限期治理的法律属性及其特征

限期治理既不是行政处罚，也不属于行政强制。有学者认为，限期治理决定是县级以上人民政府及其授权部门下达的，邀请义务主体在限定的时间内完成特定的治理任务的命令，从法律性质上讲是一项特殊的行政命令，属于具体行政行为的一种。^[25]也有学者认为，限期治理是附条件的环境公益合同。^[26]

（一）限期治理是可诉的具体行政行为

1.限期治理符合具体行政行为的法律特征

（1）行为是行政主体所为，行政主体包括行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人。根据宪法、国务院组织法和地方组织法的规定，我国的行政机关包括国务院、地方各级人民政府、民族自治地方人民政府，所以人民政府决定限期治理是行政主体行为。

（2）行为是行政主体行使行政职权的行为，限期治理正是人民政府依照法律授予的行政职权从事行政管理活动的行为。

（3）行为针对特定的人或特定的事，“限期治理”针对的是“造成环境严重污染的企业事业单位”和“在特殊保护的区域内超标排污的已有设施”，因而是特定的、具体的。

（4）行为是行政主体单方面作出的，限期治理无需征得相对人同意，是人民政府的单方行为。

（5）行为直接对相对人的权利义务予以设定并产生相应的法律后果，限期治理一经作出，相对人就拥有因不服而申请复议和提起诉讼的权利、优先获得污染治理专项基金的权利以及认为限期治理不当给自身造成损失的请求赔偿权利等，相对人接受限期治理则必须履行按期完成治理的义务，非因法律原因并经法定程序不得停止履行义务。否则将承担相应的法律后果—被处罚款或被责令停业、关闭。

2.限期治理行为具有可诉性

相对人的权利与义务，相对人为履行义务必然要投入一定的人力、物力和财力，还要承担若不能按期完成治理而受处罚的风险。因此限期治理直接影响相对人的权益，允许相对人提起行政诉讼符合上述行政诉讼受案范围的规定，即限期治理是可诉的具体行政行为。同样理由，相对人也可以根据《行政复议条例》第2条和第9条第7项之规定申请复议。

（二）限期治理是特殊的行政命令

1.限期治理是行政命令

所谓行政命令，在实质意义上是指行政机关依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示行为，是行政限权行为的一种形式。^[27]其特征主要有：第一，行政命令实际上是课以相对人一定的义务，而不涉及相对人的权利。这种义务其实是为相对人设定行为规则，表现为在特定时间内对特定事项或特定人所作的特定规范。第二，行政命令虽然属于行政主体的一种具体行政行为，但它表现为要求相对人进行一定的作为或不作为，而不是由自己进行一定的作为或不作为，因此行政命令显然不同于行政强制行为。第三，行政命令一旦作出，相对人就有义务依据行政命令的要求，去进行一定的作为或不作为。如果相对人违反行政命令，行政主体可以对其进行制裁，如处以行政处罚等。可见，限期治理符合行政命令的特征，是行政命令的一种形式。

2.限期治理作为行政命令具有特殊性

尽管限制治理并不具备法律规范意义上的“惩罚性”和“强制性”，但同一般行政行为相比仍然具有一定的惩戒和强制的因素。其特殊性在于：

（1）从适用要件上看，作出限期治理决定的前提必须是法律法规有明确的规定，行政机关不能直接依职权作出限期治理决定。只有符合法律、法规明文规定的条件，有权机关才能适用限期治理制度。同时，根据法律保留的原则，行政法规和地方性法规可以针对具体情况规定较为特殊的适用对象，但不得同法律规定相冲突。

（2）从功能上看，限期治理具有多元功能，其并非独立的行政管理方式，而是和其他行政行为紧密联系在一起。具体情形有：首先，限期治理所规定的任务目标是行政处罚的构成要件。根据限期治理的制度设计，逾期未完成治理任务的相对人，有权机关可以根据所造成的危害后果进行罚款或者责令关停等行政处罚，显然其构成要件即未完成限期治理的任务。其次，限期治理决定构成相应行政强制行为的前提，从理论上讲，行政强制执行是对事先义务的执行，即必须有一个事先存在的行政决定或者说“基础行为”，^[28]显然限制治理决定正是前述代履行行为的“基础行为”，构成了该行政强制行为的适用前提。第三，限期治理在功能上和其他行政行为的相互联系，是一般的行政命令所不具备的特征，如《环境保护行政处罚办法》第6条所规定的“责令限期改正”是要求相对人履行其遵守环境法律规范的原有义务，应属于行政命令，但其在功能上是单一的，不存在同其他行政措施的逻辑联系，因此只是一般的行政命令。

（三）限期治理是附条件的环境公益合同

1.限期治理是经双方协商达成的协议

限期治理与排污许可证制度密切相关，可以看作是对原排污许可的变更。政府与污染企业两者之间存在着排污许可协议，政府同意在污染企业保证限期治理的前提下，免予关停企业或提供其他优惠，而企业拥有选择或是接受被关停并转、经济处罚，或是进行设备改造或更新以及选择技术处理方法的权利。企业严重超标排污视为根本违反合同，此时政府有权解除排污许可协议，并追究企业法律责任。限期治理应以双方协商而不是单方强迫的方式达成。

2.限期治理以环境公益为合同缔结目的

限期治理的履行内容、履行方式及履行责任均表现出环境公益合同的法律特征：基于协商形成合意；保护地区环境，防治环境污染，具有公益性；在必要而合理的范围（切实的环境标准）内；其内容是为防治企业经营活动造成的超标污染，决定具体的作为与不作为义务；具有行政合同的效力或司法强制力。这类协议中的第三人（社会公众）权益的相对性表现在：（1）排污许可协议的设立不能减损公众原先所享有的环境权益；（2）限期治理即排污许可协议的变更或修改，不得影响公众的环境权益，这一法律特点可以用于解释在限期治理期间企业超标排污的法律责任问题；（3）第三人对限期治理协议当事人的不当环境行为享有污染损害的索赔权利；（4）第三人环境权益不能超出该排污许可所能禁止的部分，如不能强制干涉合法颁发排污许可证和企业合法排污。根据合同法的基本原理，虽然公益合同的债务履行对象和请求对象仍是特定的，如限期治理的履行义务对象和请求对象是特定的污染企业和政府主管部门。但是国家基于政策或法律的考虑，对可能在这类合同中出现的第三方受益人时常会予以承认。^[29]因此，限期治理的适用必须注意公众的参与权。