电子文件管理规范

电子文件管理应当符合电子文件自身的特性，需要相对独立、全面的规范体系去约束和指导各类机构和人员形成和管理电子文件。

电子文件管理规范指的是规制和指导电子文件管理及其相关活动的法规、规章制度和标准等，各类规范构成了一个有机的规范体系。体系中既存在着不同类型规范的纵向层级关系，也有不同类别规范在内容上互补的横向关系，在实际运用中，各类规范往往作为一个整体发挥作用。

近些年来，各国政府、档案机构、标准化组织等日益重视电子文件管理规范制定和实施，在引导和规范电子文件管理方面发挥了巨大的作用。

电子文件法规由国家立法机构或最高行政机关按照一定的程序制定并依靠国家强制力保证实施的关于电子文件及其管理活动的行为规范，包括法律和行政法规两类。在电子文件管理规范体系中，法规位于最高层，它不仅成为规范电子文件管理活动的重要内容，而且为其他类型的电子文件规范制定提供依据。

目前世界各国还没有针对电子文件的专门法律，电子文件管理法律主要是以其他相关法律中涉及电子文件或与电子文件管理相关条款的形式出现，因此在调整和规范电子文件管理时主要依据或援引相关法律中的条文。如我国的《政府信息公开条例》、《电子签名法》、《档案法》，美国的《文书削减法》、《政府无纸化办公法》、《电子政府法案》、《联邦文件法》；英国的《数据保护法》、《信息自由法》、《环境信息法规》、《公共文件法》；澳大利亚的《公共服务法》、《信息自由法》、《隐私法》、《电子贸易法》、《档案法》；加拿大的《加拿大安全情报服务法》、《隐私法》、《个人信息保护和电子记录法》、《统一电子证据法》、《信息获取法》等构成了规范电子文件管理最重要的依据。

电子文件在给人们带来便利和效率的同时，也使人们遇到了前所未有的法律难题。研究电子文件法律问题十分重要：一方面，电子文件管理活动要在现有的法律框架下开展，符合法律要求，即满足法规遵从的需求；另一方面，对目前法律尚未涉及或不够完备的方面还需要通过不断制定和完善相关法律。电子文件涉及的主要法律问题包括以下三个层次：

第一，对电子文件自身属性与地位的规定，主要是电子文件的法律证据效力问题。电子文件的法律证据效力指的是电子文件是否具有被法律认可的证据价值，以及它在作为法律证据被使用时证明力的大小。从本质上来说，电子文件所记载的信息内容与纸质文件没有区别，它们都是业务活动中直接形成和处理的记录。事实上，近年来许多国家制定了诸如《电子签名法》、《电子证据法》等相关法律，从立法上保障电子文件的效力；在司法实践上也承认电子文件的法律效力，尤其是在电子商务领域。然而由于电子文件易于拷贝和修改等特性，在当前的技术背景下，电子文件的法律证据效力与传统纸质文件相比仍有一定的差距。

第二，对电子文件管理与相关信息权利之间关系的调节，主要是电子文件利用与政府信息公开、知识产权保护、个人数据与隐私权保护、信息安全与保密。当前建立开放、透明政府已经成为各国政府治理的目标，许多国家在已制定政府信息公开（自由）法和积极发展电子政务的背景下，公众在线获取和利用电子文件已经成为一项基本服务。此外在保障公民利用电子文件权利的同时，也需要加强对知识产权和个人隐私的保护，保障信息安全与保密工作的需要。

第三，对于电子文件管理体系内部问题，主要是对电子文件的管理体制、关键管理活动等方面的规定。如对不同机构在电子文件管理中权责的划分，对文件形成机构电子文件的处置及保管期限设定、移交、长久保存与利用等关键节点的强制要求等。

电子文件管理规章制度是指国家或机构为管理电子文件而制定、批准并实施的政策、指南、规定、程序、准则、方法等的总称。从法律效力来看，这类规范的效力低于电子文件管理法规，但表现形式多样、灵活。

根据电子文件管理规章制度范围和内容的不同，可以将其分为综合性规章制度和专项规章制度。

综合性电子文件管理规章制度是涉及电子文件管理全方面管理要求的制度，其内容既有宏观性的原则性要求，也有比较具体的操作性规定。从国外来看，这类规范构成了电子文件管理规范体系之中数量最庞大的一类。如国际档案理事会制定的《档案工作者电子文件管理手册》、《档案工作者电子文件管理指南》，澳大利亚国家档案馆制定的《管理电子文件：联邦政府机构电子文件管理政策》、《数字文件管理：数字文件形成、管理和保存指南》，英国国家档案馆制定的《电子政府中电子文件管理政策框架》、《电子文件管理、鉴定和保存指南》等。在我国，2009年中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定的《电子文件管理暂行办法》（中办 国办 厅字〔2009〕39号）成为指导全国电子文件管理工作的最重要的综合性管理制度。

专项电子文件管理规章制度主要是针对电子文件及其管理的某一（些）方面内容而制定的制度。这类制度主要涉及电子文件的管理程序（环节）、管理方法、不同类型电子文件或管理技术等，内容一般相对较具体、详细，具有可操作性。如英国国家档案馆的《数字文件保管政策》、《数字文件鉴定指南》、《电子文件移交政策》；澳大利亚的《网络资源归档指南》、《电子文件管理系统软件实施指南》；美国的《电子邮件管理指南》、《电子文件管理系统产品评估》、《电子文件长久保存》等。在我国，如国家档案局制定的《档案信息系统安全等级保护》（国家档案局，2013）、《电子档案移交与接收办法》（档发〔2012〕7号）、《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局，2003）、《档案管理软件功能要求暂行规定》（国家档案局，2001）等。

电子文件管理标准是指以电子文件管理中重复性的事物和概念为对象而制定或修订的各种标准的总称，它是电子文件管理工作中有关单位和个人应当遵守的共同准则和依据。相对于电子文件管理的其他类型规范，电子文件管理标准的主要对象和内容侧重于业务性、技术性领域，是注重操作性和技术性的规范；此外，大多数标准属于推荐性标准，不具有强制力。

随着电子文件的大量形成，电子文件工作标准化也被提上重要议事日程，各国十分重视电子文件工作标准的制定与实施，世界标准化（ISO）、国际档案组织（如国家档案理事会，ICA）、各国档案主管部门（如国家档案馆）对推进电子文件工作标准化发挥了重要的作用。

1.国外（国际）电子文件管理标准概况

按照标准规范的对象和内容侧重不同，可以将国外制定的电子文件管理标准归纳为综合性管理标准、功能需求标准、元数据标准、长久保存标准几大主要类别。下文分别对各类有代表性的标准作一简单介绍：

综合性标准是对电子文件管理的基本原则、管理程序、管理方法或重要事项等进行全面指导的标准，如《信息与文献：文件管理》（ISO15489—2001）、《信息与文献——用于文件的工作过程分析》（ISO/TR26122：2008）等。

ISO15489是世界上第一个文件管理国际标准，由《通用原则》（ISO15489—1）和《技术报告》（ISO/TR15489—2）两部分组成，前者是对文件最优化管理原则和要求的描述，适用于所有国家和地区，现已被采纳为我国国家标准《信息与文献：文件管理 第1部分：通则》（GB/T 26162.1—2010）；后者是文件管理原则的应用指南，列出了符合该标准可供选择的最优化文件管理程序和管理方法，各个国家和机构可以根据实际情况有针对性地选用。

ISO/TR26122是从文件创建、捕获和控制的角度给出了工作过程分析的指南。该标准分析的范围包括工作过程与其业务背景之间的关系、工作过程与控制其应用的规定之间的关系、工作过程构成的层次分解、独立性工作过程或独立性业务处理之间在顺序上的相互依赖关系等。标准规定了职能分析（将职能分解为工作过程）和序列分析（对业务事务流的分析）两种分析方法。标准可为文件创建要求提供明确的分析方法，为工作进行过程中文件的自动捕获和管理创造条件；同时将文件与业务背景关联起来，以便于对文件进行逻辑组织和聚类，确保工作过程中文件创建的完整性，并使其能够得到基于业务知识的有效检索、保管和处置。

功能需求标准是定义文件管理系统需要提供的功能及服务的标准。由于电子文件管理最终需要依赖电子文件管理系统实现，因此制定电子文件管理系统的功能需求标准对于系统研制十分重要。从标准制定的发展历程来看，功能需求标准逐步经历了从各国（不同地区或部门）自主研制标准到国际化标准发展历程，许多国家也以国际标准取代本国原有的标准。早期各国自主研制的标准中，比较有代表性的如美国国防部制定的《电子文件管理软件应用系统设计标准》（DoD5015.2—STD），英国国家档案馆的《电子文件管理系统功能需求》，澳大利亚维多利亚公共档案馆《保存电子文件系统需求》（VERS）等。近年来，比较重要和有影响力的功能需求国际标准主要有《电子办公环境中的文件管理原则与功能需求规范》（ISO16175）、欧盟《电子文件管理通用需求》（MoReq 2010）等。

ISO16175标准制定旨在为电子办公环境中用于形成和管理电子文件的软件制定全球统一的原则规范与功能要求。该标准的优势是将已有（不同管辖区域专有的）的功能/软件规范标准整合于本规范中，以满足国际文件、档案管理界的需要，并以统一的方式与全球软件行业建立协同关系。标准的内容着重于电子文件的形成与管理，也对长期保存提供指导，但如何做到长期保存不在规范内容之内；同时由于不同管辖区域的差异，本规范不含有详细的实施指南。标准分为三部分：《第1部分：概述与原则申明》（ISO16175—1：2010）主要说明了研究范围与研究目标、适用范围、结构以及该标准的实施问题。《第2部分：电子文件管理系统指南与功能要求》（ISO16175—2：2011）明确了电子文件管理系统核心与可选的功能要求、应用指南和测评表，以及文件管理的生成、维护、提供利用和管理四方面，捕获、识别、分类、文件真实性和可靠性管理、混合文件管理、文件保存与处置、查找、检索与利用、系统管理八大功能模块。《第3部分：业务系统中文件指南和功能要求》（ISO16175—3：2010）规定了业务系统中文件生成背景、管理和维护文件、支持系统输入、输出和互操作功能、根据要求保存和处置文件等四个模块的功能。

MoReq2010是MoReq系列标准的最新版（第三版），该系列标准被称为世界文件管理领域的“黄金标准”，由DLM论坛和欧盟委员会合作制定。第一版MoReq1（2001）对电子文件管理的功能需求、其他功能需求（包括EDMS、工作流等）、非功能需求（性能需求等）、元数据需求做了全面介绍，具有通用性、开放性、全面性等特点，奠定了MoReq系列标准的基础。MoReq2 （2008）增加了测试和认证体制系列标准；MoReq2010将需求描述模块化和基于服务的架构，提出了一套全新的理念和观点，突破了国际上其他现有文件管理系统需求标准的传统模式，被高度评价为“引领我们进入文件管理时代的新纪元 ”。2012年后，MoReq系列标准计划向医学、金融、军事、法律等各领域行业扩展。

元数据标准目前世界范围内影响比较大的是国际元数据标准（ISO23081），由《ISO23081 第1部分：文件管理流程——文件元数据——原则》、《ISO 23081第2部分：文件元数据的概念性问题及其实施问题》、《ISO 23081第3部分：元数据方案分析与评估指南》三部分组成，其中第1部分已被我国采纳为国家标准（GB/T 26163.1—2010）。本标准为文件管理元数据的创建、管理及使用建立了框架，并为控制文件管理元数据的创建、管理及使用提供了管理原则。

长久保存标准目前世界范围内影响比较大的标准是《空间数据和信息传输系统——开放档案信息系统（OAIS）——参考模型》（ISO14721）。它是美国国家航空和航天局和太空数据系统咨询委员会联合制定的一项标准，其目的是对信息资源的长期保存和存取提供一个参考框架模型。2003年成为ISO标准，内容主要包括OAIS简介、概念、责任、具体模型、保存的观点、存档机构互相操作等6个部分，功能模型、信息模型、信息包转换三部分是标准的主要内容，对理解该标准至关重要。2012年对该标准进行了修订。

除此以外，与电子文件长久保存相关国际标准还有《电子图像信息电子化存储的真实性和可靠性建议技术报告》、《电子图像：扫描文件图像的压缩方法选择指南》、《基于电子文档信息的长久保存》、《文件管理——电子文件长期保存格式标准 第1部分 PDF的使用》等等。

2.我国电子文件管理标准

在档案工作标准化建设中，我国档案界从社会发展的现实需要出发，积极探索新型载体档案管理标准的研制。尤其是近些年来，在现代信息技术普及和电子文件大量形成的背景下，档案界在参照和引用电子信息管理共同标准和计算机软件开发、测试方面标准，研制和发布了许多电子文件管理的国家和行业标准，主要有：

●《CAD电子文件光盘存储系统的一致性测试》（GB/T17679—1998）；

●《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求 第1部分：电子文件归档与档案管理》 （GB/T17678.1—1999）

●《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求 第2部分：光盘信息组织结构》 （GB/T17678.2—1999）

●《CAD电子文件管理》（GB/T17825.1—10—1999）

●《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894—2002）

●《公务电子邮件归档与管理规范》（DA/T32—2005）

●《基于XML电子公文格式规范》（GB/T19667.1—2005）

●《建设电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T117—2007）

●《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》（DA/T38—2008）

●《文书类对电子文件元数据方案》（DA/T46—2009）

●《版式电子文件长期保存格式需求》（DA/T47—2009）

●《基于XML的电子文件封装规范》（DA/T48—2009）

●《信息与文献：文件管理第1部分：通则》（GB/T26162.1—2010）

●《信息与文献 文件管理过程 文件元数据 第1部分：原则》（GB/T26163.1—2010）

●《电子档案基础元数据库结构和封装格式》（DB32/T1893—2011）

●《建设电子档案元数据标准》（CJJ/T187—2012）

●《电子文件管理系统通用功能要求》（GB/T29194—2012）

目前我国电子文件管理标准制定工作尚处于发展阶段，许多重要的电子文件管理标准仍在研制之中或有待未来研制。我国的电子文件标准体系建设，可借鉴电子文件管理水平走在世界前列国家的制定相关标准的有益经验，并合理采纳国际标准，推进我国电子文件工作标准化进程。