习近平总书记指出:“反腐败问题一直是党内外议论较多的问题。目前的主要问题是,反腐败机构职能分散、形不成合力。”[19]为此,党的十八届三中全会《决定》对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了重点部署,对反腐败组织治理结构进行了调整,提升了纪委的监督权。
第一,明确了党委和纪委的责任。《决定》指出:“落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任,制定实施切实可行的责任追究制度。各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责,加强对同级党委特别是常委会成员的监督,更好发挥党内监督专门机关作用。”[20]习近平在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上再次强调,要深化纪律检查体制改革、完善党风廉政建设法规制度,落实“两个责任”。
第二,纪委查办案件制度化。《决定》明确指出,“查办腐败案件以上级纪委领导为主”[21]。过去查办腐败案件通常以案件发生地的党委为主,这在事实上纵容了那些有关系、有特权的腐败分子,现在变成了以上级纪委领导为主,从而大大提升了对腐败案件的监督权。
第三,强化上级纪委对下级纪委的领导。《决定》明确提出,腐败案件“线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”[22]。在这里,“必须”二字非常关键,过去没有这一规定时可报可不报,而现在则必须报,从而杜绝了当地领导压下当地腐败案件的可能性,确保了反腐败的真正落地。
第四,纪委领导的提拔由当地党委来管转为以上级纪委和组织部门为主。《决定》明确规定:“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”[23]过去的用人提拔通常都是本地党委操作,如果发生牵扯党委领导的腐败案,纪委负责人往往不敢管。而现在则是谁授权给纪委负责人,他就对谁负责。这是制度上的一大突破。
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