法律作为一种工具发挥着提供社会资源分配方案[21]的功能，换句话说法律就是一种利益调控的工具。法对利益的调控具体表现为三种情况：利益表达、利益平衡和利益重整。[22]不可否认，法律所追求的价值及其功能随着时代的发展而逐渐变迁。我们非常赞同这种观点，法律从最初的“秩序”取向与义务本位的定位到法律的“自由”取向与权利本位的主张，再到如今法律的“福利”取向和社会本位。[23]所谓的“福利”取向和社会本位是指在法律规定中越来越强调社会公平与正义等价值的体现，而不是一味地为追求秩序价值而为法律规范对象设定各种各样的义务。
从污染物总量控制制度的内容而言，该制度所体现的主要是“秩序”价值及法律的“福利”价值。工业化以前的社会一般重视广义的生命，包括社群及其自然环境的存续，这一宽泛的价值观限制了技术的发展。工业化后的资本主义则高度重视谋利及与之而来的效率、物欲、经济增长等价值观，进而激发技术服务于这些价值观，甚至不惜损毁地球。对技术进行综合改造并不能求助于技术本身，相反，它需要重新构建一套视野宽广、重视生命的社会价值观。只有在这样的价值观念之上，生态可续的技术发展才会有坚实的支撑。哲学上大肆地宣扬自由主义，认为人人生而自由，可以从事自己认为应从事的一切活动。在经济学上，经济学家尚未认识到环境要素对于维持人类生存和发展的价值，仍然认为各种环境要素是“天赐物”、“无主物”，还没有提出企业生产的“外部不经济性”学说。在法学上，以孟德斯鸠、卢梭为代表的法学家，从自由主义的哲学思想出发，提出了“所有权绝对”“契约自由”“过失责任”的民法三原则。一方面是开发利用环境的强大能力和排放污染物的巨大能量，一方面是哲学、经济和法学理论上为这种开发利用环境资源和污染破坏环境的行为提供理论上的根据，从而使资产阶级对环境资源的掠夺和对环境的污染和破坏更加肆无忌惮。[24]正是因为这种只顾经济利益而不顾生态利益的开发和污染，导致自然环境的急剧恶化。因此，为了恢复人类社会应有的秩序，矫正已经失衡的利益天平，也为了给人类提供一个适宜居住和工作的环境，各种环境法律制度不断出台，经过多年的利益调整和利益平衡，生态利益逐渐升格至与经济利益并驾齐驱的地位。
从污染物总量控制制度中的总量分配方式来看，该制度是公平和正义价值的体现。在污染物总量确定之后，如何公正地将限额分配给该区域内的污染源则是该制度实施的难点，也是保障该制度追求正义价值的关键。正义所关注的是法律规范和制度性安排的内容、他们对人类的影响以及他们在增进人类幸福与文明建设方面的价值。[25]为保证这种分配正义，法律制度的安排应该“受制于人们根据社会生活的需要和公平与正义的要求所做出的定期性评价”。[26]而从社会学的角度来看，把愈来愈多的、模糊的、极为弹性的、过于宽泛的和不准确的规定引入法律规定之中，无异于对法律的否定和对某种形式的专制统治的肯定。这种状况势必会增加人们的危险感和不安全感。[27]因此要保障污染物总量控制制度顺利实施，减少人们这种危险感和不安全感，制度立法者必须要对该制度的实施细节加以规定，条文内容应当追求最大限度清晰化，以向利益相关人明示权利的内容及获得的方式。
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