助推吉林发展

31.促进官民和谐　助推吉林发展^[1]——吉林省高级人民法院关于2008年以来行政审判工作情况的报告

省人大调查组：

按照省人大常委会办公厅下发的《关于调查全省法院开展行政审判工作情况的通知》的要求，现将全省法院行政审判工作情况报告如下：

一、行政审判20年的简要回顾

1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议审议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，这标志着我国行政诉讼制度正式建立。此后，《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等多部法律法规相继出台，具有中国特色的行政诉讼体系和行政审判制度逐步形成。

行政审判制度以司法审查为手段，以保护公民权利和制约行政权滥用为目的。它是衡量一个国家民主、法治水平的重要标志。行政审判制度的确立，在我国民主法治建设进程中具有划时代的伟大意义。它不仅彻底改变了中国几千年来只准“官管民”、不能“民告官”的传统，结束了政府法外特权的历史，而且引发了一场思想观念上的革命。越来越多的中国人，尤其是政府部门的公务人员开始懂得：“权力”必须服从于法律，必须在法律的框架内行使。正是在行政审判的直接促动下，自20世纪80年代末开始，“依法行政”相继出现在我国各级政府的工作报告当中，并迅速成为政府管理普遍遵循的基本原则，有力地推动了政府法治建设。

行政审判制度的确立也是人民司法事业的重大发展。人民法院作为行政诉讼法律制度的具体执行机关，肩负着光荣、艰巨的行政审判工作任务。20多年来，党中央高度重视行政审判工作的发展。胡锦涛等党和国家领导人多次就化解行政争议、推进依法行政、改进和加强行政审判工作做出重要批示，2006年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》，要求党政机关高度重视和支持人民法院的行政审判工作。各级人大对行政审判工作则不断加强法律监督，为行政审判的开展创造了有利条件。

我省三级法院1989年完成行政审判庭的组建，正式开展行政审判工作。在省委、省人大的高度重视和大力支持下，全省法院行政审判工作一直在稳步推进，行政审判的职能作用得到有效发挥，受案范围由原来的公安、土地征用、城市规划等十几种类型扩大到目前房屋搬迁、劳动和社会保障、工伤认定等50多个行政管理领域；年均受案量由1989年的诉讼案件192件、非诉行政执行案件300件上升为2010年的诉讼案件2951件、非诉行政执行案件5659件；行政审判队伍也不断发展壮大，一批政治坚定、公正廉洁、业务扎实、爱岗敬业的行政审判法官迅速成长，2009年结合纪念《行政诉讼法》颁布20周年活动，省法院做出了《关于表彰行政审判先进集体和先进个人的决定》，有11位长期工作在行政审判第一线的法官分别获得“特别贡献奖”、“突出贡献奖”或“较大贡献奖”。行政审判的社会地位日益提高，社会影响逐步扩大，越来越多的人选择行政诉讼途径解决行政争议，越来越多的行政机关开始接受行政审判的最终裁决结果，在落实依法治国方略、保护公民权益、促进依法行政、服务国家大局、维护社会稳定等方面具有不可替代的地位和独特的作用，成为与刑事审判、民事审判并驾齐驱的三大审判之一。

我省的行政审判工作一直受到省委、省人大及省政府的高度重视和大力支持。早在2000年和2001年，省人大常委会就对《行政处罚法》的贯彻实施情况进行了全省大检查和全面大回查，先后听取过省高院及下级法院的行政审判工作汇报。2007年省委办公厅和省政府办公厅联合下发了《关于加强和改进行政审判工作的意见》，极大地推动了全省法院行政审判工作的开展。2009年4月，省人大、省政府、省委政法委和省高院举行纪念《中华人民共和国行政诉讼法》颁布20周年座谈会，为我省法院行政审判工作科学发展理清了思路，指明了方向。这些是20多年来我省法院行政审判事业得以迅速健康发展的基本条件，也是全省行政审判法官努力工作、不懈奋斗的精神动力。

二、2008年以来我省行政审判工作的基本情况

2008年是省高院新一届领导班子的开局之年，也是我省行政审判工作谋求新发展、实现新跨越的开篇之年。为此，经省高院党组批准，“全省法院行政审判工作座谈会”在吉林市召开。会议就“着力提高行政案件质量，服务和保障吉林振兴”这个主题，进行了深入的交流，形成了广泛的共识，提出了明确的意见，为全省法院在行政审判领域开展社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法和平安吉林建设等项重点工作做了必要的准备。

（一）抓住执法办案第一要务，充分发挥行政审判职能作用

1.保证行政诉讼救济渠道畅通，维护人民群众的合法权益。诉权保护是实现当事人实体权利的前提和基础。近年来，全省法院严格执行《行政诉讼法》和最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，不断加大行政案件提级管辖、指定管辖、异地管辖的改革力度，逐步构建起立案庭与行政庭密切配合，庭长、分管院长层层负责的受案机制，具体协调处理当事人在立案中遇到的各种阻碍，为依法保护人民群众合法权益敞开方便之门。省高院在全省推行收案数量排序和评比制度，将能否依法受案作为绩效考评的重要内容，赋予较大权重，督促各地依法收案，有效扭转了个别地方当事人“告状难”的不利局面。2008年至2010年，全省法院共受理行政诉讼案件11249件，与2005年至2007年相比上升15.74%；2011年上半年受案1768件，同比上升48.7%。受案数量总体呈现稳中有升的态势，与民生密切相关的城建、卫生、资源、治安和环保案件排在前五位，2008年至2011年上半年有5215件，占全部一审受案总数的51.01%。全省法院通过大力保证行政诉讼渠道的畅通，引导人民群众以合法、理性的方式表达利益诉求，消除对立情绪，最大限度地增加了社会和谐因素。与此同时，各级法院坚持行政审判的立法宗旨，通过不断加大司法审查的力度，及时纠正和有效遏制违法或不当行政行为对相对人的侵害。三年多来，共判决原告胜诉的案件1128件，占判决结案总数的31.58%，对行政机关申请强制执行的行政行为依法裁定不予执行的案件2950件，占非诉执行案件总数的12.78%，有效地维护了人民群众的合法权益。

2.履行司法审查职能，支持和监督行政机关依法行政。支持和监督行政机关依法行使行政职权，是行政审判的基本职能。各级法院在工作中始终注意正确处理支持和监督的关系，对行政机关合法的行政行为依法予以支持，维护各级政府和行政部门的权威和形象，保障国家法律法规和政策的实施，对违法或不当的行政行为依法予以纠正，对促进行政机关提高依法行政水平起到了重要作用。三年多来，一审判决维持、判决驳回原告诉讼请求、裁定驳回起诉案件2857件，占结案总数的27.26%；一审对于违法或者显失公正的具体行政行为判决撤销、变更、确认违法或者无效、履行法定职责、赔偿案件1128件，占案件总数的10.76%。

非诉行政执行案件的审查工作是行政审判的另一项基本内容，其质量和效率的高低不仅关系到行政相对人的合法权益是否能够免受侵害，而且关系到行政机关的执法行为能否得到最终实现以及执法权威能否得到有力维护。2008年至2010年，共受理非诉行政执行案件19339件，比2005年至2007年增长40.89%，是同期诉讼案件的2倍，其中，经审查，人民法院裁定准予强制执行11943件，占案件总数的61.76%，有力地支持了行政机关在食品安全、住房保障、消费维权、环境保护、计划生育等民生领域实施的宏观调控措施和具体执法行为，切实维护了行政机关的执法权威。

3.深入开展行政审判绩效考评工作，全面提升案件质量和效率。案件质量是法院工作的命脉，不仅关系到审判职能作用能否得到充分发挥，而且关系到司法的权威性和公信力能否得到真正树立。为切实提高全省法院行政审判的质量和效率，2008年3月，省高院组织开展了全省范围内的案件评查活动，并要求和督促各中级法院深入开展自查。通过此次案件评查，省高院及时发现并梳理出全省法院行政审判存在的各种质量和效率问题，有针对性地提出了具体的整改意见和措施。2008年5月，在“全省法院行政审判工作座谈会”上，省高院根据行政审判形势的发展需要，明确提出了“公正、效率、效果”三位一体的案件质量标准，为全省法院进一步提高行政案件质量确立了更加科学、合理的依据。2008年10月30日，省高院又组织召开了“全省法院落实行政案件结案率调度会”，要求全省法院在确保案件质量和效果的前提下，迅速、大幅地提高行政案件的结案率，推进行政审判质量的整体提升。

2009年和2010年，省高院结合在全省法院开展的“审判管理年”和“审判管理推进年”活动，在全省三级法院全面开展行政审判绩效考评工作。各级法院行政庭与本院实施的绩效考核相结合，研究制定符合行政审判规律和特点的行政审判绩效考评制度，从诉权保护、审判质效、非诉审查、业务指导、廉政建设以及服务法治政府建设等方面对每个行政审判法官进行量化考评，初步形成了一个自上而下、内外结合、集“管理、监督、规范”于一体的行政案件质效保障体系，并形成了具有代表意义的“松原经验”。在2010年“全国法院行政审判绩效考评工作经验交流视频会议”上，松原中院作为典型发言的两个中院之一做了《强化指标引领构建考评体系努力提高行政审判质量和效率》的经验介绍，受到最高人民法院和全国各地法院的充分肯定。为推动行政审判绩效考评制度不断完善，省高院创办了《吉林行政审判通讯》，对先进经验和审判绩效状况及时予以宣传报道。各地法院通过开展形式多样、内容丰富、符合实际的行政审判绩效考评活动，规范行政审判行为，提升行政案件质效。据统计，2010年，全省法院行政案件上诉率为50.66%，低于全国平均上诉率20个百分点；结案率为97.5%，高于全国平均结案率2个百分点；改判率、申诉率与全国平均数基本持平。

4.加强规范和指导，全面提高行政审判工作水平。一是加强和规范行政案件协调和解工作。我国行政审判制度确立之初，基于公权力不得放弃的理论，《行政诉讼法》明确规定“人民法院审理行政案件不适用调解”。因此，在此后长达十多年的时间里，人民法院审理行政案件，只能对被诉行政行为是否合法进行审查，依法做出维持或撤销的判决，并不能运用调解手段从实体上彻底解决行政机关与相对人之间的权益之争。随着审判实践的发展和行政争议复杂性的增加，传统的“只判不调”的审判方式越来越难以满足当事人的利益诉求和实现案结事了。因此，全省法院自2005年开始，相继在行政审判工作中广泛引入协调和解机制，灵活运用协调手段妥善处理各种行政纠纷，平衡公权与私权之间的利益关系，并在协调方法上积累了丰富而宝贵的经验。但是，时至今日，国家尚未就相关工作出台明确、具体的规定，致使我省行政案件的协调和解工作与全国其他省份一样一直处于实践阶段，缺乏统一的规范和指导。为实现全省法院行政案件协调和解工作的规范化，推进行政案件协调和解工作的深入开展，2010年，省高院在调查研究和总结经验的基础上，研究制定了《关于行政案件协调和解的指导意见》。该意见就行政案件协调和解的适用范围、基本原则、协调方式以及协调和解协议的效力等问题做了具体规定，为各级法院正确运用协调和解机制、妥善处理行政争议提供了依据，使全省法院协调化解行政争议的职能作用进一步增强。据统计，2010年，全省法院行政案件的调撤率为26.47%，同比上升3.36%，九台等25个法院的调撤率在30%以上，敦化等18个法院的调撤率超过50%，珲春、扶余、辉南等法院的调撤率达100%。2011年1月至6月，全省法院一审案件的协调结案率同比上升了9.49%。

二是全面规范非诉行政执行案件的审查工作。一直以来，因为《行政诉讼法》及其司法解释对非诉案件审查工作的规定过于原则和抽象，所以同其他省份一样，我省各地法院在非诉行政执行案件的审查上普遍呈现出标准不一、程序混乱的状况。为彻底解决这一实际问题，全面提高非诉行政执行案件审查工作的质量、效率和效果，今年4月，省高院行政庭专门成立两个调研组，先后深入到全省九个地区的中级法院和延吉市、昌邑区等二十几个基层法院开展专项调研，并组织全省近百位行政审判庭庭长、部分分管院长和业务骨干对非诉行政执行问题进行了深入探讨和研究。8月，经审判委员会讨论通过，省高院制定下发了《关于审查非诉行政执行案件若干问题的规定（试行）》，从立案条件、审查原则、标准和程序、文书制作到卷宗装订、司法统计以及社会稳定风险评估等方面对非诉行政执行案件的审查工作进行了全面、系统的规范，为深入开展这项工作提供了明确、具体的依据，也使我省法院非诉行政执行案件的审查工作实现了规范化、制度化。

三是全面加强和规范行政审判各项工作。为实现行政审判工作的科学发展，3年来，我们从理念指导、制度建设和机制创新入手，进行了一系列的谋划、部署，开展了大量工作，积累了一些经验。为巩固已经取得的经验和成果，有效解决当前行政审判工作中存在的突出问题，进一步推进行政审判各项工作全面、协调、持续发展，省法院党组决定下大力气全面加强和规范全省法院的行政审判工作。经过深入开展调查研究、积极向各级法院广泛征求意见以及多次组织骨干力量进行研究和论证，今年7月，经审判委员会讨论通过，省高院制定下发了《关于加强和规范行政审判工作的意见》，首次对全省法院行政审判工作进行了全面规范和具体指导，为我省法院行政审判工作的未来发展提出了明确的目标和切实的措施。

5.多措并举，努力为行政审判工作创造良好的环境。最大限度地改善和优化行政审判的司法环境，仍是现阶段人民法院必须面对的一个现实课题。3年来，全省各级人民法院积极采取措施，努力争取党委、人大、政府、政协以及社会各界对行政审判工作的理解和支持。一是紧紧依靠党委领导和人大监督，切实解决行政审判工作中存在的困难和问题。如建立重大案件汇报制度，对于一些重大敏感复杂、可能引起连锁反应、容易引发极端事件的群体性行政案件，主动向党委和人大汇报，消除影响人民法院公正执法、独立办案的各种阻碍。省高院建立了人大代表联络制度，通过邀请人大代表视察工作、观察庭审、列席审委会、开展专项调研等形式，让人大代表更好地了解行政审判工作，帮助法院加强和改进行政审判工作。3年来，全省共邀请人大代表观察庭审、听证、座谈130件次，发放征求意见函600余件。2008年8月2日《人民法院报》头版头条报道了我们在这方面的工作。二是加强沟通，积极争取行政机关对行政审判工作的理解和支持。如在受理行政案件后，法官及时与行政机关负责人进行沟通，在相关法律问题上求得共识，消除被诉行政机关的对立情绪，促使其配合法院做好行政案件的审理工作。白山中院推动白山市政府制定了《关于加强行政应诉工作的意见》，明确要求行政机关的主要领导亲自出庭应诉，支持人民法院的行政审判工作。在长春市宽城区法院的倡导下，公安机关的负责人积极出庭应诉，促成了治安案件的妥善化解。三是广泛开展行政诉讼的法制宣传。鉴于我国行政审判工作起步较晚，民众和社会各界对这一制度还缺乏了解的实际情况，近年来，全省法院不断加强《行政诉讼法》的宣传工作，让老百姓和社会各界了解行政诉讼，消除一些群众对行政审判“官官相护”的误解，积极树立行政审判的司法权威和司法公信力，逐步形成了党委、人大、政府重视和支持行政审判工作，社会各界尊重和认同行政审判工作的良好氛围。

6.强调修身敬业，加强行政审判队伍建设。做好行政审判工作，队伍建设是关键，法官素质是根本。为此，在2008年“全省法院行政审判工作座谈会”上，省高院根据行政审判特点，明确提出行政审判法官必须高标修身、严格敬业，要注意研究和把握行政审判的本质、规律，树立和践行社会主义行政审判理念，不断提高自身的政治素质、道德素质和业务素质。在廉政建设方面，根据行政审判工作的情况，重点强调防止和解决“官官相护”、“权权交易”的问题。通过深入贯彻落实《法官职业道德基本准则》、《法官行为规范》、最高人民法院“五个严禁”和省高院“七条禁令”，使行政审判人员能够自觉抵制金钱、人情、关系、权力等不良因素的影响，公平、公正地审理好每一起行政案件。3年来，全省法院未发现一起行政审判人员违法、违纪事件，并涌现出了吉林省“勤政廉政先进典型”等优秀个人。在司法能力培养上，全省法院积极参与“岗位大练兵”等活动，省高院则不断加大培训力度。2008年以来，每年都举办行政审判培训班，大规模、高层次的培训已进行两轮，由最高法院专家和省法院领导亲自授课，同时组织大家共同研讨审判实践中遇到的各种疑难问题。行政审判法官的法学理论知识以及驾驭庭审、制作文书、把握大局、做群众工作的能力不断增强，相关案例和论文被《人民法院报》、《人民司法》、《中国行政审判指导案例》、《司法研究》等国家和省级报刊登载，有三位行政审判法官被评选为“吉林省审判业务专家”，其中一人被推荐参评“全国审判业务专家”。此外，省高院还从组织机构建设入手，要求并协调、督促各地法院健全机构，明确职能，配齐配强行政审判庭组成人员，注意解决行政审判庭庭长进审委会的问题。注意新老交替和保留行政审判骨干力量，全省法院274名行政审判干部中，在行政庭工作5年以上的占21.34%，工作10年以上的占17%，人均学历达到本科以上，其中研究生12人。

（二）服务改革发展稳定大局，着力推进重点工作

1.保障民生，维护大局。在法院的全部工作中，行政审判同党和国家的工作大局联系最直接、最紧密、最深刻。3年来，全省法院充分发挥行政审判的独特作用，在保障民生、维护大局方面积极开展工作。2009年9月，省法院在以往支持棚户区改造工作的基础上，制定下发了《关于为保障性安居工程提供司法保障和法律服务的指导意见》，就行政审判保障和服务保障性安居工程提出了具体要求。对于这种关乎民生和大局的司法保障与法律服务工作，我们要求自己常抓不懈，紧抓不放，党和政府的中心工作延展到什么地方，司法保障和法律服务就要主动延伸到什么地方。2009年6月，针对保障性安居工程的新拓展，省高院派出调研组，深入辽源煤矿塌陷区、通化林区进行调研，并在白山市召开“行政审判服务国有工矿企业棚户区改造工作座谈会”，针对这些地区棚户区改造的特点进行分类指导，提出司法建议。2009年7月，省高院与省住房和城乡建设厅共同举行座谈会，就全省法院如何更好地保障和服务保障性安居工程交换意见。在省高院的指导下，全省各地中级法院和基层法院立足本职，靠前服务，积极帮助行政机关及时破解棚户区改造过程中遇到的法律难题，协助当地政府全面启动行政强制拆迁工作，使行政强制拆迁简便、快捷、高效的特点得到充分发挥，有力地支持了民生工程的顺利进行。2008年以来，全省法院共受理涉及城市棚户区、煤矿、林业及国有工矿棚户区改造、农村泥草房改造、国有垦区危房改造、廉租住房和公共租赁住房建设等“八路”保障性安居工程的行政诉讼案件1811件，审查非诉行政执行案件7882件，与当地党委、政府共同协调和解610件。先后有多个集体和个人受到省委、省政府和地方人民政府表彰。《人民日报》、《人民法院报》、《吉林日报》等主要媒体对我省法院为保障性安居工程提供司法保障和法律服务的情况多次进行过报道。

我省是国家重点林区之一。为切实保障集体林权制度改革的顺利进行，2010年，省高院先后下发了《关于为集体林权制度改革提供司法保障和法律服务的意见》和《关于审理林权行政案件和民事案件的指导意见》，并向省政府提交了《关于依法处理林权争议的工作建议》，对2007年以来全省三级法院在行政案件审理中反映出来的林业执法问题进行了全面梳理和认真分析，并就预防和化解林权争议提出了意见和建议。省政府对此高度重视，要求各地政府部门对建议当中反映出来的执法问题进行妥善处理。国家林业局在《林业改革动态》上对《关于为集体林权制度改革提供司法保障和法律服务的意见》予以全文转载。

2.全面构建司法与行政良性互动联动机制，努力实现行政争议的多元化解。官民矛盾是目前中国社会不能回避的问题，也是行政审判工作必须面对和解决的问题。为寻求有效化解官民矛盾的最佳途径，建立一个科学、合理的化解行政争议的长效机制，3年来，全省法院进行了积极的探索和实践，倡导建立并逐步形成司法与行政的良性互动联动机制。这种机制，由党委领导，统揽全局，协调各方；由人大监督，确立规范、明确责任；由司法机关和行政机关共同参与，互动联动；同时联系各人民团体、民主党派、社会组织和行业协会等各个方面，整合各种力量，形成多维、立体、有机、能动的体系，实现行政争议的有效预防和实质化解。这种机制，不仅要求互动，而且要求联动，尤其是强调互动联动机制的“良性”标准是有利于保护行政管理相对人的正当权利和合法利益。2009年，省法院与省住房和城乡建设厅、省林业厅、省发改委多次沟通、联系，共同商讨服务保障性安居工程的若干问题；与长春海关召开了建立行政审判与海关行政执法良性互动工作机制座谈会，签署了会议纪要，就行政审判监督支持海关行政执法，更好地保护行政管理相对人的合法权益达成了共识并做出了具体安排。省高院还与省检察院进行座谈，签署会议纪要，建立了共同协调化解行政争议的联动机制。一个时期以来，各项机制运转良好，初见成效。2009年1月，就和龙林业局职工劳动纠纷一案，由省高院立案庭、林业庭联合，并组织延边分院及和龙法院共同向省委汇报情况。时任省委副书记的王儒林同志责成刘利华副秘书长听取了汇报，参加汇报的还有省发改委、省国土资源厅、省林业厅的负责同志。各方面在听取省高院的汇报后，分析情况，理清思路，明确任务，落实责任，较好地平息了这个事件。2010年5月和11月，我们组织立案庭、林业庭、行政庭又专程就此事两次联合赴延边考察，确认最初可能出现的群体性纠纷和上访基本上得以避免。这一案件之所以能取得良好的法律效果和社会效果，一是由于三级法院能够及时发现苗头，沟通情况，共商对策；二是由于院内各相关部门（立案庭、林业庭、行政庭）各负其责，通力合作，采取妥善应对措施；三是我们注意及时向省委汇报情况，提出建议，得到省委领导和省直有关部门的肯定、支持与合作。可以说，这个案子的处理是司法与行政良性互动联动（省高院各部门之间的联动，三级法院之间的联动，省高院与省直有关部门及当地政府之间的互动）的一个成功尝试，也是省高院能动司法的一个典型范例。

又如杨某某等18人因诉四平市政府拆迁补偿问题长期上访。该案历时8年，历经当地政府和省市两级法院多次处理。因诉求一直得不到满足，从2001年起，杨某某等人不断到有关部门上访、静坐，并多次采取喝药、绝食等过激行为。2008年7月，北京奥运会火炬在我省传递期间，再次到省委上访，引起广泛关注。根据省委指示，省高院行政庭和立案二庭联合多次向省信访局详细介绍案件情况，提出解决问题的建议，争取省委省政府的支持。省高院多次与四平市政府充分沟通，反复磋商，探求保护相对人合理诉求的可行性方案，最后指定辽源中院再审此案。在案件审理过程中，省高院与辽源地区两级法院保持经常性联系，辽源中院对重要问题及时向省高院汇报请示，省高院适时予以指导，提出处理意见。最终使这件长达8年的群体性行政纠纷以和解的方式获得彻底解决，有效地保护了行政相对人的合法权益，做到了案结事了，息诉罢访。时任省委书记的王珉就此案的处理做出批示：“妥善处理，效果很好。”时任省委政法委书记的李申学对此案的处理也予以批示肯定，称法院“工作做得好”。

3.探索并确立行政执法与司法有效衔接机制，不断增强服务大局的主动性、针对性和实效性。房屋征收工作涉及行政、司法等众多执法部门，法律适用广泛，程序规定复杂，切实做好行政执法与司法的有效衔接尤为重要。今年1月21日，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式出台。新条例对强制搬迁的执行主体等问题未做明确规定，最高法院相关司法解释尚未出台，而我省保障性安居工程、抚松新城、吉珲高铁等重大项目建设的启动和推进又迫在眉睫。面对这一涉及全省经济发展和社会稳定的新情况和不易化解的全国性难题，省高院深入全省各地开展专项调研，广泛听取各界意见和建议，对相关问题进行了积极探索，于今年6月24日与省住建厅联合印发了《关于做好国有土地上房屋征收与补偿工作的意见》，明确提出“严格司法审查、政府组织实施”的行政执行模式，从而在房屋强制搬迁工作中实现了行政执法与司法的衔接。省高院关于行政执法与司法衔接机制的确立，有效协调了公共利益与个人利益、稳定与发展、服务大局与监督依法行政的关系，切实解决了强制搬迁主体不明确、重大工程项目无法推进的难题，填补和弥合了法律与实际的脱节，是我省法院积极回应社会需求、深入推进社会管理创新的重要成果，为全国各地解决此类执法难题提供了经验，得到最高人民法院以及包括专家学者在内的社会各界的充分肯定。《人民法院报》、《法制日报》、《吉林日报》等多家媒体予以报道。在省高院的指导下，各地法院建立了房屋征收及重大工程工作指导小组，指导政府部门稳妥处理新旧条例衔接过程中出现的拆迁补偿纠纷。吉珲高铁建设项目延边段所涉及的4000多个被拆迁户中，仅有9户实施了强制搬迁，其他项目工程顺利开展。^[2]2011年6月，省法院领导又会同省林业厅领导就林业行政执法与司法的衔接问题进行联合调研，推动行政执法与司法衔接机制向更多的社会管理领域拓展。

4.推行“行政审判白皮书”和“年度报告”制度，促进依法行政和社会管理创新。在我国，80%的法律、90%的地方性法规以及全部的行政法规、规章都是由政府及其职能部门负责实施的。因此，作为最重要的社会管理主体，政府及其职能部门能否依法行政和对社会实施有效管理，直接关系着人民的安危冷暖，关系着社会稳定和经济发展。为进一步促进依法行政，为我省法治政府的建设助力，近年来，我省一些法院对行政案件的基本情况、行政机关败诉的主要原因进行梳理、分析，并就进一步提高行政执法水平提出意见和建议，以“行政审判白皮书”的形式，报送当地党委和政府。为构建司法建议的常态机制，2010年，省高院在全省范围内全面推行“行政审判白皮书”制度。全省9个地区的中级法院和部分基层法院先后向当地党委和政府提交了“行政审判白皮书”，得到当地党委和政府的高度重视与积极回应。如根据长春中院的司法建议，长春市政府连续两年召开“政府系统接受监督改进工作会议”，邀请法院领导面对面地通报行政机关执法情况，对行政败诉案件逐一进行调查和实施责任追究。2011年9月，长春市政府办公厅又向全市各县（市）区人民政府以及市政府各委办局、各直属机构下发了《关于长春市行政机关2011年第一、二季度行政诉讼案件情况的通报》。

人民法院通过开展“行政审判白皮书”活动，及时帮助行政机关弥补行政管理当中的不足和漏洞，使依法行政在事实认定、法律适用、程序履行等方面的执行标准更加明确、具体，为各级政府及其职能部门规范行政执法行为和创新社会管理方式提供了重要的价值引导。除综合性的“行政审判白皮书”之外，省法院对日常审判工作中发现的行政执法问题，及时向有关部门提出改进建议，力图通过对个案或类案中带有普遍性问题的分析，规范某一领域的行政执法行为。如省高院在处理那木乡合力村村民委员会诉双辽市政府土地确权一案过程中，针对国家草原损毁严重的问题，向四平市政府和双辽市政府发出了《关于稳妥处理土地确权案件，保护草原资源的司法建议书》，促进了当地草原资源的保护。今年，在非诉行政执行案件检查过程中，省法院发现一些地方违法占地情况严重，基层土地行政执法工作应进一步加强，向省国土资源厅发出了《关于加强土地监管，严格保护耕地的建议》。据统计，2008年至今，全省法院共发出各种司法建议160份，极大地促进了我省依法行政水平的提高和法治政府的建设。

在开展“行政审判白皮书”活动的基础上，今年2月，省高院结合全省法院开展的“司法公开年”活动，正式向全省各级党委、人大、政府、政协等部门发布了《吉林省行政审判工作（2010）年度报告》，报告在监督和促进依法行政的同时，全面总结了2010年我省行政审判工作在执法办案、服务大局、队伍建设等方面的基本情况、主要做法和突出问题，并提出了2011年的工作规划，从而实现了“司法监督公开”和“司法公开”的有机统一，对于人民法院主动接受党委、人大、政协和社会各界对全省法院行政审判工作的监督，进一步增进社会各界对行政审判工作的了解，进而理解和支持行政审判工作，具有重要的现实意义。今年省两会期间，《吉林日报》以《保障民生　维护大局　司法优化　构建和谐》为题刊载了《年度报告》的主要内容。

3年来的工作实践使我们体会到：第一，案件质量是法院工作的命脉。衡量行政案件质量的标准应该是公正、效率、效果及三者的有机统一。第二，行政审判要通过发挥其职能作用服务和保障“科学发展、加快振兴、富民强省”的大局，行政审判也只有在服务和保障大局的过程中，才能彰显其价值，提高其地位。第三，行政审判要求有更高素质的审判队伍，而行政审判队伍建设说到底要从每一个法官个人做起，因此，行政审判法官一要高标修身，二要严格敬业。第四，根据行政审判的特点，在廉政建设方面应重点防止和解决“官官相护”、“权权交易”的问题。第五，行政审判应确立“保障民生，维护大局，公平正义，官民和谐，司法优化”的基本理念，这是行政审判自身的性质和特点决定的，也是实现行政审判科学发展的必然要求。第六，加强司法与行政的良性互动联动，是达到行政审判的法律效果、社会效果和政治效果的有效途径。第七，行政审判要达到公正、高效、权威的要求，必须以科学发展观为指导，坚持党的领导、人民的监督和依法独立审判的有机统一。

三、目前行政审判的突出问题和今后工作的初步设想

近年来全省法院行政审判工作虽然取得了一定成绩，但是也存在一些问题，面临着严峻的困难和考验。

一是行政审判的任务愈益繁重，行政审判的责任更加重大。随着经济社会变革的不断深化，利益格局的调整，人民群众的司法需求和期待不断提高，因行政管理引发的行政机关与相对人之间的矛盾更加凸显，行政案件数量呈增多态势，群体性诉讼增多，非诉行政强制执行对抗尖锐，案件处理难度加大，同时，新型疑难案件不断出现。如何发挥行政审判职能作用，进一步处理好发展与稳定、个人利益与公共利益、适用法律与执行政策的关系，对于人民法院来说是严峻的考验。

二是外部司法环境需要进一步优化。少数地方的行政机关对行政诉讼的重视程度还不够，不能积极举证和应诉；行政机关负责人出庭应诉以及参与行政案件协调工作未能充分展开。据统计，2010年全省3523件一审、二审行政案件，行政机关负责人出庭的仅占15件，出庭率为0.43%，明显低于浙江、江苏等地。个别地方还存在着不当干预行政审判工作的现象，尤其是强迫法院违法承担房屋征收等非诉强制执行任务的现象在一些地方还不同程度地存在。

三是行政审判自身还存在一些问题。少数法院领导对行政审判的重要性认识不高，重视不够。基于人财物受制于政府等原因，对履行行政审判职责存在畏难情绪，不敢依法受理行政案件，或者放宽司法审查标准，迁就行政违法行为。法律赋予人民法院司法变更权的有限性与原告诉求利益的多元性之间存在一定差距，案件的实质性处理有待进一步推进。案件的质量和效率仍需不断提高，生效案件发回重审率以及二审发改率较高。个别行政审判人员的司法能力需要进一步增强。对行政审判领域出现的新情况、新问题需要更加及时、深入地研究，寻找更加有效的解决办法。行政审判发展不平衡，有的基层法院行政审判力量还比较薄弱，人员结构不合理、不稳定，案多人少的问题仍很突出。

今后一个时期，全省法院将以科学发展观为指导，通过开展社会主义法治理念的再学习再教育活动，继续探索和牢固树立中国特色社会主义行政审判理念，大力弘扬“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法核心价值观，着力解决影响行政审判工作科学发展的突出问题，切实加强和改进行政审判工作，推进我省行政审判工作实现新发展。

一是进一步提高对行政审判工作重要性的认识，把加强和改进行政审判工作放在更加突出的位置。采取有力措施，贯彻落实省高院业已出台的各项规范和指导意见，更好地发挥行政审判的职能作用。

二是进一步提高案件质量和效率。要进一步完善审判工作机制，强化审判监督管理，强化司法规范化建设，推进协调和解力度，推进行政争议的实质性解决。重点建立和完善上级法院监督接访评查制度，探索建立符合行政审判特点和我省实际的质量效率考评体系，推进绩效考评工作，加大案件质效指标考核分值，着力解决二审发改率、生效案件发回率较高的问题，努力实现全省法院行政案件质量和效率的全面提升。

三是进一步促进依法行政和推进社会管理创新。要开展司法建议规范化建设活动，切实提高司法建议的质量和效果，促进法治政府和服务型政府建设，推动行政机关社会管理方式的转变和创新。

四是进一步加强行政审判队伍建设。教育广大行政审判人员牢固树立“保障民生，维护大局，公平正义，官民和谐，司法优化”的社会主义行政审判理念，准确把握新形势对行政审判工作的新要求、新期待，着重加强司法能力和司法廉政建设，针对行政审判的重点、难点和热点问题，不断加大业务培训力度和司法调研力度，着力提高行政审判法官适用法律和把握政策能力、群众工作能力、突发事件处置能力和舆论引导能力，提高行政审判队伍整体素质。注意保持行政审判业务骨干的相对稳定。

五是进一步优化司法环境。更加自觉地把行政审判工作置于党委领导、人大监督之下，加强与行政机关的良性互动，大力倡导行政机关负责人出庭应诉和参与协调工作，加强行政审判与行政调解、行政裁决和行政复议的有效衔接，不断完善多元化解机制，扩大司法公开，加大法制宣传，促进人民群众和领导干部法治意识的提高。

各位领导，各位代表，行政审判与民生保障和改革发展稳定的大局密切相关，职责光荣而任重道远。人大及其常委会的监督是人民法院行政审判工作不断发展和进步的重要保证。此次省人大专门就全省法院开展行政审判工作情况进行调查，充分体现了省人大对法院行政审判工作的重视和关心。我们愿意以这次调查活动为契机，认真听取意见，努力改进工作，求真务实，奋发进取，为保护合法权益，促进依法行政，让人民群众生活得更加幸福、更有尊严做出应有的贡献。