领导干部年度考核方法技术及综合分析研究

自治区党委组织部课题组

考核是干部选拔任用和监督管理的基础环节。加强领导干部年度考核方法技术研究，是改进领导干部管理、监督、激励和约束的重要举措。本课题立足考试测评工作“两服务一加强”的职能定位，从方法技术及综合分析层面入手，以宁夏党政工作部门领导干部年度考核为重点，吸收5个地级市委组织部共同参与课题研究，通过认真调研，形成了本研究报告。

一、宁夏在领导干部年度考核工作中的实践探索

（一）在考核内容上，坚持突出发展主题、合理设置考核内容及权重

自治区党委对党政工作部门领导干部进行年度考核时，主要考核其履职情况和德、能、勤、绩、廉等方面的情况，通过年度考核发现优秀干部、鞭策后进干部。2014年，自治区党委制定了《自治区党政机关、地级市领导班子和领导干部年度考核实施办法（试行）》，将年度考核与效能目标管理考核紧密挂钩，把可持续发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容，更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。在自治区层面，党政工作部门领导干部年度考核分为主要负责人和其他厅级领导干部两个层次，在考核内容的量化赋分上予以区别。主要负责人考核结果中，自治区效能目标管理考核结果占60%，民主测评得分占30%，组织部门评价占5%，自治区党委或政府分管领导评价占5%；其他厅级领导干部考核结果中，自治区效能目标管理考核结果占50%，民主测评得分占35%，单位党政主要负责人评价占5%，组织部门评价占5%，自治区党委或政府分管领导评价占5%。区直部门党政正职年度考核等次建议，由自治区分管领导根据分管部门党政正职考核得分和工作实际提出建议人选，建议人选总数一般为自治区分管领导所分管部门党政正职总数的15%～20%，经自治区党委组织部汇总后报自治区党委审定。区直部门其他厅级领导干部的年度考核等次，均由自治区党委组织部根据各类评价综合得分研究提出考核等次建议，报自治区党委审定。在市县层面，领导干部年度考核参照此办法进行。

（二）在考核方式上，坚持“两结合”的考核办法

对党政工作部门领导干部的考核，坚持平时考核和年度考核相结合，定量分析和定性评价相结合的考核办法。积极探索建立年度目标管理考核、重点任务与单项工作考核相互配套、相互印证的考核评价机制。在具体考核工作中，以定量分析为主，将领导干部的工作实绩、社会公认度评估等方面的内容实行量化赋分。在此基础上，根据民主测评、民意调查、个别谈话等情况，充分考虑前期的工作基础、政绩取得的工作条件以及后期的工作效应，对领导干部作出定性评价。通过定量考核和定性分析，提高考核评价的准确性。

（三）在考核过程中，坚持“民主”与“集中”相结合

为全面准确地考核评价干部，避免考核失真失实，始终坚持将党组织把关与扩大民主贯穿于考核工作全过程，既有效落实群众对考核工作的知情权、参与权、选择权和监督权，又充分发挥党委（党组）的组织领导作用。银川市兴庆区在年度考核中专门增加了民意调查环节，通过走访服务对象，对干部的工作成效、作风、廉洁自律、公众形象等情况进行民意测评和信任度测评，提高了年度考核的真实性。自治区发改委、农牧厅、交通厅等部门在考核工作中实行年度中间测评、听取服务对象意见的办法，同时根据组织部门评价、自治区领导评价以及领导干部个人年度总结、个别谈话、平时了解掌握的情况，对领导干部进行综合分析，形成考核意见，提高了年度考核的准确性。

（四）在考核结果运用上，坚持“激励”与“惩戒”相结合

把年度考核评价作为党政工作部门领导干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据，切实发挥考核的“风向标”作用。对拟提拔任用的领导干部，充分运用考核结果，进行综合分析研判，从而确定是否任用；对坚持原则、勇于负责，敢抓敢管、真抓实干的，予以肯定和保护；被评定为基本称职的领导干部，视具体情况进行诫勉谈话或工作调整；近三年年度考核结果中有被确定为基本称职以下等次的领导干部，不得列为考察对象；被评为不称职等次的领导干部，降职使用。近年来，根据年度考核结果，对考核评价名次靠后、工作不得力的领导干部，进行了转任非领导职务或交流调整，实现了领导干部与工作岗位相匹配，促使党政工作部门领导班子结构不断得到优化。

二、领导干部年度考核方法技术存在的问题

（一）年度考核指标体系设置存在同质化、模糊化倾向

年度考核指标设置不同程度地存在“千人一面”的现象，未能突出各部门的职能特点。由于各部门之间职能差异较大，完成工作任务难度不一致，很难制定既符合各部门实际、又便于横向比较的年度考核体系和评价标准，造成了年度考核指标共性多、个性少，缺乏差异性和可比性。对不同职级、不同类型、不同岗位领导干部的年度考核，往往用同一个标准、同一把“尺子”衡量。有的地方在考核指标体系中把地方和部门承担的所有工作全部列入考核内容，使考核过于庞杂，弱化了重点和中心工作的权重，导致年度考核丢了西瓜，捡了芝麻，领导干部的个性能力和政绩差异也没有得到充分体现。

（二）现有考核方法技术存在模式化、程序化倾向

目前，领导干部考核评价局限于按照传统模式和固定程序进行，呈现出模式化、程序化倾向。各地领导干部年度考核主要运用民主评议法、民主测评法、个别谈话法、实地考察法、民意调查法等方法技术，这些方法技术的运用为客观地考核领导干部发挥了积极作用，但随着社会的发展，领导干部活动区域的扩大，新情况新问题的出现，现有考核方法技术的不足也比较明显。因此，领导干部年度考核必须综合运用多种考核方法，形成技术互补，以提高年度考核的科学化水平。

1.民主评议法。即通过召开述职大会或座谈会等形式，组织与考核对象有工作关系的人员对其进行述职述廉述学评议，以此考核干部的一种方法。民主评议法的优点是：民主性强、透明度高、信息采集面广，能在较大范围内发扬民主，使群众有直接评议领导干部的机会；形式比较活跃，可以面对面评议，也可以无记名书面评议，能够充分调动群众参与的热情。民主评议法的缺点是：在民主气氛不浓的情况下，可能评议者要受心理情绪的影响或干扰。

2.民主测评法。民主测评一般分为德、能、勤、绩、廉五个方面，也可根据业务特点和不同的考核目标进行自行设计。民主测评法的优点是：操作便捷，考核效率高，群众参与面大，可比性较强；有利于创造公开、平等、竞争、择优的良好用人环境。但其缺点是：存在对领导干部实绩的具体内容难以了解，评议者较难作出客观评价，导致测评结果区分度不高。

3.个别谈话法。即主要通过考核者和知情者及本人谈话来了解领导干部的一种考核方法。个别谈话法简便易行、了解情况直接具体，但受认知水平等影响，评价结果主观性较强且不易量化。

4.实地考察法。通过现场察看、走访群众、专题调研等方式，有目的、有重点地对考核对象述职述廉述学报告中的重点内容、典型事例等情况进行印证，重点核实干部实绩的基础性、实效性。实地考察法虽然能够直观感受工作政绩，却不易衡量潜绩。

5.民意调查法。即通过运用调查与统计的方法，如实反映一定范围内的民众对某个或某些社会问题的态度倾向，是了解公众舆论倾向的一种测评方法。引导民众广泛参与，采取问卷调查、抽样调查、网站评议等方式，对干部的工作作风、履职状态、工作成效、公众形象等进行满意度评价，是落实群众对领导干部年度考核知情权、参与权、选择权、监督权的具体体现。民意调查法虽然能够反映民众的态度倾向，但调查结果容易受调查范围和调查对象的影响。

（三）年度考核信息存在碎片化、冗余化倾向

领导干部年度考核过程就是收集、加工、处理、分析和利用信息的过程，考核的有效性很大程度上取决于信息的数量和质量。有的地方不注重多渠道收集干部的信息资料，缺乏独立的、系统的干部考核档案，年度考核的各项信息散见于各部门，未做到有机整合和共享；有的地方年度考核与平时考核衔接不够。因此，由于考核信息碎片化，分析研判“原材料”严重不足，直接影响了对干部的全面了解和分析判断。

（四）年度考核综合分析研判存在经验化、浅层化倾向

一是以民主测评成绩代替考核结果。习惯于根据民主测评成绩进行排名，以票取人、以分定等，缺乏对测评数据、民意调查结果、干部业绩、行为特征的综合分析，难以准确评估领导干部实绩、真实反映民意口碑、有效区分客观因素和主观努力，进而影响到考核结果的真实性和准确性。

二是参考运用其他考核结果不够。年度考核中的综合分析存在“单打独斗”的问题，未能有效结合干部日常考核、任职考核、任期考核以及巡视、专项检查等工作，形成全方位、多角度、立体式的考核网络，评价视角局限、占有材料不充分，缺少系统比较和相互印证，不能考准考实、科学评价干部。

三是考核信息深度挖掘不够。受思想认识影响和方法手段制约，难以深层次挖掘考核结果背后的信息，考核报告存在千篇一律、专业性不强、直观性不够、不好用不能用等情况。比如：多数考核报告存在“两头重、中间空”的现象，即重点分析表现优秀或较差的领导干部，而对占有多数的中间层次的领导干部分析不够，有的甚至直接忽略，不加以分析比较。这种聚焦少数特殊群体，不顾整体考核对象的考核方式，挖掘出的有效信息十分有限，既不能使党委全面、深入地了解领导班子和领导干部实际，也使得大量考核信息处于沉睡状态，造成考核成本与考核成效不成比例。

三、改进完善领导干部年度考核方法技术的对策建议

（一）完善年度考核指标体系，增强指标设置的针对性

一是运用关键指标法，确定考核指标。关键指标法是指对业绩的评估简化为对几个关键指标的考核。在领导干部年度考核中，通过运用关键指标法，对考核基础指标进行筛选，确定考核主要指标，建立“共性指标+个性指标”的考核指标体系。主要步骤是：首先，分别建立“德、能、勤、绩、廉”的二级指标，形成初步的领导干部年度考核指标体系；其次，邀请相关专家分别对二级指标的重要性进行赋分排序，再集结每位专家的平均偏好形成群的偏好，从而得到关键指标集；最后，根据关键指标集，确定领导干部年度考核指标体系。比如：运用关键指标集设置领导干部考核指标体系（见表1）。

二是运用层次分析法，合理设置指标权重。层级分析法是一种常见的权重设计方法，基本原理是充分利用人的经验和判断，对定量和非定量因素进行统一测度，通过两两比较，对因素的相对重要性进行定量化描述。在领导干部年度考核中，运用层次分析法，通过权重的设置确定干部考核中不同指标的意义大小。主要步骤如下：首先，邀请专家对“德、能、勤、绩、廉”的二级指标进行打分，通过指标两两比较，按照重要程度依次从1到9进行排序（见表2）。其次，对于专家做出的判断矩阵，利用数学方法进行层次排序。最后，经过数学计算，得到相应的权重数，形成量化指标体系。

表1　领导干部考核指标

续表

表2　比较排序表

（二）改进和丰富年度考核方法手段，增强考核的实效性

改进和丰富现有年度考核方法手段，广泛运用关键事件分析法、履历业绩评价法、正反双向测评法等测评方法，优化现有年度考核模式。比如：运用关键事件分析法，有针对性地选择领导干部个人主导，反映领导干部道德品行、实际能力、真实水平的实例实事进行重点分析，通过了解干部在面临重大考验、完成重大任务、身处关键岗位、适应特殊环境等典型事件中的表现，评价干部的工作成效和能力特质；运用履历业绩评价法，围绕“学过什么、管过什么、干过什么、干成过什么、将来适合干什么”，重点分析考核对象的个人履历与现职务或拟任职务的行业关联度、部门关联度、职位关联度，客观评价考察对象的履职业绩、关键业绩、基础建设业绩，综合考量考察对象的实践经验、工作能力、工作业绩、专业背景与拟任职位的匹配度，准确判断其对目前岗位的胜任能力和对未来岗位的适应能力；运用正反双向测评法对领导干部的“德”进行考核，通过正向指标、反向指标，对领导干部德的表现、是否存在负面反映进行测评，正反向测评结果相互印证。在此基础上，认真总结正反双向测评“德”的经验，把正反双向测评法拓展运用到“能、勤、绩、廉”等方面，通过正反两个方面细化指标，让干部“能、勤、绩、廉”的情况更加外化、显化和量化，改进考核方式，显化考核结果；通过把群众意见比较集中、社会反响比较强烈的负面现象以及干部“能、勤、绩、廉”方面可能存在的不良行为作为反向测评指标，突出问题导向，做到“易识别、看得见、可比较”，从而形成相对准确、具有个体差异的测评结果（见表3）。

表3　德的反向测评表

（三）健全完善信息平台，增强数据的全面性和准确性

应当着眼于干部工作信息资源的综合采集分析和深度开发利用，重点打造领导干部综合信息平台、公众参与和实绩展示平台、智能化数据处理平台等。

一是搭建干部综合信息平台。以打造集成化资源整合平台、个性化信息服务平台、规范化业务平台为目标，搭建领导干部工作综合信息平台。分类建立领导干部基本信息系统，重点收录领导干部信息、机构信息、数字档案等；建立领导干部考核评价信息系统，综合平时考核、年度考核与换届考察、任职考察等情况，并对纪检、宣传和政府目标责任考核等结果进行综合整理；建立领导干部履职尽责信息管理系统，将干部干了什么、干成了什么、突出业绩和主要贡献等记录在案；建立干部管理监督信息系统，将日常监督管理信息、12380举报受理及调查核实情况以及纪检、政法、信访、计生等职能部门领导干部监督管理信息、干涉舆情监测及应对情况录入信息库，在更多层面上实现对领导干部基本信息的归类、比较、分析和应用。

二是构建开放式网络互动平台，提高公众参与度和知晓度。利用网络信息技术，构建面向社会，涵盖考核对象、考核内容、考核方法及党务公开、信息交流等内容的网络考核平台。相关单位和个人通过“办公平台”实时填报、发布年度重点目标任务进展情况；干部群众通过“公众主页”和“网上评价”系统，了解和监督领导干部履职尽责情况，并通过民意征集、网上调查、评论窗口等互动栏目，参与考核评价，提出评价意见和工作建议，进而实现由体制内封闭评价向社会化开放评价转变，由群众间接评价向直接评价转变，畅通民意反映渠道，扩大群众参与范围。

三是建设智能化数据分析平台。运用大数据方法，开发领导干部考核信息专业分析系统，收集积累、动态跟踪领导干部的一贯表现和历史考核数据，并对领导干部队伍的年龄、性别、来源、知识、履历等结构状况，考核成绩、民主推荐、民主测评、民意调查等测试测评结果等进行系统整理、深入挖掘、综合分析，为把握趋势、发现问题，加强领导干部队伍宏观管理、优化配置等提供信息技术服务和辅助决策支持，从而为考准考实领导干部提供及时、全面、优质、高效的信息技术服务和基础平台保障。

（四）完善分析研判，增强年度考核结果的可用性

运用是考核的最终目的。要通过加强分析研判，切实增强年度考核结果的可用性，真正发挥考核的“体检”作用。要把年度考核与日常考核、半年考核等相结合，综合运用巡视、审计、信访举报、个人事项报告等反映领导干部表现的相关信息，全面分析、印证领导干部的现实表现。辩证分析领导干部主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩、个人贡献与集体作用，既看发展成果，又看发展成本与代价，科学地评价领导班子和领导干部的工作实绩，识别和制止“形象工程”“政绩工程”。根据考核结果和班子成员的分工，注重对实绩取得过程的考核，在过程考核中分析干部个人的能力大小、工作努力程度、工作辛苦指数、工作思路、创新精神等，区分干部个人的贡献大小。从长远看，要逐步建立工作目标责任制和岗位职责规范，为考核领导干部个人提供依据。注意区分显绩与潜绩，把短期效果与长期作用结合起来，注重综合分析局部与全局、效果与成本、主观努力与客观条件等方面的因素。坚持民主与集中相结合，加强集体研究与综合分析，充分发挥党组织在干部考核中的领导和把关作用，把测评情况同干部德才素质和一贯表现进行对照分析，全面客观地评价干部。特别是对到一个部门工作时间不久、工作单位接触外界面较窄、群众不太熟悉的干部，对敢于负责、敢抓敢管但得票可能不高的干部，符合条件的应当由党组织综合考虑，客观公正评价，做到既尊重民意，又不简单以票评价干部。

（本文获2015年自治区党委组织部优秀调研成果二等奖）