标准不统一，该预留的土地没有预留，户在人不在的，当初没有预留土地，部分村的机动地多年前已经卖了，现在土地升值了，这部分人回来要地但无地可分。此外，合同问题也会引发上访。前些年村委会发包出去的土地，承包期限较长尚未到期，但群众认为原发包程序不规范，想方设法告状要求解除合同，自己想从中能得到一部分利益。

2．征地拆迁补偿问题。表现在棚户区改造过程中，拖欠征地款、补偿款或逾期不能安排回迁、变更迁住、违反合同条款等。

3．低保和贫困问题。表现在村级普遍存在低保边缘户在村里评不上低保，找乡镇政府要求给予解决低保问题。一旦因不符合政策无法满足诉求，群众就会不理解，有的长期上访，不达目的不罢休。

4．村干部腐败问题。表现在一些村民主管理流于形式，村民代表会和村民议事会形同摆设，村级财务制度不健全，管理混乱，村务公开不到位、内容不实、不详。加之村干部素质不高等原因，造成村干部腐败问题日趋严重。有的村干部利用公款吃吃喝喝，借土地承包、工程建设之机搞暗箱操作捞取好处，贪占一些群众不知内情的占地补偿款、承包费等。这些腐败问题不但使村干部在群众面前丧失了威信，而且直接侵犯了群众的经济利益，成为农民上访的主要原因。

5．涉法涉诉问题。主要反映法院判决不公、执行不力等问题。

6．历史遗留问题。表现在企业改制、退伍军人、军转干部、民办教师解聘安置问题上，因区域之间安置的差异，有些达不到其他地区标准，上访人在心理上不平衡，联合组织起来上政府讨说法而引发的上访。

7．恶意炒作问题。主要表现为部分上访群众，不管证据真假，捕风捉影搜集内容，汇集材料，进行恶意举报，把纪委当成发泄私愤的出气筒，什么都敢说，怎么解恨怎么讲，什么后果都不负。有的上访人，借助网络说事。

二、产生问题的主要原因

（一）群众方面

1．群众认识上有误区。一是认为“法不责众”。少数群众法律意识淡薄，认为上访的人越多政府就越拿他们没办法，所以遇到问题就串联集体上访。二是认为“大闹大解决”。认为上访的人数次数越多，闹得越厉害，政府就会越重视，就会妥协，就会调整政策，因而采取集体上访的形式给政府施加压力。有些信访群众认为在国家重大活动和节日期间，是各级领导要求维护稳定的重要时期，这时上访也会引起领导和责任部门的重视，就会及时解决他们的诉求，就算达不到预期目的，也多少会得到一些好处。三是将信访部门的权力扩大化。有些信访群众认为信访部门就是代表党委、政府解决问题的责任机构，不区分什么类别的问题，都找信访部门，问题反映到信访部门，信访部门就应该立即给予解决，否则就是信访部门工作失责失职。四是同一个问题的重复上访。有些群众错误地认为这个领导或部门已回复按政策不能解决的问题，找到其他领导或部门就可能有希望得到解决；前任领导说不行不等于下任领导说不行。常常有信访群众存在有一种侥幸的心理，找了这个领导又找那个领导，找了个部门又找那个部门，甚至有的是前任领导已按政策处理了的，到换届之后他又旧事重访。

2．上访群众心理预期过高。大部分信访群众对反映问题的处理期望值过高，甚至有过分要求，倘若处理结果没有达到自己的愿望，就认为处理不合理，便组织群体性上访或越级上访，给政府施加压力；有的信访群众错误地认为上访次数越多、级别越高，问题就解决得越快、解决得越好，往往就同一问题多次向上级党委、政府反映，不论问题大小，动辄重复越级上访。

3．利益驱使，上访目的不纯。部分上访人上访是为了捞好处，一些部门领导没有足够的认识，往往采用息事宁人的态度，给上访人一点甜头，暂时缓解一下。另外，由于信访问题实行“一票否决”，在考核机制上片面强调“数字型”责任制考核，只管有无进京上访案例，不管信访人上访事由是否合情合法，甚至对无理上访、缠访等在考核时也不能区别对待。在信访问题“一票否决”的高压态势下，各地各部门采取“围追堵截”、“花钱买平安”的做法，“重堵疏防”和“急功求稳”的办法，表面解决了暂时的问题，实际上对进京访、越级访起到了“推波助澜”的作用，而且直接增加了各地接访和防控的成本。

（二）基层干部方面

1．基层干部认识不高，初信初访处置欠妥。一是部分干部思想认识不高，重发展，轻稳定，群众观念淡薄，对信访工作的重要性认识不足，不重视初信初访工作，致使群众反映的问题长期得不到解决，引发越级上访和重复上访。二是部分基层干部作风不正，以权谋私。少数乡镇干部在处理农村信访问题时，不是严格贯彻落实有关政策，按法律法规办事，而是包庇村干部，引发越级上访。三是某些基层干部责任心不强，敷衍了事，对查出的问题没有足够重视，没有采取有效措施认真解决，而是以种种借口暂时安抚上访人，拖延解决矛盾时间，久而久之，导致越级上访。四是信访件办理质量低。一些基层信访部门没有发挥应有的作用，信访件办理质量低，反映的问题调查不清，查清了处理不到位，使群众反映的问题在基层不能得到很好的解决。

2．工作作风有推诿现象。在一些信访件的处理上，存在个别部门相互推诿现象。比如，本应该是行政或司法部门解决的问题，却推向人大。人大又因不能直接处理具体问题，只好又转回到政府主管部门或“两院”。单位之间的扯皮、踢皮球，最终苦了上访老百姓，导致信访群众多头信访、重复信访。

3．控源治本的力度不足。近两年反映较多的农村基层决策不民主，要求村务公开等问题，其根子在有些基层干部工作方法简单粗暴，民主法制意识淡薄，宗旨意识不强，“冷、硬、横、拖、顶”，致使干群关系紧张，导致了矛盾的激化。而信访工作没有能够堵住源头，把矛盾解决在基层，造成了少数群众不断进行联名越级信访。

三、基层化解信访矛盾的主要方法

（一）高度重视初信初访工作，将矛盾化解在萌芽状态

一般来说，信访大都是由基层到高层、由初信初访到重复访、由正常访到非正常访、由平缓到激烈演变。初信初访问题解决不好，就有可能小事拖大、大事拖难，造成重复访、越级访、非正常访，甚至大规模群体性事件。因此，工作中一定要高度重视初信初访的办理解决力度，按照“合理诉求在初信初访中一次解决到位”的原则，对来信来访做到及时登记，及时受理，及时交办，快速处理。使大批矛盾纠纷化解在萌芽状态。

（二）注重摸排老户，时时掌握情况

市纪委信访室建立信访老户档案，对易引发越级访、进京访和群众体性事件的隐患，认真分析研判，及时制订稳控预案，实施动态管理，跟踪督办，使苗头性、倾向性问题在基层得到有效化解；和各乡镇、各部门形成“上下联动”，加强沟通联系，及时掌握重点人员的动态。对确实存在生活困难的上访老户，积极帮助解决低保问题，在民政救助上，符合条件的，尽量向上访老户倾斜，使其切实感受到党和政府的温暖。

（三）针对重要时期、节点，积极做好防控工作

在重要会事期间，严格落实领导包保责任，并对潜在进京访人员摸排，对每位重点人员的稳控工作制订预案，明确责任，细化措施，落到实处；加强与各乡镇、部门之间的沟通联系，如有不稳定情况发生，能够立即采取措施，避免进京访情况发生；对已进京上访人员及时劝返，同时纪委信访室也积极和上访人员取得联系，对上访人晓之以理、动之以情，争取进京上访人员不在中纪委登记。

四、几点建议

（一）加强建设，加大力度，建立和完善宣传教育机制

从调研情况来看，基层在化解信访矛盾、查处信访案件过程中明显存在人手不够、经费不足、业务不通等问题，因此，建议如下：

1．加强基层信访工作人员配备。青岛市各乡镇大多无专门的信访接待室，纪检干部中，大多数只有一名专职纪检委员，其余大多为兼职干部，都是借调的乡镇站办所工作人员。在查办案件过程中，一方面存在专业性不强的问题，一方面因借调人员自身业务原因，很难全身心投入到查办案件过程中，影响办案效率与质量。

2．加强信访工作经费保障。基层纪委及信访接待工作没有办案等工作经费，尤其查办案件时需要深入到村屯调查取证等方面存在很多困难，影响了办案进程。

3．加大对基层信访人员的教育培训力度。基层信访人员业务素质参差不齐，在信访接待和具体查办案件过程中，由于业务水平不足，难免出现解答不清、取证不充分、定性不准确现象。只有加大业务培训力度，提升基层信访人员素质和能力，才能够保障工作有效开展。

4．加强初访接处机制。一是切实规范接访人员的语言行为，避免不良言行使信访人产生不满。二是认真落实首问、首办责任制，全力抓好初信初访的受理，做到“桩桩有人管”，避免群众前来反映诉求找不到“人”的现象。三是突出抓好初信初访办理，做到“件件有着落”，避免敷衍、推、拖现象的发生。四是强化抓反馈，做到“事事有回音”，坚持在第一时间、第一地点把问题解决到位，矛盾化解到位，以解决绝大多数初信初访问题，有效防止“问题积累、矛盾上行”的现象。

5．建立经常性法制宣传教育机制。各级部门和单位要高度重视法制的宣传教育，做到“执法者要掌握法律，一般干部要熟悉法律，普通群众要了解法律”，营造一个人人学法、知法、守法的良好氛围。

6．建立健全信访信息共享机制。利用互联网、数据库等先进技术手段，促进信访工作的信息化进程。实现信访同公安、交通、人社、民政、司法等系统的资源共享。整合资源聚合力、畅通渠道抓信访，构建体系完备、高效有序的大信访格局，促使化解矛盾步入“快车道”。

（二）反应快速，处置有力，建立和完善矛盾化解机制

1．建立和完善有针对性的应急处置预案机制。要把困难想在前面，工作做到前面，根据预案要求做好各项准备工作。一旦发生群体围堵党政机关和冲击党政机关办公场所的，在党政机关示威、静坐、下跪以及阻断交通干（道）线，影响道路交通安全的，非法阻挠重点工程建设等等扰乱正常信访秩序、社会治安秩序和国家机关正常工作秩序的行为，相关责任单位立即启动应急预案，组织精兵强将进行分类处置。

2．建立和完善重信重访治理机制。坚持以“事要解决”为核心，把重信重访治理纳入经常性工作。一是认真及时办理群众来信工作。切实转变“重访轻信”的思想观念，高度重视群众的来信工作。二是认真及时办理群众诉求，凡因政策确实造成群众利益受损的，给予补偿；对确实没有因政策失误给群众带来生活困难的情况下，可考虑“转非”，办理低保、社保、医保，并积极提供就业机会；对因政策不一致造成的，如征地补偿安置费标准，要耐心细致地做好工作。三是进一步切实加强重信重访专项治理工作。坚持年初对上年群众来信求决类、批评建议类的重复信（以绝对户数为准）统一交办一次，认真督促责任单位进行调查，切实做到“疑点未核实的不放过、政策把握不准的不放过、定性缺乏依据的不放过、事实未查清的不放过、信访人未签字说明情况的不放过”，推动“事要解决”得到真正的落实。

3．强化领导包案机制。一是对疑难复杂信访问题，强化领导包案责任。认真执行“四包”的同时，对一些重复上访的重点信访案件，办包案领导与包案的部门负责人、具体承办人一同带案下访，深入基层组织或当事人家中耐心细致地做思想工作，努力化解矛盾纠纷，全力稳控当事人的思想情绪。二是加大投入力度，采取“公开听证会商”、“邀请群众参与”等方式，公开案情诉求、公开办理过程、公开处理结果，提高处理问题的透明度和公信度，消化一批“骨头案”，从而息诉息访。

4．健全联动处置工作机制。除建立以维稳办为中心的信访工作内部联动机制外，要加强与各乡镇党委（街道党工委）、政府（街道办事处）及相关部门的沟通联系，构建外部联动机制，对可能转为极端访、越级访的信访案件，及时发函向所涉单位通报情况，共同研究，商讨对策，相互配合，合力解决信访难题，避免互相推诿现象的发生。

5．着力构建“大调解”工作机制。把人民调解、司法调解、行政调解相结合，形成解决问题、化解矛盾的强大合力。形成“五位一体”群众工作站模式，综治、信访、公安、司法、安监等单位人员联合办公，各司其职、相互配合，着力构建人民调解、司法调解、行政调解相结合的“大调解”工作体系，综合运用多种手段、更多采用调解方法化解社会利益矛盾。

（三）以人为本，持续改进，建立和完善沟通反馈机制

1．始终坚持以人为本，做到爱民、亲民、为民。要把保障和改善民生放在更加突出的位置，落实和完善各项惠民利民政策，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。一是贯彻落实党和国家的各项方针政策时，要不折不扣地执行，绝不能半途而废或按“人际亲疏”施以不同政策。如在工程建设中，相关部门应当按规定收取保证金，绝不能因人因事少收或不收。二是提高工作效率。特别是对涉及民生的相关问题要抓紧时间研究解决，把相关帮扶政策落到实处。如把农村医保、社保、救灾救济、扶贫金等相关惠民政策及时落到实处，让群众第一时间感受到党和政府的关怀，共享改革开放的成果。

2．建立民意调查机制。一是建立健全“民情记录簿”、事关群众切身利益的各项记录簿，适时关注困难群体的生产和生活。二是建立民意满意度调查机制。要对息诉息访人员进行满意度的调查，及时反馈他们对信访工作的感受，查找工作中的不足，便于更好的改进工作方式方法。三是建立“走访制”。将走访活动纳入政府的一项重要工作来抓，督促相关单位和人员经常深入基层、深入群众，查实情、办实事、解难题。对征地农民、下岗工人、低保户、困难群众、低收入家庭等要多从工作、生活上给予帮助和照顾。

3．严格落实督查督办制度。区（市）委、区（市）政府要进一步加大督导力度，同时，将督查督办列入部门和街道、乡镇的年度考核。一是区（市）委、区（市）政府以定期召开区（市）级领导包案落实情况的专题汇报会，加强对区（市）级领导解决信访问题的督查督办。二是由区（市）督查组［区（市）纪委（监察局）、督查室、信访办］采用明察暗访的方式，加大对各街道、乡镇和各部门的信访稳定工作督查督办力度。三是各单位也要将对本级信访案件的办理进行督查。四是对在信访工作中，经三次以上督办仍没有结果的，或因推诿扯皮、作风漂浮、工作不细造成重大信访事件的，要根据《解释》和《规定》严格责任追究。

4．健全考核机制。一是强化一岗双责机制。继续强化信访稳定工作“一岗双责”制。按照“谁主管，谁负责”的原则，明确“一把手”负总责，分管领导具体抓，坚持分管业务工作与信访稳定工作同布置、同检查、同考核。形成一级抓一级，层层抓落实的信访稳定工作体系。二是严格责任追究及奖励制度。严格按照“属地管理、分级负责”和“谁主管谁负责、谁经营谁负责”的原则，严格执行信访工作责任制和责任追究制，加大问责力度，实行“一票否决”。