新形势下贫困山区农村基层党组织建设存在问题和对策思考

盐池县委组织部课题组

2015年6月，刘云山同志在全国农村基层党建工作座谈会上强调，“做好‘三农’工作关键在农村基层党组织，要深入贯彻习近平总书记重要指示精神，围绕发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，强化问题导向、抓好责任落实、加大保障力度，全面提升农村基层党建水平，为促进农村改革发展稳定、协调推进‘四个全面’战略布局提供坚强保证。”全面建成小康社会，重点和难点在农村，关键在农村，而推动农村工作的全面发展，就必须加强农村基层党组织建设。

一、新形势下盐池县农村基层党组织建设存在的问题及原因

盐池县是国家级贫困县之一。近年来，全县坚持把加强农村基层党组织建设作为推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的重要保障，以基层党建“强龙工程”为抓手，以建设服务型党组织为重点，按照“抓基层、强基础、增活力、求实效”的目标要求，精心谋划，创新实干，探索出了一批符合实际、特色鲜明的经验做法和工作载体，有力地增强了农村基层党组织的凝聚力、战斗力和创造力。但面对经济发展新常态下的新形势、新任务、新要求，农村基层组织建设还存在着一些亟待解决和弥补的问题和不足，主要表现在以下几个方面。

（一）农村带头人队伍建设存在“三大问题”

一是存在思想旧、不担责的问题。一些农村党支部书记不能很好地落实抓党建“第一责任人”职责，抓党建促经济、促和谐的工作理念认识还不到位，使一些党建活动载体表面化、形式化，党建的“虚功实做”问题，仍然没有得到很好解决，“牌子大、位置低”是党建的普遍状况。不同程度出现党建工作与经济工作“两张皮”现象。二是存在年龄高、素质低的问题。以盐池县为例，全县102个村党组织书记中，35岁及以下7人、占6.9%，51岁以上41人、占40.2%，初中及初中以下学历39人、占38.2%，村党组织书记年龄偏高、文化程度偏低的现象依然存在。三是存在待遇低、保障差的问题。由于县乡财政十分有限，村级集体经济几乎为零，落实村干部报酬种类单一、标准偏低。近年来，盐池县采取“三翻番两调整”政策，将村干部的任职补贴按农民可支配收入的3倍发放，但和川区县相比，村干部职务补贴相对较低，并且村干部离任后养老补贴过低，极大地影响了开展工作的积极性和主动性。

（二）农村党员队伍建设面临“四期叠加”

一是党员队伍进入“高龄期”。就盐池县而言，全县8358名党员中，有农村党员4012名，农村党员中56岁以上党员1721名、占农村党员总数的42.9%，农村党员队伍老龄化较为严重。二是党员教育面临“困难期”。在调研中发现，部分村党组织对党员的教育培训随意性较大，以致“三会一课”等制度落实不到位。一些村党组织开展教育培训只停留在读读文件、念念报纸等形式上，没有针对性和趣味性，使学习培训缺乏感染力和吸引力。同时，对于流动党员和老党员教育困难，没有好的办法措施。三是党员发展处于“瓶颈期”。由于大量年轻人外出务工，再加上个别党组织宣传引导不力、个别党员形象不佳，导致农村青年缺乏入党积极性，出现了发展党员无“源”的问题。同时，受宗族、家族影响，个别村发展党员搞平衡化，导致党员发展出现了“近亲繁殖”。四是党员管理存在“真空期”。在调研座谈交流中，村党组织普遍反映流动党员逐渐增多管理难，户籍在村而没有稳定工作的大中专毕业生、退伍军人党员管理难。有些大中专毕业生、退伍军人党员组织关系转入村后，长期不与组织联系，党组织又无法与之联系，长期不参加组织生活，不主动缴纳党费。

（三）农村集体经济发展遭遇“三大困境”

目前，盐池县90%以上的村有村集体经济收入，但总量偏低，大部分村村级集体经济薄弱，政策帮扶和上级资金支持有限，致使党组织为民办事能力不足，尤其是在加强基础设施建设方面更显“捉襟见肘”。分析原因主要有，一是发展路子窄。山区县的大部分村受自然、区位、资源、交通等条件影响，基础设施落后，产业基础薄弱，“兴办企业、服务创收、资产经营”的路子难以走通。加之，农村党员和村干部队伍中懂经营、善管理的人少，在市场经济条件下谋发展、出思路、找路子的意识不强，部分人存在“等、靠、要”的思想。二是扶持政策少。个别村党组织具备发展条件、有发展项目，但苦于没有相应的政策扶持，特别是缺少税收优惠和项目扶持等方面的政策支持，存在“敢想不敢干”的困境。三是投资无本钱。个别村有发展意愿，看中发展时机，但金融机构未在加大信贷支农力度、增加信贷额度、放宽抵押政策、降低信贷门槛等方面给以“松绑”，缺乏资金支持，发展壮大集体经济“心有余、力不足”。

（四）农村基层党内民主建设“两难并存”

一方面，一些农村党组织民主执政能力不足，决策不民主，办事不公开，村内大小的事都由支部决定，甚至由村支书个人拍板，忽视党员的民主权利，工作仍停留在制度的制定上，平时不积极回应党员群众关注的热点、难点问题，没有真正调动党员群众参与党内民主管理、民主议事、民主监督的积极性。另一方面，对于村干部在村务决策和村务管理中出现的一般性过错或违纪行为，缺乏有力的监督约束措施，导致少数村干部出现政策不执行、制度不落实等问题，引发干群矛盾，制约了党内基层民主建设深入推进。

二、新形势下加强贫困山区农村基层党组织建设的对策思考

推进农村改革发展，关键在党。作为贫困山区县，加强农村基层组织建设必须坚持创新思路、因地制宜、分类指导，采取针对性措施，逐步突破难点，才能有序推进。

（一）以科学合理设置农村基层党组织为抓手，切实增强农村基层党组织战斗力

按照基层服务型党组织建设的目标要求，根据“就近组建、创新形式、强化服务、便于管理、发挥作用”和实现生产要素优化配置、共同发展的原则，进一步完善基层组织体系。结合农村地理环境特点，打破按行政区域和单位部门设置党组织的单一模式，积极探索“经济强村与经济弱村联建，临近城镇的村与城镇社区联建，行政村与本村企业、合作社、协会联建”等模式建立基层党组织，实行统一领导，有效整合优势资源，实现资源共享，规范化建设村级党组织，为当地农民增加收入，为企业发展贡献力量，构建“上通下达、纵横交错、横向到边、纵向到底”的开放式基层党建新格局，从而推动当地经济社会又好又快发展。

（二）以加强村干部队伍建设为重点，切实提升村“两委”班子服务群众能力

一是创新教育培训方式，解决村干部政策水平低的问题。按照“干什么学什么、缺什么补什么”的要求，利用县乡党校、职业中学、农广校等教学资源，大力实施百名书记进党校、千名党员大轮训工程，把村“两委”班子成员的教育培训纳入全县干部教育培训的整体规划，坚持每年对村“两委”班子主要负责人集中培训7次以上、不少于56学时，对其他村干部及一般党员集中培训4次以上、不少于32学时，加强对党的政治路线、方针、政策，党风党纪和宗旨教育和劳务技能、特色养殖、种植技能、法律知识等农村实用技术方面的培训，帮其不断增强党性修养，掌握一技之长，使其尽快发家致富，把更多的精力投入到带领村民致富上来。紧紧抓住党员教育学分制试点工作契机，积极探索符合党员和村干部教育培训的新路子。鼓励村干部及后备干部参加学历教育，结合各类培训项目解决学费，力争使全县村干部中专以上文化程度达到80%以上，村党支部书记中大专以上文化程度的达到60%，切实提高整体素质。二是加大后备干部培养选拔力度，解决村干部队伍后继乏人的问题。要探索开展把优秀青年培养成党员、把优秀党员培养成村干部、加强村级后备村干部队伍建设的“双培养一加强”活动，注重从务工经商返乡人员、复退军人、回乡大中专毕业生、专业合作社和产业协会负责人、种养殖大户、大学生村官等群体中选拔培养“产业型”“知识型”“人气型”“绩优型”村级后备干部，按照“一人一档、一乡一册、一县一库”的原则，建立县、乡、村三级后备干部信息管理体系。同时，坚持做到“给凳子、压担子”，让后备干部进村“两委”班子或担任党小组组长、村民小组长、村团支部书记，列席村内一些会议，安排一部分优秀的后备干部参与村里的工作，使之尽快熟悉角色。全面推行“公推直选”，把那些知识丰富、头脑灵活、年富力强、有本事、能干事的后备干部及时选进村“两委”班子，形成有利于后备干部脱颖而出的用人机制。并高度重视大学生村官培养管理和使用工作，直接将大学生村官纳入村级后备干部进行培养使用，切实发挥大学生村官作用。三是健全激励保障机制，稳定基层干部队伍。探索将村干部报酬中的绩效工资与村集体经济收入相挂钩，使其报酬随村集体经济的增减而增减，以提高村干部的工作积极性。对有稳定收入的村，集体经济收入超出上一年的，可将超出部分按一定比例提取作为村干部绩效工资进行发放。并逐步扩大村干部养老保险覆盖面，把以往不在养老保险范畴之内的村文书和村妇联主任全部纳入养老保险参保范围，从根本上逐步解决村干部的后顾之忧，让其安心工作，激发干部队伍活力。同时，以建设职业化村干部队伍为导向，开展村干部职业化试点，打破村干部“半工半农”的旧状，解决村干部队伍建设的实质性、根本性问题，夯实基层党组织在农村的执政基础。

（三）以发展壮大村集体经济为核心，切实增强农村基层党组织凝聚力向心力

一是选好带头人。在村“两委”换届中，选用政治素质好、懂经营会管理、“双带”能力强、群众满意度高的优秀人才担任村党支部书记，为村级经济发展提供人才保证。紧紧抓住驻村扶贫这一有利契机，进一步明确“第一书记”抓基层、打基础、谋发展、惠民生的职责任务，给他们定任务、压担子，促使其发挥作用，带领群众脱贫致富。二是强化部门帮扶。进一步明确涉农部门及包扶部门的职责，按照全区农村基层服务型党组织建设现场会精神，细化目标任务、明确责任单位和具体责任人，促使涉农部门和包扶部门帮助农村制订发展计划、协调发展项目，通过城镇建设、培养产业、盘活资产、创办实体，建立农副产品直销市场等灵活多样的方式，加大村级组织发展甘草种植、滩羊养殖业、肉驴养殖等特色优势产业以及进行土地承包经营权流转等方面的政策扶持力度，创优村级经济发展环境。三是加大政策扶持力度。对有石油、煤炭、石膏等资源的村，在开发项目上给予适当的政策倾斜，鼓励村党组织采取流转土地参股经营等形式，提高当地资源利用效率，因地制宜地发展村集体经济，形成发展壮大村集体经济的长效机制。

（四）以加强党内基层民主建设为目标，切实推进党内民主政治建设

一是不断丰富党内组织生活，激发党员参与党内生活的热情。要继续完善和落实党群议事会、党员集中活动日、“民情夜谈”等制度，组织广大党员群众商讨村级重大事务以及其他涉及多数群众利益事项和党员群众普遍关注的热点难点问题，不断创新载体，丰富党内生活，落实农村党员民主权利，切实增强党员党性意识，提高党员参与党内决策积极性，避免应付态度。二是切实做好“三务”公开工作，让公开工作有保障。按照完善制度抓规范的要求，严格落实党务、村务、财务公开制度，制定“三务”公开目录，明确公开内容、范围，严格规范公开程序及公开时间，用好党建网、宁夏农村村务信息公开平台、公开栏等公开平台，不断拓展公开面。建立村文书或妇联干部代管监督村民小组财务账目制度，增强党员群众普遍关心的村组财务管理工作的透明度，自觉接受群众和社会监督，使党务、村务、财务公开工作真正成为名副其实的“阳光工程”。三是拓宽党内民主监督渠道，广泛接受社会监督。疏通、规范民主渠道，建立健全全面反映民情、充分代表民意、广泛集中民智的反映反馈机制。创新民主形式，丰富民主内容，拓宽党员参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的渠道，探索推行党代会年会制和党代表任期制，充分发挥党代表作用，保证党员正确行使权利。四是注重村监会队伍建设，确保充分发挥作用。结合实际，每个村成立由3～5人组成的村务监督委员会，明确村务监督委员会工作定位，摆正与村党组织的关系，自觉在党的领导下开展监督。修订完善村民监督委员会议事规则、工作职责、工作权限、工作人员职责和村民监督委员会村务监督制度、财务监督制度、事务监督制度及村民监督委员会成员工作纪律等工作制度，确保村务工作公开透明、合法合规，维护村集体利益和广大村民利益。指导村务监督委员会探索建立村务情况分析、村务监督工作报告、评议考核等制度，推动村务监督委员会有效开展工作，推进基层民主管理，促进乡村治理法治化，进一步夯实党的执政根基。

（本文获2015年自治区党委组织部优秀调研成果二等奖）