陕西省农村环境保护问题及对策建议

农业、农村和农民问题历来是省委、省政府高度重视的问题，随着各项稳农、富农政策措施的逐步落实，我省农村经济稳步发展，农业综合生产能力明显提高，农民生活水平日益改善。与此同时，农村环境污染问题日趋凸现，环境质量明显下降，正在成为农村经济社会可持续发展的制约因素。保护农村环境是实实在在的民心工程，也是提高广大农民生活质量的根本所在。今年以来，通过对渭南、商洛和延安等市县农村的重点调研，就我省农村环境保护的问题和对策，形成了如下意见和建议。

一、陕西省农村环境保护的现状

近年来，我省围绕农村生态建设和环境保护，通过实施退耕还林、天然林保护、三北防护林、水土流失治理等重点工程，生态环境恶化的趋势初步得到遏制;通过开展社会主义新农村试点示范建设，积极探索生态良好、生产发展、生活富裕、环境优美的发展模式，涌现了一批保护与发展“双赢”的先进典型。主要表现为:

(一)生态环境建设成效显著。在国家有关部委的大力支持下，我省累计完成退耕还林3199万亩，其中退耕还林1528．8万亩，荒山造林1580．2万亩，封育90万亩。通过实施天然林保护工程，全省累计减少森林资源消耗3000多万立方米，相当于全省年森林生长总量的2．3倍。完成公益林建设1886．66万亩，其中人工造林243．52万亩，封山育林620．1万亩，人工促进天然林更新13．5万亩，森林抚育52．5万亩，飞播造林957．04万亩。

通过实施《陕西省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》和《关于进一步加强防沙治沙工作的意见》，防沙治沙工作实现了由“整体恶化、局部好转”到“整体遏制、局部好转”的历史性转变，全省荒漠化、沙化土地面积较1999年分别减少12．6万公顷和2．1万公顷，重度、极重度荒漠化面积的比重由54．8%下降到13．4%。

通过小流域综合治理，有效地改善了区域生态环境，一些沟道荒坡实现了山青、水秀、粮丰、林茂、民富的目标。全省累计初步治理水土流失面积8．91万平方公里，占水土流失总面积的64．8%。其中新修“四田”1820千公顷，造林2167千公顷，种草193千公顷，封山育林691千公顷，建成淤地坝3．9万多座。

(二)“千村百镇”建设和整治活动初见成效。省政府分别在咸阳、汉中和延安召开城镇暨新农村规划建设现场会，本着“不求新建，但求新貌;不求整齐，但求整洁;不求大变，但求方便;不求园林化，但求生态化”的思路，组织专家设计民宅方案，指导特色民居建设。选择旬邑、千阳、洛川、平利等县开展新农村建设试点，丰富了村庄规划建设与村容村貌整治的路子，形成省市县层层抓试点的局面。在新农村建设中，各地以治理脏乱差为切入点，治理三乱(乱倒垃圾、乱泼污水、乱堆杂物)，清理三堆(柴草堆、粪便堆、垃圾堆)，推行三改(改水、改厕、改厨)，美化三口(村口、路口、门口)，试点村的村容村貌大为改观，生产生活设施明显改善，农民的思想观念、精神面貌和生活习惯有了较大转变。

(三)以生态示范区建设为依托，开展农村环境污染整治。在国家有关部委的指导下，我省在29个县区、40个乡镇、387个建制村开展了生态示范创建工作，形成了市县乡村四级生态示范网络。杨凌示范区和延安宝塔区被国家环保总局命名为国家级生态示范区。围绕农村环保小康示范活动，省上在23个条件较好的建制村，积极推进农村改水、改厕、改圈、改厨工作，推广农作物秸秆资源化利用，发展农村沼气，妥善处理生活污水和垃圾，解决农村环境脏乱差问题，探索农村环保小康的模式。省环保、农机部门联合行动，狠抓农作物秸秆禁烧和综合利用，基层政府层层落实禁烧责任，大力推广农作物秸秆综合利用，仅此一项每年为农民增收2．9亿元。

(四)发展循环经济，建设绿色农业。杨凌示范区作为全国唯一的农业循环经济产业示范区正在组织编制相关规划，总投资200万元的土地修复工程将于年内开始实施。省上有关部门在洛川县召开现场会，大力推进渭北农业产业循环经济示范区建设，积极推广“种、养、加、沼”四结合的循环利用模式，加快推进规模化养殖场和养殖小区大中型沼气工程建设，全省累计建成沼气池52．5万口。沼气的推广使用不仅有助于解决农村环境脏乱差，改善农民居住环境，而且减少了农村燃煤、燃薪量，巩固了退耕还林、生态环境建设成果;沼液、沼渣作为肥性较高的有机肥替代农药化肥，提高了果、菜质量，减少了面源污染，推动了全省农业循环经济发展。

二、陕西省农村环境保护存在的问题和主要原因

陕西省农村环境保护虽然作了一些工作，取得了一些成绩，但就全省而言，农村环境保护的形势十分严峻，任务非常艰巨。突出表现为:点源污染与面源污染共存，生活污染与工业污染叠加，工业及城市污染向农村转移速度有加快的趋势，直接影响农民群众生存环境和身体健康，有悖于社会主义新农村建设的目标。

(一)农牧业生产的废弃物污染日益加剧。近年来，我省农业生产能力获得较大幅度提高的同时，畜禽养殖业污水、粪便和农作物秸秆等废弃物大量增加。农作物秸秆随处堆放或原地焚烧，严重影响交通，污染空气，正在成为一大公害。畜禽养殖场区大多建于村民居所附近或村庄周围，沿用传统的家庭养殖方法，粪尿随处堆积，露天堆放，极易滋生蚊蝇，也会诱发疾病;受雨水冲刷，对周边的地表水和地下水造成一定污染。据调查，全省规模化畜禽养殖场年粪尿产生量达23．81万吨，年粪尿还田总量21．11万吨，综合利用率达到88．6%，但这种利用是原始的、低层次的，利用前的环境污染非常严重。

(二)农业生产资料使用不当，面源污染凸现。2005年，我省化肥施用量为147．3万吨(折纯)，平均每公顷528．25公斤，是全国平均水平的1．38倍。化肥的过量、不当使用，往往随大气降水或灌溉退水进入地表径流，造成肥力损失，加重地表径流污染。有机农药的长期过量使用，造成农药残留超标，对食品安全构成威胁。2006年4月抽查结果显示，蔬菜中有机磷超标率为7%，水果中三氯杀螨醇超标率约为14%;平均残留率在22%以上。化肥、农药、农膜残留造成的环境污染，一定程度上对农业生产的基础构成威胁。

(三)农村饮用水环境问题较多。全省城镇集中式饮用水源地划定工作尚未完成，农村饮用水源地的划定工作没有开展，水源地保护无从谈起。截至2005年底，全省农村仍有1306万人达不到国家饮水安全标准，占全省农村总人口的47%。其中，296万人存在饮水困难，199万人水源保证率低，123万人水源用水量不足，饮用水氟含量超标的病区人口达192万人，饮用溶解性总固体超标的苦咸水人口达152．6万人，饮用污染水人口达341万人。2005年底全省农村自来水普及率仅为35%，与东部地区60%以上普及率相比，存在很大差距。

近年来，陕北地区煤炭资源的不当开采破坏了煤层上覆隔水层的完整性，导致地下潜水乃至区域性地表水泄漏，加剧了矿区严重缺水的局面。据神木县介绍，该县境内已有数十条河流断流，20多个泉眼干涸，加剧了人畜饮水困难。随着一些污染企业向农村地区的无序转移，对农村饮水安全带来的压力更大。

(四)生活、生活方式落后。广大农村地区的生产方式、生活习惯落后，人畜粪便、生活垃圾和生活污水等废弃物大部分未经有效处理，随意在道路两旁、田边地头、水塘沟渠倾倒，严重影响农村地区的环境卫生，极易导致一些流行性疾病的发生与传播，直接危害农民的身体健康。由于经济条件和观念意识的限制，全省农村85%家庭厨房使用烧柴灶，88%的村庄使用旱厕，89%村庄垃圾堆放在村口、路旁、院外、排水沟渠，“污水靠蒸发，垃圾靠风刮”的状况随处可见。大部分村庄缺乏住宅统一规划与建设，没有与村庄道路、排水沟渠统一考虑，“污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑”的不文明、不环保现象随处可见。

(五)落后工艺、淘汰生产设施加速向农村转移。随着城市等工业集中区域环境保护准入门槛的提高和环境保护执法力度的加大，企业环境违法成本正在增加。为了追求利润的最大化，一些业主把目标转向广大农村，国家明令禁止的产业、工艺，比如土炼油、地条钢、小炼油、小电镀、小造纸等加速向农村转移。这些企业环境污染严重，劳动条件恶劣，在一些地方已经造成严重污染，若不引起足够重视并下大力气整治，后果十分严重。

我省农村的环境污染是严重的，且有加速的趋势。其主要原因有:一是农村环保法律法规缺失。相对城市环境保护和工业污染防治，农村环保工作起步晚，基础弱，执法依据少，无法可依现象严重。目前涉及农村环境保护的法律法规只有《畜禽业污染管理办法》，且针对的是存栏量大于500头的规模化养殖场。

二是农村环保基础设施建设欠账多。由于历史的原因，国家长期以来对农村环保基础设施没有投入，村镇污水、垃圾处理设施几乎没有。这几年国家开始在集约化畜禽养殖等方面有所投入，但远远不能实现不欠新账、多还旧账的目标。加之我省经济发展相对滞后，农民收入偏低，自我筹资能力十分有限。政府相关部门掌握的污染防治资金几乎全部投到工业、流域和城市污染治理，无力顾及农村环保。

三是落后的生产、生活方式和观念影响。广大农民整体受教育程度不高，受落后生产、生活方式和观念影响较重，自我保护意识薄弱，加之生活条件较差，缺乏必要的环卫设施，随意倾倒垃圾、排放污水成为习惯，久而久之，见怪不怪。

四是农村环境保护职能分散，环保监管能力薄弱。目前，农村生态环境保护职能分散在农业、林业、水利、环保等部门，农业和农村环境保护责任主体不明确，既有交叉重复的现象，也有空白断档的地方。特别是作为统一执法监督的环境保护部门在乡镇政府和村民委员会，没有机构，没有人员，政府职能缺位、管理弱化的问题十分突出。

三、几点建议

农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安，农村环境好才能保证全社会整体环境质量。各级政府应当把加强农村环境保护，推进循环经济，提高资源利用率，减少污染物排放作为建设“生产发展、生活富裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”新农村的重要内容抓紧抓好，抓出成效。

(一)农村环保工作应当成为社会主义新农村建设的重要内容。积极借鉴广西经验，建立农村环保党政一把手负总责、政府主管部门各负其责、环保部门统一监督的工作机制，实施环保指标一票否决。各级政府应以建设社会主义新农村为抓手，着力解决农村脏乱差。所有城镇和新农村试点示范建设，必须优先建设污水、垃圾处理设施，否则不得补助财政资金，不得列为示范单位;已经列为示范单位的，没有解决垃圾、污水处理设施的不得通过验收。省政府应尽快明确相关职能部门对农村和农业环境保护的管理职能，落实环境保护行政主管部门的统一监管责任，解决乡镇环境保护专职监管机构和人员问题，在经济发展较快的建制村要首先设立环境保护专职人员。进一步完善县乡(镇)环境质量行政首长负责制，实行年度和任期目标管理，加大问责力度，把农村环境保护责任落到实处。

(二)加快农村环保法律法规的制定，统筹规划、监管城乡环境保护。国家应当加快制定农村环境保护法规、标准和技术规范，抓紧研究起草农村环境保护条例，畜禽养殖污染防治条例和土壤污染防治法，尽快改变农村环境保护无法可依的窘境，推进依法管理农村环境。考虑到制定相关法律需要一定时间，建议省政府结合我省实际制定并印发加强农村环保工作的决定，督促各级政府和相关部门落实农村环保责任。依法建立、完善统筹城乡的环境保护规划、执法和监管体系，落实监管责任。

(三)加快农村产业结构调整，减少农药化肥农膜施用量，缓减面源污染。积极推进有机食品、绿色食品产业基地建设，指导农民科学施用化肥农药和农膜，积极推广测土配方施肥，推行秸秆还田，鼓励使用农家肥和新型有机肥，采取综合措施控制农业面源污染。国家要制定低效高毒高残留农药的退出机制，禁止生产销售和使用低效高毒高残留农药，鼓励使用生物农药或高效低毒低残留农药，推广作物病虫草害综合防治和生物防治。鼓励农膜回收利用。发展一村一品、一乡一业必须符合国家产业政策，凡是城市禁止、淘汰的产业、生产工艺和生产设施严禁向农村转移。扩大养殖规模，提高专业化、区域化布局水平，提高产业聚集度，全面落实《畜禽业污染管理办法》，有效控制和治理畜禽养殖污染。

(四)积极发展农村清洁能源，着力加大农村环保适用技术开发研究和推广力度。优化农村生活用能结构，加强秸秆综合利用，发展生物质能源。全面开展以“一池三改”为基本内容的农村沼气建设，加快规模化养殖场和养殖小区大中型沼气工程建设，积极推广“种、养、加、沼”四结合的循环利用模式，推进畜禽粪便无害化处理，修改“十一五”期间农村户用沼气池建设目标，大幅度提高农村沼气用户的比例，控制散煤、劣质煤和薪柴使用，减少大气污染物排放。尽快建立以农村生活污水、垃圾处理以及农业废弃物综合利用技术为主体的农村环保科技支撑体系。大力研究、开发和推广农村环保适用技术。积极开展农村环保科普工作，提高群众保护农村环境的自觉性。建立农村环保适用技术发布制度，积极开展咨询、培训、示范与推广工作，促进农村环保适用技术的应用。

(五)增加农村环境保护投入，有效治理农村、农业污染。落实工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”政策，重点在“多予”上下工夫。增加财政投入，切实把农村环保基础设施建设、环境污染治理融入建设社会主义新农村。环境保护财政专项资金应增加用于农村的比例，市、县政府用于农村环境保护的财政预算应逐年增加，重点支持饮用水源地保护、农村生活污水和垃圾治理、畜禽养殖污染治理、土壤污染治理。组织编制和实施农村环境保护规划，以规划带动项目，以项目争取资金，将农村环境保护落到实处。建立政府、企业、社会多元化投入机制，鼓励社会资金参与农村环境保护。逐步实行生活污水和垃圾处理收费政策。积极探索建立农村生态补偿机制，从煤炭、石油的销售收入中集中一定比例，建立陕北煤炭石油开发区可持续发展基金，用于当地环保基础设施建设和生态环境恢复。

加大农村生活污染治理力度。因地制宜，采取分散与集中处理相结合的方式处理村镇生活污水。推广延安市“组保洁、村收集、镇处置”的城乡统筹垃圾处理模式(县域面积较小的可采取“组保洁、村收集、镇转运、县处置”模式)，提高农村生活垃圾收集率、清运率和处理率。新农村建设规划必须设有环境保护专章，建设生活污水和垃圾处理设施，做到不欠新账。

要像重视城镇饮用水安全一样重视农村饮用水安全问题，尽快划定村镇饮用水源地，落实保护措施，确保饮用水源水质安全。按照“近期与远期结合，用水与节水结合，集中与分散结合，开发与保护结合”的原则，科学规划，合理布局，调整农村饮水工程建设的目标，尽快彻底解决农村饮水的安全问题。

(六)加强宣传教育，提高农民的环境保护理念。严重的问题是教育农民。各级政府及其主管部门应当充分利用广播、电视、报纸和网络等手段，向广大农民宣传科学发展观以及保护环境的理念;教育广大农民保护环境、从我做起、从现在做起。在全省农村广泛深入开展文明卫生村庄、家庭竞赛活动，抓典型，树样板，移风易俗，倡导文明卫生节俭的生活习惯，提高广大农民保护环境的自觉性和主动性，引导他们自觉遵守环保法律法规，积极主动参与农村环境保护工作，维护自身合法环境权益。

写于2007年8月