民事关押与《麻醉品成瘾康复法》

1957年，美国医学会精神卫生委员会已经提出“通过民事行动把成瘾者关押到治疗机构而不是通过刑事法院（来刑拘他们）”。进入60年代，医学界的建议逐步受到国会议员和联邦政府中的有识之士的重视。1961年，来自纽约州的肯尼思·基廷（Kenneth B.Keating）参议员提出一项议案，要求修正麻醉品处罚规定，把民事关押（civil commitment）作为一种强制成瘾者进行治疗的方式，这一建议后来得到了“普雷蒂曼委员会”的支持。^[125]

美国医学会行动的信心随之倍增。1962年5月，它与国家研究委员会联合完成的《美国麻醉品成瘾联合声明》提出的五点建议，其中三点直接涉及民事关押问题。翌年6月，《麻醉品的医用和成瘾者的管理》联合报告同样倡导把成瘾视为疾病，在民事关押条件下给予成瘾者人道和医学治疗。

11月1日，普雷蒂曼委员会完成的终期报告中，提出了25条建议来解决这一威胁，其中最为进步和重要的建议是颁布一个联邦“民事关押”法令，“为被联邦定罪，同时已经证实是滥用麻醉品或大麻的违法者，提供另一种可供选择的方式”。1964年1月27日，基廷致信参议院司法委员会主席詹姆士·伊斯特兰（James O.Eastland），要求根据委员会的建议对麻醉品问题采取行动。^[126]

面对肯尼迪政府的改革之举与医学界的积极推动，联邦麻醉品局局长焦尔丹诺建议国会考虑颁布联邦立法，规定通过民事关押治疗成瘾者，这对于联邦执法努力而言最有助益。^[127]司法部副部长尼古拉斯·卡曾巴赫（Nicholas Katzenbach）也建议国会在联邦民事关押项目方面有四种可选择的方式：（1）起诉之后的民事关押；（2）认罪或发现有罪之后的民事关押；（3）不进入刑事程序的强制民事关押；（4）作为联邦与州合法的法案，国会授权联邦政府收治被州判刑之人。尽管司法部并没有明言联邦治疗麻醉品成瘾者的民事关押的联邦项目，但是它无疑同意国会有权批准此类民事关押。^[128]

国会议员的提案与联邦麻醉品局态度的转变进一步推动了医学界的行动。1965年2月，纽约州医学会年会上，纽约县医学会提出一项管制麻醉品成瘾的建议，并获准通过。同时考虑到麻醉品成瘾是个需要整个国家都加以关注的问题，而许多年来已经证明现行的解决麻醉品成瘾问题的方法并不成功。据此，在6月召开的美国医学会代表大会上，来自纽约州医学会的代表向大会提出一项关于麻醉品成瘾的政策声明，敦请美国医学会代表大会通过以下决议，并把其作为美国医学会管制麻醉品成瘾的正式政策。

（1）《民事关押法》应允许把民事关押作为对毒品使用者拥有毒品、第一次违法贩卖毒品以及与毒品使用相关的财产或轻罪审判之后的可供选择的措施。（2）康复中心资源的获得不受环境的限制，成瘾出现的地方，特别是乡村和郊区都要确保适当的人员配置。这些中心应包括对生理和社会康复的强调，配之以时间充裕的职业再培训。（3）对于那些离开了康复中心、医院、监狱或那些自愿寻求诊所治疗帮助者，应有大量的诊所可用作长期的医学、精神病学、社会学和就业的追踪治疗和帮助，这些诊所可以作为中心来服务，以帮助协调其他的社区资源，诸如宗教或市民团体。（4）应要求医生向用于流行病目的的医学注册中心报告成瘾者。应允许医生把病人带到麻醉品诊所或医院，根据1963年美国医学会和美国科学院联合声明的第19—25点的“戒断要求”，应保留患者自己戒断的权利，如果因为精神病学或其他医学原因，戒断必须被延后，那么门诊病人必须经地方医学社团任命的医务局批准之后才能获得药品。在执法机构中产生的所有与此相关或其他与医学伦理相关的治疗成瘾问题，都应由州医学社团的医务局来评定医生的行为是否合乎伦理，同时可以向全国医学顾问机构提出上诉。（5）为努力达成更人道和更一致的对待成瘾者的方法，应举行由联邦政府和来自各州的立法和医学权威代表参加的高级别会议，努力在立法和医学实践方面在全国达成一致。认识到医生不是执法专家，但我们建议对非成瘾的贩卖者、进口者和分发者给予严惩。（6）使用大麻仍属非法，但对使用者而言，它基本上应与安非他明和巴比妥的使用归为一类。（7）应更多地支持精准的研究，包括流行病、个性、鸦片对细胞的影响及康复。（8）急需增加公共教育项目。应为政府或志愿者组织提供基金以更新教育项目，包括电影和宣传册，要在全国的学校展示和发布。同时也应将这些材料提供给有需要的私人和民间团体。（9）最后，折磨我们城市中心的不仅是表面上的毒品滥用问题，而且还有造成社会和经济问题的潜在的疾病，除了开展猛烈的打击来保持平衡和获得成功之外，别无他法。^[129]

显然，纽约州医学会提出的动议是要提醒修正美国医学会关于管制麻醉品成瘾的政策，对此，美国医学会杂务仲裁委员会（Reference Committee on Miscellaneous Business）主席布莱尔·亨宁斯格德（Blair J.Henningsgaard）建议不要采纳。但美国医学会代表大会则建议接受其动议，“提交理事会和理事会采取类似行动，以保证在一个合理的时期内美国医学会在麻醉品成瘾问题上的医学驱动力（medically dynamic）”。^[130]

美国医学会理事会讨论之后，理事会把纽约州医学会的动议，即第31号决议提交给精神卫生委员会和其下属的酒精中毒和成瘾委员会研究。随后，两个机构采取了一系列积极的行动来实施该决议。这些行动主要包括，酒精中毒和成瘾委员会同来自纽约州和县医学社团的代表研讨并举行相关会议，探讨美国医学会正式声明和纽约州医学会决议之间的不同之处；精神卫生委员会和毒品依赖问题委员会按照计划修正和更新美国医学会麻醉品成瘾政策声明；通过由美国医学会和国家研究委员会的委员组成的联合咨询委员会，向联邦麻醉品局献计献策，建议修正其处理麻醉品医用的第56号宣传册；以及酒精中毒和成瘾委员会、精神卫生委员会的主席同立法行动委员会会晤，讨论和起草证词来支持国会的议案，倡议对麻醉品成瘾者实行民事关押。

通过一系列的行动，美国医学会在麻醉品成瘾领域发挥了领导作用，推进预防活动和更为积极有效的治疗项目。同时，在全国层面的机构和组织之间建立良好的合作关系和联络，并且希望在成瘾问题严重的州和城市采取类似的积极行动。^[131]

到1966年，精神卫生委员会下属的酒精中毒和成瘾委员会、国家研究委员会的毒品依赖问题委员会与美国医学会理事会积极合作，在实施第31号决议的意图上取得了重大进展。^[132]其中，酒精中毒和成瘾委员会携手立法行动委员会就国会搁置的联邦麻醉品和成瘾立法展开研讨。而其后召开的麻醉品成瘾会议旨在推动医生和负责麻醉品成瘾和成瘾者治疗的执法机构间的联络与沟通。^[133]

医学界对国会立法和政府执法的参与和支持，成效是显著的。1966年3月9日，约翰逊总统在提交国会的特别咨文中直言：长期坚持把毒品成瘾者视为罪犯既不人道也不高效，既不能减少成瘾也不能预防犯罪。因此，他敦促国会通过立法给予某些成瘾者民事关押，而对毒品贩卖者则仍给予刑事制裁。^[134]6月16日，约翰逊总统批准司法部向国会提交“麻醉品成瘾康复议案”，司法部长遂向国会提交了H.R.9167号议案，要求对符合资格的被指控或定罪的麻醉品成瘾者进行治疗，对于没有被指控或定罪的麻醉品成瘾者实行民事关押，同时，“对《美国法典》第18款进行修正，使法院更为有效地解决麻醉品成瘾问题和达成其他目标”。^[135]与其他议案相比，联邦机构内部对于这一议案的意见达到了前所未有的统一，预算局、卫生教育福利部、司法部和财政部都表示同意。^[136]

1966年11月8日，约翰逊总统签署了《麻醉品成瘾康复法》（Narcotic Addict Rehabilitation Act）。这一法案规定：（1）允许对认定的成瘾者免于起诉，而代之以36个月以内的民事关押，成功完成治疗后可以取消刑事指控；（2）授权司法部长决定违法者作为成瘾者是否能通过治疗获得康复，应给予获罪者治疗而非监禁；（3）给予没有被指控的成瘾者自愿进入联邦医院进行治疗的权利；（4）授权卫生局局长建立门诊病人毒品治疗项目，帮助州和地方政府开发治疗项目；（5）修正了此前联邦法令中不允许给予已被判刑的第二次及以上的违法者缓刑或假释的规定。^[137]

这一法案通过“民事关押体系”的方式为成瘾者提供“有条件的”康复治疗。它第一次打破了1951年《博格斯法》和1956年《麻醉品管制法》的强制最低判刑规定，可以说，它一定程度上是打入司法惩治模式主导的联邦禁毒法体系中的一个楔子，为联邦禁毒法向治疗模式转变开了先河。有学者甚至把这一法案视为1914年以来联邦层面麻醉品立法的里程碑。美国司法部则把其视为厘清毒品成瘾这一棘手问题的医学和犯罪因素的第一步。^[138]

但必须注意到，这一法案实施的成效并不乐观，造成这种结果的因素是多重的：一是需要治疗的成瘾者数量太大，联邦不足以提供充足的治疗空间和设施；二是民事关押对于成瘾者而言，环境仍没有重大的改变，他只不过是在机构中消耗更长的时间，而非法毒品的价格和非法交易并没有受到影响，成瘾者必须继续犯罪以维持成瘾。^[139]