对环保工作的一点思考

四十年前，在瑞典斯德哥尔摩举行的第一次联合国人类环境会议标志着环境保护事业正式起步。四十年来，我国环保人探索并创造了许多行之有效的工作制度和方法。随着环保法律法规的健全完善和环保工作的深入，一些制度和方法是否仍然合法有效，需要我们思考。

(一)关于限期治理制度。限期治理是针对点源超标排放治理的一项工作制度，长期以来行之有效，在“一控双达标”中更是功不可没。2009年，环保部依据《水污染防治法》制定并下发了《限期治理管理办法(试行)》(环保部第六号令)，规范了对排污单位水污染物超标排放实施限期治理工作。在地方环境监管实践中，限期治理经常用于对排污单位各种污染物超标排放的治理。

随着环保法律法规的健全和完善，以及环保监管工作的强化，“有法必依、违法必究”已经成为环保领域的行为准则。排污单位实现稳定达标排放是法律赋予的责任，超标排放属于违法，违法应当立即停止，而不应该限期停止。否则，怎么理解环保法律法规关于排污单位必须达标排放的要求?对众多实现达标排放的排污单位也不公平。因此，在达标排放为常态、超标排放为例外的今天，限期治理这项过去行之有效的工作制度应当慎用、少用直至废止，最多只能用于公益性综合治污单位的超标排放治理，比如集中式污水处理厂、垃圾填埋场、医疗废物处置处理设施和危险废物集中处置处理设施等。即使对上述单位的限期治理也不能反复使用，在使用限期治理的同时，应当同步实行责任追究，不能搞法外格外开恩或下不为例。

同理，预防为主、防治结合的原则也应该分拆为两个原则。即点源污染必须坚持预防为主，通过“三同时”的实施，实现稳定达标排放，不搞边污染、边生产、边治理。防治结合的原则应当针对区域、流域以及无主污染源的治理，原因是不言自明的。在这里，防是至关重要的，不能对环境产生新的污染，形成更多治的任务。治是必不可少的，对于历史的、累积的污染必须综合施治，包括财政资金支持、环保政策帮助以及市场经济手段等，以求实现区域、流域环境质量的根本改观。

(二)关于环境影响评价制度。环境影响评价制度是一项很好的制度，过去发挥了很大的作用，今后仍将会发挥重大作用。国家制定并颁布实施《环境影响评价法》也说明了这一点。但是现行环境影响评价制度在设计和操作层面存在诸多弊端，社会诟病较多。

首先是制度设计层面。制度明确了项目个体环境影响评价的审批级次和管理，但对环境影响更大的规划、区域和政策的环境影响评价，审查管理的主体和级次模糊，目的不明确，责任不落实。也就是说，制度设计重项目个体评价，轻规划、区域和政策评价，“只见树木，不见森林”。

其次是制度执行层面。国家和省级环保部门管理审批了法律授权以内甚至是授权外的相当数量的项目个体，而对环境影响更大的政策、规划和区域环境影响的评价关注较少，“捡了芝麻，丢了西瓜”。一些区域个体项目达标排放，但区域环境容量、环境质量超标的现象，与之不无关系。

解决问题的对策是:第一，提请全国人大常委会修改《环境影响评价法》。在制度设计时，将规划、政策、区域环境影响评价放在更加重要的位置，明确国家和省级环境保护行政主管部门对政策、规划、区域环境影响评价的管理和审批责任，建立责任追究制度。

第二，国家和省级环境保护行政主管部门对个体项目环境影响评价的审批要严格控制在法律授权范围之内，不与同级其他部门的审批权限挂钩。即国家只审批核设施、绝密工程，跨省、区、市域的建设项目;省级只审批绝密级以外的设密工程、跨市(区)行政区域的建设项目。其余建设项目一律交由市、县环保行政主管部门管理。也就是说，国家和省级环保行政主管部门把主要精力集中在对政策、规划、区域环境影响评价的审批上，从宏观层面保障环境友好政策、规划的出台和落实，引导产业合理布局，管住区域污染物排放总量。

第三，市、县环境保护行政主管部门应当通过环境容量、污染物排放总量和产业政策确定一定区域内的产业类型、总体规模和污染物排放标准。对有容量、有总量(企业必须通过申请或购买取得)、符合国家产业政策、能够稳定达标排放的项目个体实行环境影响评价备案制度。上什么项目、采取什么环境保护措施，应当交给市场，交给业主。项目环境影响评价应当是评价单位对业主负责(确保评价措施实现达标排放和总量控制目标)，业主对社会负责。基层环保部门的职责是管住污染物排放总量，检查并督促企业稳定达标排放。管理方法也应逐步由环境影响评价审批过渡为排放标准和排放总量审批。也就是说，有容量、有总量、符合国家产业政策、能够稳定达标排放，企业就可以设立和生产，否则停止违法行为，即停产整顿。基层环境管理由对污染源的管理调整到对污染源和环境质量管理并重上来。

(三)关于财政资金的使用。目前财政资金用于环保事业不仅少、同时存在使用不合理的问题。财政资金是纳税人的钱，应当用在最急需的地方，体现公共财政属性和公平原则。据此，财政资金应当主要用于以下三个方面:

一是环保监管能力建设和运行。环保事业起步晚，能力建设欠账多，不少地方环保监管没有办公的场地和必需的经费，环境监测没有仪器设备，环境执法没有交通工具，需要超常规支持，创造环境监督管理的必备条件。要舍得花钱，全面构建企业污染物排放监管的自动化、信息化网络监管体系并保证稳定运行，彻底改变“人盯人”的环境监管模式，实现环境保护由定性管理向定量管理转变，推进环境监管跨越式发展。

二是区域、流域环境污染集中治理的补助。区域、流域污染往往成因复杂，污染严重，影响大，难以找到主要污染元凶，或者污染主体已经不存在了。需要政府协调各方，打组合拳，财政必不可少的资金支持往往可以起到事半功倍的效果。

三是环境科研及一些必要的示范项目补助，包括自然保护区、生态功能区建设，其作用主要是示范性、导向性和补偿性。财政资金对点源污染治理补助，不符合“谁污染、谁治理”的基本原则，不符合市场经济基本法则，不利于培养企业保护环境的守法意识和自律意识，对没拿到补助资金的企业也不公平。要大幅度削减并逐步停止对点源污染治理的各种专项补助，纠正大污染大补助、小污染小补助，不污染无补助的错误做法，真正落实“谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”原则，推进企业污染成本公平化，内在化。

(四)环保管理的架构应当调整，基层环保监管力量要超常规加强。党要加强对环保工作的领导，要像当年抓计划生育一样抓环境保护工作。“一票否决”不能只对环保行政主管部门，更要针对地方政府。政府对辖区环境质量负责要落到实处，发生环境污染事件，是谁的责任就应该追究谁的责任，问题出在哪个部门就应该问哪个部门的责，不能一出环境污染事故环保行政主管部门首先被问责。

环保机构“倒金字塔”结构必须得到改变，基层环保机构要大幅度加强，机构和人员配置要适应工业和城市污染防治、生态与农村环境保护、核与辐射环境保护三大职能的要求，适应“让老百姓呼吸新鲜的空气，喝上清洁的水，吃上放心的食物”的要求。环保执法机构和队伍应当延伸到乡镇和工业园区，村组应当有环境保护协管员。

政府要采取超常规措施从机构、人力和财力保证环境保护“有法必依，执法必严，违法必究”。环保工作面广量大，环保部门不可能独打天下，要学会借力工作，环境监测、科研、宣教、信息等业务可以充分利用社会资源，通过资质认定、业务协作、劳务外包等方式弥补自身力量的不足，避免重复建设和资源浪费。中央、省、市、县级环保机构应当依法确定职能，合理分工，各有侧重。把审批、收费和执法等业务尽可能交由地方，特别是县及县以下环保机构去做。中央和省级环保机构应当把工作的重点放在制定法律法规包括各类标准等游戏规则，督察基层政府、环保机构履行环保职责，落实环保责任，解决区域、流域环境问题，让地方政府真正对辖区环境质量负起责任。

写于2012年