新形势下农村基层党组织建设问题研究

自治区党委办公厅综合二处课题组

农村基层党组织是党在农村的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。随着城镇化、农业现代化的加快推进，农村政治、经济、社会结构等发生了深刻变革，农村面临新兴经济组织大量涌现、农民思想更趋开放、人口流动打破社会固有结构、乡村治理面临突破与转型等局面，这对农村基层党组织建设提出了新的挑战和要求。如何加强农村基层党组织建设，为农村改革发展提供有力保障，成为各级党组织面前的一项重要任务。

一、加强农村村级党组织建设的重要意义

（一）加强农村基层党组织建设是党的优良传统

一直以来，农民群众都是党的坚强后盾和党员的重要来源。1949年，全国近264万党员来自农民，占党员总数的58.9%；26.4万个地方党支部中，农村支部占74%。新中国成立之初，党中央致力于建立新的基层政权、土地改革、农业社会主义改造以及农村经济建设等任务，同时对加强农村基层组织建设也作出了重要部署，强调要建设好农村党支部，农村党支部的一切工作都要为了实现党在农村的中心任务。党的十八大以来，党中央高度重视农村基层党组织建设工作，习近平总书记指出“农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键”。因此，加强党的建设，离不开农村党组织建设这一主阵地。

（二）加强农村基层党组织建设是推进“四个全面”战略布局的重要保障

以习近平同志为总书记的党中央提出“四个全面”的战略布局，每一个“全面”都与农村工作紧密相关，都与农村基层党组织紧密相连。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村贫困地区。“小康不小康，关键看老乡”，能不能如期实现小康，关键在农村，关键在农村贫困群众。全面深化改革，就农村而言包括产权制度、土地制度等多项任务，涉及千家万户的利益，涉及许多复杂敏感的问题，迫切需要农村基层党组织做好基层基础工作。全面依法治国，离不开农村人口法治理念的提升，农村基层党组织承担着直接责任。全面从严治党，必须管好农村128万个党组织和3500万名党员，如果抓不好、管不严，就难以真正落实全面从严治党的要求。

（三）加强农村基层党组织建设是解决当前农村新情况新问题的客观需求

当前，农村出现了许多新情况新变化，农村基层党建面临不少紧迫课题。比如农村信访问题，全区涉及农村的信访量大概占到60%，很多是因村干部处理涉及群众利益的问题时不民主、不公正引起的；还有村干部贪污腐败问题也比较严重，2013年宁夏纪检监察机关查处201件涉及村干部的贪污腐败案件，占全区40%。再比如随着城镇化加快推进，青壮年大都进城打工，农村人口流动更加频繁，全国有2.7亿农民工活跃在城乡之间，而2014年仅有1805万农民进城落户，相当一部分农民工群体还是“两头跑”，由此带来的“三留守”现象和教育、医疗、养老问题较为突出。处理好这些问题，对农村党组织建设工作提出了新的更高要求。

（四）加强农村基层党组织建设是坚持党在农村的领导核心地位的题中之意

1990年8月，中央有关部门在山东省莱西县召开全国村级组织建设工作座谈会，明确了农村基层党组织的领导核心地位，确立了以党支部为核心的村级组织配套建设的工作格局。坚持好这个领导核心作用，加强党的自身建设是首位。近年来，宁夏扎实开展农村基层服务型党组织建设工作，突出服务发展、服务群众、服务党员这三个重点，寓教育于服务之中、寓领导于服务之中，让群众亲眼看到、亲身体会到党员的正直和公道，党组织、党员和群众之间的联系更加紧密，党组织的战斗堡垒作用在服务中得到加强，农村基层党组织的领导核心地位进一步巩固。

二、当前农村基层党组织建设存在的突出问题

（一）村级党组织影响力下降

村级党组织和村委会的领导功能主要体现在对公共事务、个体事务的管理和服务方面。一些村民和个别村干部认为村委会依法开展工作、行使职权，村党支部无权过问，对村党支部的领导权威造成一定影响。还有的对村党支部核心领导作用理解有误，认为领导核心作用仅仅是体现在抓党建、管党务上，除此之外的权限都属于村委会，这虽然承认了党支部是领导核心，但在具体工作中很容易造成不接受党支部领导，或者不执行支部的决策。此外，村级党组织对于利益问题“边缘化”倾向削弱自身影响力，比如村级集体财产减少，村级组织与群众的关系不如过去紧密，村民们因而敢于大胆、频繁地批评村干部，随着地位下降、权力缩小，许多村干部开始将为农民服务看成负担，不愿参与涉及村民利益的管理和服务工作，削弱党和政府在农村为农民提供必要及常规性公共服务的能力，影响到村级党组织的作用发挥。

（二）农村民主制度不健全

现在村一级有党支部“三会一课”“四议两公开”、村民代表会议等多项民主制度，但依然存在低保名额偏亲厚友、集体资产管理不民主、村级事务不透明等现象，问题的关键就在于制度不健全，落实不到位。如村民代表会议制度是《村民委员会组织法》规定的，每五户至十五户居民推选一位村民代表，村级重大事务需要召开村民代表会议，村民代表要到场讨论，按照少数服从多数的原则表决，形成的决定是具有法律效力的，但在一些地方这项制度坚持得不好；有的村用村民议事会、议政日、“四议两公开”等议事制度代替村民代表会议，就造成村民对决策的过程不清楚，进而对村党组织的决定不满意、不执行。

（三）村级党组织服务群众不到位

现在，以行政村为单位设置党组织的单一模式已经发生变化，中组部公布数据显示，全国已有130多万个农民合作社，而建立党组织的还不到3万个，一些城乡结合部、城中村、新建住宅区、农民工聚居地，党的组织和党的工作还是空白，很多产业组织都是跨村组甚至跨乡，党组织设置、管理不顺带来的最直接问题就是党群联系脱节，群众需要服务时找不到党组织。另外，加强农村基层党组织建设，一个重要抓手就是创建服务型党组织，但一些村干部的服务意识还比较淡薄，“官气”还比较浓，平时联系农户不够，有需要通知的事才去一下，缺乏主动服务、上门服务的意识，对村里的一些矛盾纠纷不能及时解决，工作方法简单、生硬；还有的服务能力不强，不会用电脑处理信息，对政策学习理解不到位，给村民胡解释、乱答复，造成不必要的矛盾。

（四）农村集体经济薄弱

集体经济为村级党组织树立权威提供重要的物质支撑和保障，集体经济发达的村，各项社会公益事业推进的速度较快，水平较高，其党组织为群众服务的能力也就更高，在群众中的威信自然就高，凝聚力、号召力也就更强。调查发现，现在一些村集体产业薄弱，资金来源渠道狭窄，多数靠上级拨款、帮扶单位救济或“一事一议”争取资金，个别村有微薄的承包租金收入，还有的村级债务居高不下，以银川市为例，283个行政村各类负债3.5亿元，村均达到125万元。缺乏凝聚群众的物质基础，农田水利建设、渠道维护修整、正常的办公费用、党员定期培训费用、冬季轮训费和村民文化娱乐投入的力量有限，村党组织办理公共事务和公益事业，只能依靠村民出资出力，这就严重影响了群众对党支部的信任。

（五）党员干部队伍建设不到位

由于农村党员流动性大，一些党支部不能按时召开支部党员大会、支部委员会议、党小组会和党内民主生活会，有的以政治学习代替支部党员大会和党小组会，特别是党内民主生活会批评与自我批评普遍开展不起来，少数党员领导干部长期不参加组织生活，基层党的组织生活质量不高。另外，少数基层党员干部缺乏党性修养和政治纪律约束，在新形势下淡化了党员干部的责任，不关心群众利益，不顾忌党的原则。有的党员干部思想道德境界不高，习染了一些颓废的生活方式，还有的党员干部不顾党组织三令五申，巧立名目，大操大办，借机敛财，在群众中造成了极坏影响。

（六）农民教育管理工作弱化

农村实行家庭联产承包责任制以后，农民成了相对独立的经营主体，村级党组织较少直接参与生产经营，而只是负责管理一些村级日常事务。部分村不重视对农民群众的教育管理工作，对农民教育在认识上缺乏紧迫感，在内容上缺乏针对性，在方法上缺乏灵活度，必要的宣传教育设施跟不上，文化宣传阵地萎缩，有的村常年不开会，有的想开会也开不起来，教育弱化，管理松懈，不少农民群众不关心集体事情，不尽集体义务。

三、加强农村基层党组织建设的对策建议

（一）扩大党组织和党的工作覆盖面

一是在新型农业组织中加强党的组织覆盖。在农民专业合作社、专业协会、产业园区、务工人员集中区建立党组织；还可以按照城镇化和农村社区化管理的要求，根据村域面积人口、产业发展状况和党员人数情况等，及时调整党组织设置模式；或者把农村党建纳入党的建设大格局中去谋划，探索城乡联建、跨域联建，实行机关、城市社区、城市企业与村之间党组织共建模式。二是用党的工作覆盖补充组织覆盖。可以组织党员立足本职工作创先争优、坚持和完善党员干部直接联系群众制度、关爱老党员和困难党员等；还可以通过开办微博、微信公共账号、网上论坛等，积极适应信息化发展步伐，拓展党的活动空间。三是以农村党组织建设带动其他各类组织建设。农村各类组织中，党组织处于核心地位，只有不断改革完善以党组织为核心的组织架构，以党建带工建、团建、妇建，把各类组织和群众凝聚在党组织周围，才能活跃基层、打牢基础。要适应各类基层组织分散性、多样性、灵活性的特点，坚持因地制宜、分类指导；要强化服务意识，在服务中引领、在发展中管理，帮助解决实际困难；要善于运用民主的方式、说服教育的方式、法治的方式，通过对话、沟通、协商、协调等方法，处理好和其他各类农村基层组织的关系，形成工作合力。

（二）加强农村基层党组织服务能力

一是在服务发展上，要把产业作为重点。要注重培育特色产业，结合本地资源禀赋、生产习惯，因地制宜确定立得住、成气候的主导产业，扶持家庭农场、专业合作社等新型经营主体。要加强基础设施建设，农田水利基本建设方面，用好国家骨干沟渠治理项目资金，做好日常维护工作；公共服务方面，确定本村急需解决的问题，一件一件解决好。要建立农村互助资金，发挥互助资金手续简便、借贷成本低、便于监管的优势，带动增加农民收入。要促进先富带后富，由党员和贫困户结对帮扶，通过帮技术、帮信息、帮市场等方式，形成“先富带后富”、党员带群众的机制，实现党建工作与经济发展深度融合。要强化农村“三资”管理，结合土地确权登记工作，摸清、管住并盘活村集体资源，推动农村集体经济发展。二是在服务群众上，要突出群众需求。要做好政务服务，通过网格化管理、信息化支撑、全程化服务，实现为民服务事项网上申请、网上受理、网上审批，用信息化手段改造办公流程，让群众少跑腿。要建立政策超市，把与农民生产生活密切相关的各项法律、规章、政策、制度汇编成册，方便群众随时查阅。要广泛开展文化体育活动以及评选种养殖能手、农业知识竞赛等和生产生活相关的活动，既丰富农民精神生活，又促进农村经济发展。要做好为老服务，探索开办农村老饭桌，制定运行办法，明确经费来源、收费标准等，建立长效运行机制。要做好医疗卫生工作，简化服务手续，健全乡镇卫生院运行制度，给群众创造方便。要抓好民风建设，大力宣传孝老爱亲、诚实守信、遵纪守法的好人好事，开展“好公婆”“好媳妇”“好邻居”等评选活动，对黄赌毒、封建迷信、婚丧嫁娶中大操大办等不良风气，要敢抓敢管、勇于纠正。要改善村容村貌，探索政府、村、群众三方维护运行的办法，共同维护良好环境。要化解社会矛盾，发现问题及时处理，把隐患消除在萌芽状态，防止矛盾激化，做到小事不出村，大事不出乡。三是在服务党员上，要切实转变观念。建立“三建四关心”党内关怀帮扶机制，建立党员家庭情况档案、党员关爱制度、党员关怀基金，关心党员思想进步、身心健康、家庭幸福、形象树立，实现党员教育管理与关怀服务并重。要发挥好农村“双带”资金的作用，建立完善资金使用机制，扶持和引导农村党员带头致富、带领群众共同致富。

（三）加强和改进农村党员队伍建设

一是健全党员立足岗位创先争优长效机制。在开展党员创先争优过程中，要围绕推进农村集体产权制度改革、土地制度改革、发展现代农业、壮大村集体经济等，健全完善承诺践诺、对标定位、绩效考评等相关制度，紧盯农民群众看得见、摸得着、得实惠的事项开展工作，促进农村党员干部积极履职。要围绕创新社会管理、反映群众诉求、化解社会矛盾等任务，健全走访接访、网格化管理等制度。要围绕提高农民生活水平、保障和改善民生、为农民办好事做实事，提高工作效率。二是选好用好管好农村基层党组织带头人。我们可以借鉴泾源县兴盛乡的做法，每年通过个人自荐、组织推荐、会议研究的方式，从各村致富能手、退伍军人、回乡大中专毕业生中确定村级后备干部初步人选，经乡镇和村两级党组织考察审批后，列为正式后备干部，跟着现任村干部一起工作，在实际工作中观察和锻炼他们，这样既培养了工作能力，也确保了村干部后继有人。三是改进流动党员管理服务方式。要探索流动党员组织关系一方隶属、参加多重组织生活等模式。用好党组织活动场所和党员服务中心，运用现代信息技术，改进流动党员组织生活、教育培训、关爱帮扶等工作。要落实流出地党组织跟踪管理、流入地党组织主体管理、有关部门党组织协同管理，健全城乡一体党员动态管理机制，确保党员流动到哪里，党组织管理服务跟进到哪里。

（四）落实农村党建工作责任制

一是要落实党委责任。各级党委要把抓好农村基层党建工作作为重要职责，统筹谋划，加强指导，定期研究有关重要问题，完善政策措施，尤其是县级党委要发挥“一线指挥部”作用，抓好有关工作的组织实施。乡、村党组织要种好“责任田”，坚持守土有责、守土负责、守土尽责，用心用力抓好党建。各级党委书记要切实履行好一把手职责，经常深入基层、走村入户，及时发现问题、解决问题。同时，要强化农村基层党建工作问责制。二是要坚持抓乡带村。要强化乡镇抓村的直接责任，乡镇党委书记和班子成员要沉下去、摸村情、察民意，分片包村、入户走访、在村服务，把党的路线方针政策宣传到村，把思想政治工作开展到户，把各项惠民政策落实到人。要把抓村党组织建设情况，作为乡镇领导班子和乡镇干部考核的主要内容，作为选拔任用干部的必要条件。三是要坚持齐抓共管。健全党委统一领导下，组织部门牵头抓总、相关部门协调配合的工作格局，建立完善基层党建工作协调小组和办事机构，坚持部门包村、企业联村、干部驻村等制度，促进城乡基层党建互融共进、整体提高。要多把一些惠民实事交给基层组织去做，让办好事、办实事的过程，成为基层组织凝聚和引导群众的过程，成为基层干部树立形象、增加威信的过程。四是要严格抓好落实。一分部署，九分落实。各级党组织要把抓落实作为一项政治要求、纪律要求，凡是中央和各级党委有明确政策规定的，凡是认准的、定下来的重要事项，就要盯住不放、全力去抓，真正做到抓有所成、抓有所进，把农村基层党建工作提高到一个新的水平。

（本文获2015年自治区党建研究会优秀调研成果一等奖）