国内哪些奶企执行欧盟标准

1　上海儿童食品安全监管的现状、问题及对策研究^[1]

一、中外食品安全监管概述

经过多年的改革与发展，发达国家大多形成了一套比较高效的食品安全监管体系，评价较高并具有代表性的主要有美国、欧盟和日本。

（一）美国食品安全监管模式

1.美国食品安全监管的法律体系

美国是非常重视食品安全的国家，有关食品安全监管的法律法规非常多。目前，美国的食品安全法律法规体系包括综合性法律、专项法律以及政府制定法规。综合性法律有《美国联邦法典》、《联邦食品、药品、化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共健康服务法》等；专项法律有《联邦肉类检查法》、《蛋制品检验法》等。此外，由美国食品药物管理局与美国农业部共同负责制定的《食品法典》，指导食品安全监管机构监控食品安全状况，以及零售业和疗养院等机构预防食源性疾病的开展情况。这些法律法规基本涵盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序，如图1所示。

图1　美国食品安全法律法规框架

2.美国食品安全监管机构及其职能

1998年美国设立总统食品安全委员会，由农业部长、商务部长、健康与人类福利部长、环境保护署署长、管理与预算办公室主任、总统科学技术政策办公室主任、总统国内政策助理、国内合作与发展部部长组成，将政府职能与各企业食品安全体系紧密结合。担任此职责的主要有人类与健康服务部（DHHS）、联邦食品药品管理局（FDA）、美国农业部（USDA）、食品安全与监测服务部（FSIS）、动植物健康监测服务部（APHIS）、环境保护机构（EPA）等。另外，还有其他部门，如疾病控制预防中心（CDC）、国立卫生研究院（NIH）、农业研究服务部（ARS）、国家研究教育及服务中心、农业市场服务部、经济研究服务部、监测包装及畜牧管理局、美国法典办公室、国家水产品服务中心等部门也负有研究、教育、预防、监测、制定标准、对突发事件做出应急对策等责任。联邦食品和药品管理局（FDA），负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全（食品掺假、存在不安全因素隐患、标签有夸大宣传等）以及制订畜产品中兽药残留最高限量法规和标准；美国农业部（USDA）的食品安全检验局（FSIS）和动植物健康检验局（A-PHIS），负责肉类和家禽食品安全，并被授权监督执行联邦食用动物产品安全法规；美国国家环境保护机构（EPA），负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制订农药、环境化学物的残留限量和有关法规；美国商业部下属的海洋与大气管理局（NOAA）主要负责对鱼类与海产品进行监督管理^[2]，如图2所示：

图2　美国食品安全监管机构组织

（二）欧盟食品安全监管模式

1.欧盟食品安全监管的法律体系

欧盟食品安全法律历经了从《食品安全绿皮书》到《食品安全白皮书》再到178/2002号法令这样一个不断完善的过程。欧盟食品安全法律体系以欧盟委员会1997年发布的《食品法律绿皮书》为基本框架。2000年欧盟又发表了《食品安全白皮书》，将食品安全作为欧盟食品法的主要目标，形成了一个新的食品安全体系框架。食品安全白皮书是欧盟和各成员国制定食品安全管理措施以及建立欧洲食品安全管理机构的核心指令，奠定了欧盟食品安全体系实现高度统一的基础。2002年欧盟颁布了178/2002号法规，即《通用食品法》，又称为欧盟食品安全的基本法，这是一部纲领性法规，强调原则要求和框架建设。在欧盟食品安全的法律框架下，各成员国如英国、德国、荷兰、丹麦等也形成了一套各自的法规框架，这些法规并不一定与欧盟的法规完全吻合，主要是针对成员国的实际情况制定的。

2.欧盟食品安全监管机构及其职能

欧盟负责食品安全的主要机构有欧盟健康和消费者保护总司、欧盟食品安全局和欧盟食品链及动物健康常设委员会。

在欧盟健康和消费者保护总司中负责食品安全监管的机构是食品与兽医办公室（FVO）。FVO负责监督欧盟成员国对欧盟兽医、植物检疫以及食品卫生相关法规的执行情况，从而增强欧盟消费者对食品安全的信任，并且负责审核、控制和监管整个食品链中对食品安全和食品卫生相关的遵守情况，将结果公布于公众。FVO按照独立透明的原则执行其监督职责，具体的监管内容有：监管成员国对动物源性食品的监测体系，监管在食品中使用的化学品，监管进口食品；对蔬菜及其制品的监管，尤其是对水果和蔬菜、有机水果和蔬菜，包括进口水果和蔬菜中农药残留的监管；对动物健康的监管；对植物卫生的监管，包括植物中有害组织、转基因组织、农药以及有机农业的监管。

在欧盟食品安全管理体系中，风险评估独立于风险管理之外，欧盟食品安全局（EFSA）则是提供风险评估的机构。EFSA是欧盟的独立性科学机构，它独立于欧盟委员会、欧洲议会和欧盟各成员国，为欧盟委员会、欧洲议会和欧盟各成员国的决策提供科学建议和技术依据。EFSA的主要职责是：专业风险评估；专业数据的收集及分析；审核行业安全评估的内容及程序；查明风险；向欧盟提供专业援助，尤其在食品安全危机时；就相关事务，与公众及其他利害方直接进行信息沟通。

欧盟食品链及动物健康常设委员会（SCFCAH）负责为欧盟委员会制定食品链各个阶段的食品安全措施。SCFCAH是一个规制性的机构，欧盟委员会在进行食品安全相关立法时会向SCFCAH咨询相关建议，如果占绝大部分成员国赞成食品链及动物健康常设委员会所提出的建议，欧盟委员会则将根据其建议实施相应的措施。SCFCAH覆盖整个食品链，从农场的动物健康到消费者餐桌。SCFCAH的工作集合了以前的食品原料委员会、植物卫生委员会、动物营养委员会和兽药委员会的工作，其工作内容主要涉及8个方面：欧盟通用食品法、食品链生物安全、食品链毒理安全、食品进口要求和控制、动物营养、转基因食品饲料和环境风险、动物健康和动物福利、植物卫生。

（三）日本食品安全监管模式

1.日本食品安全监管的法律体系

日本食品安全监管法律体系分为三个层次：一是针对食品链各环节的一系列法律。1947年制定的《食品卫生法》和2003年制定的《食品安全基本法》是日本食品安全的两部基础性法律。《食品卫生法》对所有食品都有极为详细的规定，如所有食品和添加剂，必须在洁净卫生状态下进行采集、生产、加工、使用、烹调、储藏、搬运和陈列；《食品安全基本法》为日本的食品安全行政制度提供了基本的原则和要素，建立了确保食品安全、地方政府和消费者共同参与、协调政策等原则，确立了“消费者至上”、“科学的风险评估”和“从农场到餐桌全程监控”和加强风险管理的食品安全理念，特别强调从农田到餐桌的连续管理，注重从源头上控制食品安全，强调预防规制。此外，日本还制定有许多相关法律法规，如《农药管理法》、《家禽传染病预防法》、《家畜传染病防治法》、《土壤污染防止法》、《农林产品品质规格和正确标识法》、《植物防疫法》、《饲料添加剂安全管理法》、《转基因食品标识法》、《包装容器法》等。二是根据法律制定并由内阁批准通过的法令，如《食品安全委员会令》、《JAS法实施令》等。三是根据法律和政令，由日本各省制定的法律性文件，如《食品卫生法实施规则》、《乳和乳制品成分标准省令》等。整个法律体系覆盖了农产品生产环节、农产品流通环节、食品生产环节和食品流通环节，如图3所示：

图3　日本食品安全法律体系

2.日本食品安全监管机构及其职能

2003年开始，日本出台了《食品安全基本法》，成立了日本中央政府直属的“食品安全委员会”，形成了以食品安全委员会（FSC）、农林水产省（MAFF）和厚生劳动省（MHLW）三个政府部门为主的国家食品安全管理体系，也标志着日本食品安全管理体制更趋向于集中管理，如图4所示。

图4　日本食品安全监管机构

食品安全委员会由内阁府直接领导，是对食品安全性进行鉴定评估，并向内阁府的有关立法提供科学依据的独立机构。该委员会下设事务局（负责日常工作）和专门调查会。专门调查会负责专项案件的检查评估，下分化学物质评估组、生物评估组、新食品评估组3个评估专家组。其主要职责有：①实施食品安全风险评估。主要负责自行组织或接受农林水产省、厚生劳动省的具体风险管理部门的咨询，通过科学分析，对食品安全实施检查和风险评估；②对风险管理部门进行政策指导与监督。根据风险评估结果，要求风险管理部门采取应对措施，并监督其实施情况；③负责风险信息的沟通与公开。以委员会为核心，建立由相关政府机构、消费者、生产者等广泛参与的风险信息沟通机制，并对风险信息沟通实行综合管理。

厚生劳动省随着食品安全委员会的成立，有关食品安全风险评估的职能被相应剥离，目前在食品安全管理方面的职能主要是实施风险管理。其下属医药安全局及其食品安全处是日本食品安全监管的主要管理机构，主要职能是：执行《食品卫生法》保护国民健康；根据食品安全委员会的评估鉴定结果，制定食品添加物以及药物残留等标准；执行对食品加工设施的卫生管理；监视并指导包括进口食品的食品流通过程的安全管理；听取国民对食品安全管理各项政策措施及其实施的意见，并促进信息的交流。

农林水产省负责食品安全的主要机构是消费安全局和消费技术服务中心。消费安全局的主要负责：国内生鲜农产品及其粗加工产品在生产环节的质量安全管理；农药、兽药、化肥、饲料等农业投入品在生产、销售与使用环节的监管；进口动植物检疫；国产和进口粮食的质量安全性检查；国内农产品品质、认证和标识的监管；农产品加工环节中推广“危害分析与关键控制点”（HACCP）方法；流通环节中批发市场、屠宰场的设施建设；农产品质量安全信息的搜集、沟通等。消费技术服务中心负责农产品质量安全调查分析，受理消费者投诉、办理有机食品认证及认证产品的监督管理。消费技术服务中心与地方农业服务机构保持紧密联系，搜集有关情报并接受监督指导。此外，农林水产省还新设立食品安全危机管理小组，负责应对重大食品安全问题。

（四）我国食品安全监管现状

1.我国食品安全法律体系

我国食品安全监管法律体系是以《食品安全法》为基础，以《农业法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》、《标准化法》、《环境保护法》、《动物防疫法》、《渔业法》、《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《消费者权益保护法》等法律以及《植物检疫条例》、《农药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《兽药管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《无公害农产品管理办法》等大量关于食品质量方面的行政规章为主体，加上各省份为数众多的地方性食品法规为补充，以其他法律如《刑法》相配合的食品安全法律体系的基本框架，如图5所示：

图5　中国食品安全法律体系

2.我国食品安全监管机构及其职能

2009年《食品安全法》的出台，进一步在法律上明确建立“统一协调、分段监管”的体制。《食品安全法》第4条确定国务院设立食品安全委员会，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照《食品安全法》和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。我国现阶段对食品安全监管采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，实行综合监管与具体监管相结合的多部门共同监管的体制模式。从监管机构设置看，在中央政府一级主要包括卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局。从监管权力配置来看，首先是横向监管权配置：根据2008年新的机构改革方案，农业部、质检总局、工商总局、国家食品药品监督管理局四个部门都具有相应的监管权，都是执法主体。将卫生部在消费和餐饮环节具体执法权划归到其下属机构食品药品监督管理局，卫生部起综合监督、组织协调的作用。其次是纵向权力配置：各部门从中央到地方的垂直系统十分复杂。目前主要表现有四种形式：①卫生部、农业部采取的是一般化对等分权管理形式，即分级管理。这两个部门在各省份的对口机构要对当地政府负责，相关的人事权、财政权等归属当地政府，直接受当地政府领导，和上一级的关系是业务指导关系，而非领导关系。②国家工商行政管理局和食品药品监督管理局采用的是省以下垂直一体化管理形式，即半垂直管理。省以下的这两个部门无需对当地政府负责，而直接对该省的省局负责，相关的人事权、财政权等均归属到省局，不再直接受地方政府的干预。③质量监督检验检疫总局则是一种混合管理形式，其下属的国家出入境管理局采用的是中央垂直一体化管理形式，而其下属的质量技术监督管理局采用的是省以下垂直一体化管理形式。④5个计划单列市（厦门、青岛、深圳、大连、宁波）和10个副省级城市（西安、广州、成都、武汉、杭州、南京、济南、沈阳、长春、哈尔滨）的工商行政管理局、食品药品监督管理局和出入境管理局分别直属国家总局领导，并且相应的地方监管机构自成体系^[3]，如图6所示：

图6　我国食品安全监管体系

二、中外儿童食品安全监管比较

（一）儿童食品的定义及分类

广义的儿童从新生儿到1岁之内的婴儿、到3岁之内的幼儿，再到学龄前儿童，是一个非常广的范围。什么是儿童食品呢？小孩在婴儿、幼儿、新生儿阶段主要的食品是母乳和母乳代用品和辅食。随着儿童的逐渐长大，他开始吃和成人一样的食品，他需要吃蔬菜、水果、肉。因此，儿童食品的概念是非常广泛的，既有儿童生长发育时期特殊需要的食品，也有成人每天都在食用的食品。世界各国及国际上目前均未有儿童食品的准确定义，中国食品科学技术学会儿童食品专业学会给出的儿童食品定义为：“儿童食品是指专为18岁以下各年龄段儿童设计生产的符合儿童生理需要的安全营养食品。”根据食品的特性和适用性，按以下产品分类：

“1.婴幼儿食品：0～3岁的婴幼儿是人一生中身心健康发展的重要时期，因此婴幼儿的合理营养对奠定其一生的体格和智能极为重要。就是说婴幼儿食品不同于一般食品，有其特殊的营养、卫生要求，必须符合相应的政策法规。

1.1　婴儿配方食品：营养成分应能满足0～6个月月龄正常婴儿发育的配方食品，是以牛乳（或羊乳）或以已被证明适合婴儿喂养的植物原料（如大豆）为基础的制品，添加了适合婴儿需要的维生素、矿物质或其他特定营养素制成的液态或粉状食品。

1.2　较大婴儿和幼儿配方食品：适于6～36个月月龄婴幼儿营养需求制成的液态或粉状配方食品。

1.3　婴幼儿断奶期（转奶期）食品：当母乳或婴儿食品不能满足婴儿的营养需要时，为婴幼儿断奶过渡时期生产的食品，也可称为补充食品或辅助食品。一般由婴儿6个月以后开始哺喂。可分为两种：

1.3.1　婴幼儿谷类干制食品：是以谷类或豆类为基础加工成粉状、薄片状或饼干类型等干制食品，用水、牛奶或其他适宜的液体调稀或冲调成糊状喂食。

1.3.2　婴幼儿罐装类食品：是以各种蔬菜、水果、鱼、禽、肉、肝等为原料加工制成的汁、泥、酱、糊状类即食食品。

2.儿童强化食品：指为满足儿童生理和营养的需求而增补某些易缺乏或特殊需要的营养素制成的食品。如AD灭菌牛奶、钙强化饼干、面包，补微量营养素的饮料等。

3.儿童保健（功能）食品：经国家食品药品监督管理局批准，具有某种保健功能，适于儿童食用的各种类型食品。

4.特殊儿童食品：适于生理上有特殊需要的儿童的各种类型食品。

5.学生营养餐（学校供餐）：根据中小学生膳食营养素参考摄入量的规定，专为中、小学生生产的营养配餐。现时包括学生营养午餐、学生饮用奶和学生豆奶单元或组合等。

5.1　学生营养午餐：必须按照学生营养餐生产企业卫生规范进行生产，专为中小学生提供的安全、营养的午餐。

5.2　学生饮用奶（学生奶）：是按照中小学生膳食营养参考摄入量和各项计划的要求，专门为学生提供安全、方便、廉价的灭菌牛奶。

5.3　学生豆奶：是按照中小学生膳食营养参考摄入量为学生提供安全、营养的豆奶。除城镇外，适于在奶源缺乏地区乳糖不耐反应的中小学生饮用。

6.其他：适合儿童休闲时食用的各类型食品，必须保证安全，并符合相关的国家政策法规。”

（二）儿童食品安全的危害因素

儿童食品的安全之所以这么重要，这和儿童的生理特点、儿童的生长发育是密不可分的。一个孩子从刚出生到长大成人，一直处于不停地生长和发育状态。有一些生长发育是我们能够看见的，比如说体重的增长、身高的增长，有一些器官系统的发育我们看不见，比如神经系统的发育、内脏各个器官的发育。人体正常的情况下，从血液中把一些有害的物质解毒、排泄出去，是要靠人体的肝脏、泌尿系统和肾脏进行的。对于孩子来说，肝脏的解毒功能、肾脏的排毒功能也是从不完善到完善的过程。由于儿童发育还不完善，对有害物质的耐受性就特别低。在儿童生长发育的过程中，由于食品的不安全因素，对儿童的生长发育造成的打击或多或少都会发生。随着科学的进步，社会的发展和人们生活水平的不断提高与丰富，给食品的安全性卫生提出了许多新的挑战与风险，尤其是给儿童食品带来严重的危害，主要表现在以下几个方面：

第一，外部环境恶化及化工原料过量使用，造成初级农产品污染。一方面，工厂排放的有害气体中硫化物、氯化物含量高，这些有害成分随着降雨，可进一步污染水和农田；水体污染也因工业废水和生活污水的排放日益严重，使渔业生产深受其害，而污水灌溉污染农作物，也使农产品的安全无法保障。另一方面，农业生产中化学肥料使用量有不断增加的趋势，过量施用氮肥会致使大量的硝酸盐积蓄在农作物体内，虽然对农作物本身没有伤害，但是人如果食用就会有害了。此外，还有食品中的农药残留问题等。

第二，动物性食物中的有害成分。近年来，为刺激禽畜的生长，大量激素类化学物质应用于饲料添加剂中，如青霉素、链霉素等抗生素，都是禽畜养殖中最常用的饲料添加剂，这些都可以通过食用肉、蛋、奶途径转移到食用者体内，对人体固有的激素系统的正常工作可能构成严重的干扰，尤其对胎儿、婴幼儿、儿童直到青春期的生殖系统、神经系统、免疫系统的发育造成严重的危害。

第三，儿童食品生产加工过程中添加剂的过量使用。一些企业为了追求食品的颜色、口感、新奇等特点，在生产食品，尤其是小食品过程中不按国家食品标准使用添加剂，或滥用不合格、不允许使用的添加剂，致使大量不合格甚至是有害的食品流入市场。这些不合格小食品会导致人体过敏、畸形、癌变或细胞组织的突变。儿童特别是婴幼儿的免疫系统发育尚不成熟，肝脏的解毒能力较弱，如果食用了这些不合格的儿童食品，其中超量、有害的添加剂就会产生过敏反应，形成慢性中毒。随着时间的慢慢推移，孩子的健康将受到严重损害。

第四，儿童食品卫生不达标。目前市场上，尤其是农村市场，儿童食品琳琅满目，种类繁多，其多数是由一些卫生条件不符合标准的乡镇小企业生产，这些企业生产、经营过程中卫生条件不达标，致使产品细菌超标，卫生指标不合格。还有一些企业为了迎合孩子们的心理，在食品袋里装入粗糙劣制玩具，不仅污染了食品，其可能存在的有害物质挥发还可能引起其他不良后果。这类食品通常外包装标准含混（如营养成分、适用范围、保质期等），说明不规范（如很多包装未就对儿童有害的干燥剂、防腐剂等做出警示标识，还有不少外包装未标注食品的副作用及不良反应）等都会对儿童造成伤害。

第五，天然食品中的有害成分。所谓天然食品是指生产中不添加化学物质的食品。这类食品近年来颇受大众的喜爱，这是因为，一方面人们对食品安全的重视，对含有化学物质食品危害的认识日益深刻；另一方面绝大多数天然食品是安全的，人们食用天然食品可以有效降低食品安全的风险。但是有些天然食品也是含有有毒成分的，最常见的如豆科植物、蔬菜、马铃薯等。未烧熟的豆科植物：发芽的马铃薯会导致中毒。

第六，转基因食品。转基因食品是指以转基因生物为原料加工生产的食品，利用分子生物学手段，将某些生物的基因转移至其他生物上，使其出现原物种不具有的性状或产物，针对某一或某些特性，以突变、植入异源基因或改变基因表现等生物技术方式，进行遗传因子的修饰，使动植物或微生物具备或增加特性，进而达到降低生产成本，增加食品或食品原料的价值的目的^[4]。2010年3月10日致公党中央在全国政协十一届三次会议提出《关于进一步加强转基因食品安全性认知》，总结了转基因食品的不安全因素主要有：

（1）基因技术采用耐抗菌素基因来标识转基因化的农作物，在基因食物进入人体后可能会影响抗生素对人体的药效，作物中的突变基因可能会导致新的疾病；

（2）转基因技术中的蛋白质转移可能会引起人体对原本不过敏的食物产生过敏，分割重组后的新的蛋白质性状是否完全符合我们设想的需求有待考证；

（3）基因的人工提炼和添加，有可能增加和积聚食物中原有的微量毒素，不可预见的生物突变甚至会使原来的毒素水平提高，或产生新的毒素；

（4）对于生态系统而言，转基因食品是对特定物种进行干预，人为使之在生存环境中获得竞争优势，这必将使自然生存法则时效性破坏，引起生态平衡的变化，且基因化的生物、细菌、病毒等进入环境，保存或恢复是不可能的，其较化学或核污染严重，危害更是不可逆转。

（三）中外儿童食品安全相关法规标准

1.食品法典委员会（CAC）相关法规标准

国际食品法典委员会（CAC），是由联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）联合组成的协调国际食品法规标准的国际组织。CAC将婴幼儿食品按特殊营养和膳食进行规范管理^[5]。

CAC标准中涉及婴幼儿食品的标准共有8项，包括3项基础标准、4项产品标准和1项操作规程。CAC在基础标准中允许使用的食品添加剂为81种；允许使用的维生素和矿物质有94种。婴幼儿配方粉的产品标准为《婴儿配方食品》、《罐装婴幼儿食品》、《加工的谷物婴幼儿食品》和《较大婴幼儿配方食品》，标准内容的框架基本一致，包括范围、定义、必需成分和质量因素、食品添加剂、残留物的规定、污染物、卫生、包装、标签、分析和抽样方法等。婴幼儿食品卫生操作规程，主要规定了原材料、厂区选址、设计、设施、设备、人员、成品质量和微生物检验等要求，为婴幼儿食品的安全控制和管理提供了标准示范。

2.美国儿童食品安全相关法规标准

美国对儿童食品的专项规定比较少，主要是按不同产品种类进行规范。1938年实施的《联邦食品、药品和化妆品法》，赋予隶属于美国卫生部的食品药品监督管理局（FDA）管理食品、食品成分的权力。此外，美国联邦法规（code of federal regulation，CFR）第21卷收纳的是美国FDA的食品和药物行政法规。美国每年都对CFR中的每卷进行修订，新版CFR第105部分关于特殊膳食的使用规定，要求含有两种或两种以上组分的婴儿食品其标签上应明确标出组分名称，包括使用的调味料、风味剂和色素；CFR第106部分关于婴儿配方粉的质量控制程序，分为总则、保证婴儿配方粉营养含量的质量控制程序、记录和报告四个部分，目的是保证婴儿配方粉能满足安全、质量和营养的要求；CFR第107部分对婴儿配方粉的规定，给出了婴儿配方粉的术语和定义、标签要求、营养素要求及问题产品的召回制度和记录要求等。

3.欧盟儿童食品安全相关法规标准

欧盟的食品安全现在由食品安全局统一管理，欧盟关于儿童食品的法规标准主要是以不同产品种类规定于各种条例、指令、决定、建议或意见中。欧盟委员会指令91/321/EEC是对婴幼儿配方食品的规定，该指令对婴幼儿配方食品的必需组分、标签及农残限量均做了规定^[6]。2003年，欧盟食品科学委员会（SCF）对婴幼儿配方食品的定义、新成分的规定、标签要求和声明、婴幼儿配方食品中必需组分的规定及营养标签参考值等进行修订。指令96/5/EC对婴幼儿的谷物食品和幼儿食品的标准进行了规定；指令95/2/EC对正常和特殊婴幼儿食品中食品添加剂（除色素和甜味剂）的使用进行了规定；2004年欧盟委员会对婴幼儿食品中的毒素限量标准进行了补充。

4.我国儿童食品安全相关法规标准

2010年4月卫生部发布新修订的66项乳品安全国家标准。其中涉及婴幼儿食品安全国家标准4项：GB10765-2010《食品安全国家标准婴儿配方食品》、GB10767-2010《食品安全国家标准较大婴儿和幼儿配方食品》、GB10769-2010《食品安全国家标准婴幼儿谷物辅助食品》和GB10770-2010《食品安全国家标准婴幼儿罐装辅助食品》。新标准于2011年4月1日起实施。至此，我国婴幼儿食品安全国家标准由原来的11项整合成了现在的4项，主要解决了一直以来的标准重叠问题，使我国现行的婴幼儿食品安全标准更加科学统一（见表1）。

表1　我国婴幼儿食品国家标准整合对应表

三、上海市儿童食品安全现状及存在的问题

（一）上海市儿童食品安全监管机构及其职能

2004年12月10日上海市政府发布《关于调整本市食品安全有关监管部门职能的决定》，并从2005年1月1日起施行。调整的预期目标是：在“采取分段监管为主”的工作基础上，对食品的生产加工环节、流通环节和消费环节，逐步形成由一个部门主管的综合性、专业化、成体系的监管模式，使食品安全监管更趋统一和高效。

职能调整后，将现由卫生部门负责的食品流通环节和消费环节（包括餐饮业、食堂等）以及保健食品（包括化妆品，下同）的生产加工、流通和消费环节的监管职责，划归食品药品监管部门；将现由卫生部门负责的除保健食品以外的其他食品生产加工环节的监管职责，划归质量技监部门；卫生部门不再承担包括《卫生许可证》发放、行政检查、行政处罚和行政强制等食品安全方面的监管职责。《食品卫生法》授予卫生部门的是对食品流通、消费环节和保健食品生产环节的市场经营主体和经营活动的监管职责，由食品药品监管部门承担；相关部门职责分工是：食品药品监管局负责食品流通、消费环节、保健品、化妆品生产环节的监管，对食品安全综合监督，组织协调，依法组织查处重大事故；质量技术监督局负责除保健食品以外的食品生产加工环节的监管；农委负责初级农产品生产环节的监管；工商局负责食品企业依法经营、无证照经营活动的取缔。

（二）上海市儿童食品安全现状

2007年5月31日，上海市质量技监局公布儿童食品监督抽查结果：上海生产、销售的儿童食品总体质量较好，抽样合格率均在九成以上。此次共抽查食品及食品相关产品共175种，其中包括：婴幼儿辅助食品，包括营养米粉和泥、糊状食品11种；奶粉，包括婴幼儿配方奶粉、普通奶粉和特殊配方奶粉17种；饮料，包括茶饮料、植物蛋白饮料、含乳饮料和固体饮料105种；冷冻饮品，包括冰激凌、雪糕、冰棍等34种；聚碳酸酯塑料奶瓶8种。经检查，168种合格，7种不合格，总体抽查合格率为96.0%，其中：婴幼儿辅助食品、奶粉和塑料奶瓶全部合格，饮料抽查合格率为95.2%，冷冻饮品的抽查合格率为94.1%。从抽查情况看，上海婴幼儿辅助食品、奶粉、饮料、冷饮和塑料奶瓶总体质量状况较好。

本次抽查发现的主要问题是标签标注不规范，7种不合格食品种有6种都存在标签不规范的问题，少数食品中使用了食品添加剂而未在配料表中标明，还有个别进口食品未标注生产日期。此外，抽查中还发现1种冰淇淋脂肪含量不合格，1种茶饮料茶多酚含量不合格，1种固体饮料水分超标，1种固体饮料霉菌含量超标^[7]。

（三）上海市儿童食品安全存在的问题

上海是一个消费型的特大城市，随着经济的快速增长与社会高速发展，食品消费数量的增长，食品流通量大、自给率低、对外依存度高、食品安全不确定因素增加等问题，都对本市的儿童食品安全提出了严峻的考验。当前上海市儿童食品安全面临以下问题：

1.儿童食品安全界定标准缺失

目前，由于国家和上海市政府均未有规定何种食品属于儿童食品的严格界定，因此缺乏科学统一的儿童食品安全标准体系，这给儿童食品安全监管工作造成严重的障碍。对儿童食品给出明确的定义及其食用安全标准是保障儿童食品安全的基础，而目前我国涉及食品安全的标准体系中只有婴幼儿食品的相关标准。

2.外来食品源头监控较难实施

上海是个国际化商业城市，主要靠外来食品满足市民的需求。就上海食用农产品安全问题来说，输入为主的格局没有改变。上海是一个拥有约2 000多万常住人口（包括500多万流动人口）的特大型城市，约80%的粮食、瓜果和70%的猪肉、禽蛋和水产品都来自外省市，蔬菜自给率也只有50%左右，外地的农产品安全问题带到上海，这依然是监管的难点。如何从源头监管这些农产品，保证其食用安全给我们提出了新的课题。

3.儿童食品生产加工企业整体水平不高，制售假冒伪劣儿童食品问题尚未根除

上海儿童食品生产经营点多，小作坊、小摊点林立，而且经营者多为下岗失业或无业人员，许多儿童食品生产、加工、经营单位很难达到卫生标准和市场准入资质。此外，在学校附近的专门针对中小学生销售流动摊贩，这些摊贩卖的小包装食品“价钱便宜还特别好吃”，对学生们非常有吸引力。这些无照商贩销售的小包装食品大多来自“三无”作坊，采用劣质原料，包装粗劣，食用安全无法保证，是亟待解决的问题。

4.儿童食品消费安全意识淡薄

作为儿童食品消费的主体，儿童自身没有食品安全意识与辨别能力，其对食品的使用完全依靠监护人管理。受消费水平和消费观念的影响，当前大多数市民的消费取向主要是“价格优先”，购买食品首选价格“便宜”，然后是数量、口感，一般不特别考虑食品安全问题。对购买的食品是否是正规合格企业产品，是否过量使用色素、防腐剂等添加剂，是否符合食品安全相关强制性标准等，往往不重视或并不知道如何识别。

5.儿童食品安全危险性评价及检测系统滞后

上海市的权威检验机构很少，食品安全检测技术水平也与发达国家有一定的差距，对于一些污染物，特别是新生污染物缺乏科学有效的检测手段。儿童食品新出现的世界性食源性疾病问题，尚缺乏快速、准确鉴定的技术和能力。同时，由多个部门组成的监测体系，还伴有监测空白地带与工作重复交叉情况发生。现有的检验机构缺乏竞争机制，虽然在全国范围内，上海在食品检测检验方面是领先水平，但是与发达国家相比，从检验机构、检验人员、检测设备到检测方法都有着很大差距，这也制约了本市儿童食品安全的有效监管。

四、完善上海市儿童食品安全监管对策及建议

（一）完善儿童食品安全相关法律法规与标准体系

到目前为止，国家层面针对儿童食品安全的问题，除了《儿童食品生产企业食品安全信用管理规范》以外，没有其他相关法律法规。在此情况下，上海市可以考虑从地方立法的高度明确儿童食品的概念，提高儿童食品的标准要求，对儿童食品标准、生产加工条件、市场监管体系、消费者权益、法律责任等做出详尽规定。

儿童食品安全标准体系是儿童食品安全监管的重要前提。科技进步导致各类新型儿童食品对原有的安全标准和检测标准提出了更高的要求。目前虽然在整合了原来11项标准的基础上颁布了4项新的国家婴幼儿食品安全标准，但是仍然与发达国家相差甚远。因此，上海市可以探求与国际接轨，参照CAC或者欧盟关于儿童食品安全的相关标准，制定自己的儿童食品安全标准，以提高上海市的儿童食品安全监管水平。

（二）建设统一、科学、权威的儿童食品检测体系

食品是特殊商品，儿童食品针对的是正在生长发育期的儿童，其质量好坏必须通过科学的检测来判断。没有科学、权威的检测，儿童食品安全监管就是一句空话。目前，本市食品安全检测机构分散，一方面造成人员、设备、资金的重复浪费，另一方面也使各检测机构的技术人员和检测设备良莠不齐。因此，应把农业、卫生、药监、质监、工商部门中的食品检测机构进行合并重组，在市一级设立专门的食品检测机构。这个机构除了加强自身的检验设备、人员建设外，还可委托有条件的大专院校、科研机构和国际知名儿童食品生产企业进行检验。这样既节约人力和物力，又能保证检测的公正性和权威性，避免部门间利益冲突，做到信息共享。

（三）健全儿童食品安全市场准入制度

借鉴发达国家关于食品安全监管的经验，制定儿童食品质量安全市场准入法律制度。针对儿童食品生产、加工企业普遍存在的问题，制定出儿童食品质量安全市场准入制度规定：①从事食品生产加工的企业必须获得《儿童食品生产许可证》后方可从事食品的生产加工；②儿童食品出厂必须检验合格；③儿童食品出厂必须加贴专门的儿童食品市场准入标志，即CQS质量安全标志。制定和实施儿童食品质量安全市场准入制度，是上海市提升儿童食品安全监管的重要标志。

（四）设立专门儿童食品安全监管职能部门

上海市自2005年1月起调整食品安全监管部门的职能，逐步实现了以一个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的食品安全监管模式目标，并按照“确定预期目标，制定阶段方案，分步推进实施”的原则，探索建立食品安全监管新机制。经过多年的努力，专项整治取得明显成效，未发生重大食品安全事件。所以，可以将这种监管模式推广到儿童食品安全监管领域，在上海市食品药品监督管理局下设专门的儿童食品安全监管处，统一负责儿童食品安全监管工作，这样可以有效避免部门间的职责重叠交叉而导致的监管缺失情况的发生。

（五）建立儿童食品企业信用体系、重视发挥行业协会作用

我国《食品安全法》首次明确了食品生产经营者是食品质量安全的第一责任人。在国家儿童食品信用体系迟迟没有建立起来的情况下，上海可以考虑建立起自己的食品生产经营企业信用体系，制定儿童食品安全信用评价制度，确立儿童食品安全信用披露原则、披露方式以及披露要求等。

作为协助政府管理社会经济的重要机构，行业协会是政府和企业之间的桥梁。通过建立健全的儿童食品行业协会，可以大力引导儿童食品生产企业自律生产，提高儿童食品质量。政府应当积极引导行业协会的建设和普及，并提供宽松的环境，制定相关政策和配套的管理法规，使其成为企业和政府之间的桥梁，充分发挥作为中间组织机构的儿童食品行业协会在企业发展中应该起到的导向作用，协助政府引导儿童食品生产和经营企业建立并完善信用机制，强化自律管理，鼓励和帮助企业采用先进管理及生产技术，促进企业发展和产品升级换代，最后形成政府监督和行业自律相结合的管理模式。

（六）加强对儿童食品安全的监督和宣传

儿童食品安全涉及千家万户，应充分动员社会力量，一是充分发挥社会监督、群众监督和舆论监督的作用，畅通消费者投诉维权渠道，建立举报奖励制度，提高群众进行监督的积极性；二是充分宣传儿童食品安全知识，建立和完善食品安全科普教育网络，开办食品安全讲座、知识竞赛，组织权威专家编写内容丰富、形式生动活泼、易于青少年儿童接受的食品安全知识系列课外科普读物，提高青少年儿童食品安全常识。

参考文献：

［1］许建军：《美国食品安全预警体系及其对我国的启示》，《世界标准化与质量管理》2008年第3期。

［2］王耀忠：《食品安全监管的横向与纵向配置》，《中国工业经济》2005年第12期。

［3］杨萍、高伟：《转基因食品及其安全》，《农业与技术》2005年第2期。

［4］马爱进：《我国与国际食品法典委员会（CAC）婴幼儿食品标准存在的差异及建议》，《食品工业科技》2009年第7期。

［5］柴秋儿、陈岩等：《国内外婴幼儿食品法规标准的制定状况及分析》，《食品与发酵工业》2006年第10期。